Bei der Abgrenzung misst die Praxis
formalen Gesichtspunkten weniger Bedeutung zu. Es ist nicht ausschlaggebend, ob bei der konkreten Ausgestaltung einer Rechtsbeziehung auf privatrechtliche Regeln verwiesen oder ob das Verhältnis
durch Verfügung oder Vertrag begründet wird (Imboden/Rhinow, Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl., Bd. I Nr. 1 B III, S. 5).