CANTON DE VAUD
DECISION DU
TRIBUNAL NEUTRE
du 6 septembre 2004
Le Tribunal neutre, composé de Mmes et MM. Suzette Sandoz, présidente, Imogen Billotte, secrétaire, Catherine Jaccottet-Tissot, Christian Bettex, André Jomini, Jean-Claude Perroud et Baptiste Rusconi,
mis en œuvre par le Tribunal cantonal et le Tribunal administratif du canton de Vaud, en application par analogie de la loi du 26 janvier 1832 sur les conflits de compétence entre les pouvoirs exécutif et judiciaire, à la suite du dépôt d’une requête en attribution de compétence par
la société Coopérative des exploitants de taxi de la région lausannoise, dont le siège est à Renens, représentée par Me Christian Bacon, avocat à Lausanne,
vu le conflit de compétence entre le Tribunal cantonal et le Tribunal administratif dans le litige opposant la coopérative requérante à
la Commune de Lausanne, représentée par sa Direction de la sécurité publique, au nom de qui agit Me Benoît Bovay, avocat à Lausanne,
après avoir pris connaissance des dossiers et délibéré à huis-clos,
considère :
I.
1. La Commune de Lausanne (ci-après : la « Commune ») est propriétaire d’un central téléphonique et radio (central d’appel), installation technique utilisée par les exploitants de taxis dont les véhicules sont autorisés à stationner sur les emplacements désignés à cet effet dans la ville (taxis de place). Le 2 mai 1960, la Commune a confié l’exploitation de ce central d’appel à une société, la Coopérative des exploitants de taxis de la région lausannoise (ci-après : la « Coopérative »). Par lettre du 1er juin 1960, la Direction de police de la Commune a fixé à la Coopérative des conditions relatives à l’exploitation du central d’appel. La Commune a conclu le 2 mai 1973 avec la Coopérative une convention écrite par laquelle les conditions précédemment posées ont reçu une nouvelle formulation (art. II de la convention) ; d’autres modalités d’exploitation ont été réglées à cette occasion. Les parties ont prévu une tacite reconduction de la convention, de deux ans en deux ans à partir de la première échéance au 31 décembre 1973, sauf dénonciation notifiée six mois à l’avance (art. XII). La Commune se réservait par ailleurs de retirer en tout temps à la Coopérative l’exploitation du central d’appel en cas d’abus ou s’il apparaissait que les installations n’étaient pas exploitées de la manière la plus favorable au public (art. XIII). La convention a fait l’objet d’un avenant entré en vigueur le 30 août 1996, modifiant le préambule ainsi qu’un article concernant l’abonnement téléphonique (auprès des PTT).
2. La Commune s’est dotée, avec d’autres communes de l’agglomération lausannoise, d’un Règlement intercommunal sur le service des taxis (RIT), qui est entré en vigueur le 1er novembre 1964. Ce règlement institue des procédures d’autorisation pour exploiter un service de taxis (autorisation d’exploiter, art. 12ss RIT), pour conduire professionnellement un taxi d’une entreprise de l’arrondissement (autorisation de conduire, art. 20ss RIT) et pour exploiter un central d’appel téléphonique ou radio. Le régime de cette dernière autorisation est défini à l’art. 23bis RIT – adopté lors d’une révision du règlement en vigueur dès le 1er avril 1978 –, dans les termes suivants :
« Nul ne peut exploiter un central d’appel téléphonique ou radio sans en avoir obtenu préalablement l’autorisation.
Est réputé central d’appel téléphonique ou radio au sens du présent règlement, le dispositif destiné à recueillir les commandes de la clientèle, à les diffuser par téléphone ou par radio et à les faire exécuter au moyen de plusieurs taxis.
L’autorisation est délivrée par la Commission administrative, à condition que :
a) les principales installations techniques et l’appareil administratif inhérent à l’exploitation du central soient situés dans l’arrondissement ;
b) le requérant ait une bonne réputation.
Le requérant adresse au préposé intercommunal une demande écrite à laquelle il joint un acte de bonnes mœurs, un extrait du casier judiciaire vaudois et, s’il est confédéré ou étranger, du casier judiciaire central.
L’article 17 est applicable par analogie».
3. Le règlement contient également une norme concernant l’exploitation du central d’appel des taxis de place. Il s’agit de l’art. 69 RIT, qui a la teneur suivante :
« La Municipalité de Lausanne peut confier à un organisme privé l’exploitation du central téléphonique et radio des taxis de place.
En cas d’abus ou de mauvaise gestion, elle peut, sur préavis de la Conférence des directeurs de police, ordonner, avec effet immédiat, l’exploitation provisoire par la Direction de police de Lausanne.
La Direction de police de Lausanne a le droit de procéder à tous les contrôles qu’elle estime utiles concernant l’activité de l’organisme privé chargé de l’exploitation. »
4. Le 16 mai 2002, la Direction de la sécurité publique de la Commune a adressé à la Coopérative la lettre suivante :
« Cession du central d’appel des taxis de place
Messieurs,
Revenant aux correspondances échangées au sujet de l’objet mentionné sous rubrique, nous vous informons que, lors de sa séance de ce jour, la Municipalité a, en fonction des offres produites par les diverses parties concernées et sachant qu’Intertaxis SA s’engage à accepter tout indépendant, que ce soit comme actionnaire ou simple abonné, pris les décisions suivantes :
1. de laisser à la Coopérative, à bien plaire et transitoirement, mais au plus tard jusqu’au 31 décembre 2002, l’exploitation du central d’appel actuel, moyennant que la situation du personnel ne se dégrade pas davantage ;
2. d’accorder à la société Intertaxis SA l’autorisation d’exploiter un central d’appel, au sens de l’art. 23 bis RIT ;
3. de charger la société Intertaxis SA de mettre en œuvre, dès le 1er janvier 2003 et à ses frais, un central d’appel répondant aux exigences de l’OFCOM et permettant d’assurer la fourniture de l’ensemble des prestations actuelles des taxis de place de l’arrondissement de Lausanne et environs ;
4. de confier à la société Intertaxis SA, dès le 1er janvier 2003, au sens de l’art. 69 al. 1 RIT, l’exploitation du futur central d’appel des taxis de place ;
5. d’autoriser la direction de la sécurité publique à mandater un avocat, aux fins de rédiger l’accord à passer avec Intertaxis SA pour régler les modalités d’exploitation du nouveau central d’appel des taxis de place ;
6. de charger la direction de la sécurité publique de communiquer ces décisions à Intertaxis SA, à la Coopérative 0800'810'810 et à M. Philippe Besson.
Ces décisions, dans la mesure où elles sont sujettes à un éventuel recours, peuvent être contestées auprès du Tribunal administratif, av. Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne, par le dépôt d’un mémoire motivé, dans le délai de vingt jours, dès réception de la présente.
[Salutations]»
5. La Coopérative a recouru le 4 juin 2002 contre cet acte auprès du Tribunal administratif, en demandant qu’il soit annulé (cause GE 02/0048). Par arrêt du 1er novembre 2002, le Tribunal administratif a décliné sa compétence. Il a considéré, en substance, que la Commune avait choisi de régler de manière conventionnelle les modalités de la cession de l’exploitation du central d’appel ; le « retrait » de l’exploitation n’était donc pas une décision sujette à recours (ou une décision d’une autorité usant de ses prérogatives de puissance publique) mais un acte juridique, fondée sur la convention, manifestant la volonté de la Commune de mettre un terme à dite convention (qualifiée de contrat de droit administratif). Le Tribunal administratif a en conséquence exclu sa compétence en application de l’art. 1er al. 3 let. d de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), dans sa teneur en vigueur à la date de son arrêt.
6. La Coopérative a formé contre cet arrêt un recours de droit public que le Tribunal fédéral a rejeté pour défaut d’arbitraire, dans la mesure où il était recevable (arrêt 2P.288/2002 du 24 février 2003).
7. Entre le 28 novembre et le 6 décembre 2002, la Coopérative a adressé des demandes de mesures provisionnelles au Tribunal des baux et à la Cour civile du Tribunal cantonal. Les mesures requises tendaient à lui permettre de poursuivre l’exploitation du central d’appel au-delà du 31 décembre 2002, la Commune et la société Intertaxis étant de leur côté empêchées d’accomplir certains actes en relation avec cette exploitation.
8. Par ordonnances des 17 décembre et 23 décembre 2002, la Présidente du Tribunal des baux et le Juge instructeur de la Cour civile du Tribunal cantonal ont respectivement pris les mesures provisionnelles requises, après avoir admis la compétence des juridictions civiles concernées. La Commune a recouru contre ces deux ordonnances auprès de la Chambres des recours du Tribunal cantonal, en contestant cette compétence. Elle concluait donc principalement à l’admission du déclinatoire.
9. La Chambre des recours a statué sur ces deux recours dans sa séance du 11 février 2004 (arrêt n° 62 ad ordonnance de la Présidente du Tribunal des baux ; arrêt n° 63 ad ordonnance du Juge instructeur de la Cour civile). Elle a admis le recours dans les deux cas et réformé l’ordonnance de mesures provisionnelles dans le sens de l’admission du déclinatoire et de l’éconduction d’instance de la Coopérative. En substance, la Chambre a considéré que la Commune avait rendu, le 16 mai 2002, une décision d’attribution d’une concession de service public à une société concurrente de la Coopérative ; elle avait ainsi exercé un pouvoir administratif de décision donné par une réglementation spéciale (le RIT). Seule le voie du recours au Tribunal administratif était partant ouverte.
10. Le 27 février 2004, la Coopérative a requis du Conseil d’Etat la mise en œuvre d’un Tribunal neutre pour résoudre le conflit de compétence, conformément à la loi du 26 janvier 1832 sur les conflits de compétence entre les pouvoirs exécutif et judiciaire (ci-après : LCC). Après un échange de vues entre le Tribunal administratif et le Chef du Département des institutions et des relations extérieures, l’application par analogie de la loi a été confirmée dans le sens où le Conseil d’Etat n’intervenait plus dans la procédure. Le Tribunal neutre a ainsi été constitué conjointement par le Tribunal administratif et le Tribunal cantonal. Il a tenu séance le 30 juin 2004 pour nommer son président et son secrétaire (art. 18 LCC) et pour un premier examen du dossier (art. 19 LCC). Il s’est ajourné afin que ses membres puissent prendre connaissance, par voie de circulation, du dossier complet. Il a fixé au Tribunal cantonal et au Tribunal administratif un délai pour le dépôt d’observations écrites. Le Tribunal administratif a communiqué ses déterminations le 13 août 2004. Le Tribunal cantonal s’est simplement référé aux arrêts de la Chambre des recours. La seconde séance du Tribunal neutre (art. 20 LCC), le 6 septembre 2004, a été consacrée à la délibération.
II.
11. Le Tribunal administratif et le Tribunal cantonal (par sa Chambre des recours) ayant chacun décliné leur compétence, la Coopérative est privée de la possibilité d’obtenir un contrôle judiciaire d’un acte de la Commune modifiant des droits et obligations dont elle pouvait auparavant se prévaloir pour l’exercice de son activité commerciale. La Coopérative a le droit de soumettre la contestation à un juge ordinaire, civil ou administratif (art. 6 § 1 CEDH). Nous nous trouvons donc dans un cas de conflit de compétence négatif, qui ne peut être résolu que par la désignation d’une juridiction cantonale chargée de statuer dans la présente contestation. Dans ses arrêts du 11 février 2004, la Chambre des recours reconnaît l’existence d’un tel conflit de compétence, qui doit selon elle être tranché par le Tribunal neutre prévu par la loi du 26 janvier 1832 (LCC). L’art. 6 al. 3 LJPA renvoie à cette loi, applicable par analogie, en cas de conflit de compétence. Il est vrai que cette ancienne loi réglait à l’origine les conflits de compétence entre le Tribunal d’appel (ou les tribunaux judiciaires) et le Conseil d’Etat (ou l’ordre administratif - cf. art. 2 LCC). Depuis la création du Tribunal administratif, cette loi s’applique également aux conflits de compétence entre ce tribunal et le Tribunal cantonal, ce qui résulte clairement du renvoi de l’art. 6 al. 3 LJPA.
12. Il s’agit de déterminer si la lettre de la Commune, du 16 mai 2002, contient une décision administrative dont la Coopérative serait la destinataire. Selon la définition de l’art. 29 al. 2 LJPA – qui correspond à la définition de l’art. 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA) –, est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d’espèce et ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits ou des obligations (let. a) ; de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits ou d’obligations (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (let. c). En vertu de l’art. 29 al. 1 LJPA, la décision peut faire l’objet d’un recours. Si la décision a été prise par une autorité administrative communale – telle la municipalité ou, le cas échéant, une direction communale –, le Tribunal administratif connaît en principe du recours (art. 4 al. 1 LJPA).
13. La lettre municipale du 16 mai 2002 cite les art. 23bis et 69 RIT, normes du droit public ou administratif. Il n’est pas nécessaire d’examiner plus avant la portée ni le fondement de ces normes ; il suffit de relever que l’exploitation des taxis, en raison de l’usage accru du domaine public et des analogies entre ce service et un service public, fait généralement l’objet de réglementations de droit public cantonal ou communal.
14. L’art. 23bis RIT donne à l’autorité administrative un pouvoir de décision. Il ressort clairement de la lettre du 16 mai 2002 que la Commune a octroyé une autorisation fondée sur l’art. 23bis RIT à la société Intertaxis. Une telle autorisation est une décision fondée sur le droit public, en vertu d’une règle qui octroie expressément à l’administration un pouvoir de décision. Comme la Coopérative exploite depuis plusieurs années un central d’appel, elle était nécessairement titulaire d’une autorisation selon l’art. 23bis RIT, autorisation conçue pour l’exploitation du central visé à l’art. 69 RIT. Compte tenu de l’octroi d’une telle autorisation à un tiers (Intertaxis), la lettre du 16 mai 2002 doit être interprétée comme un retrait ou une révocation de l’autorisation de la Coopérative, ce dès le 1er janvier 2003. Il s’agit ainsi d’un acte administratif qui modifie ou annule des droits ou des obligations de la Coopérative, c’est-à-dire une décision au sens de l’art. 29 LJPA.
15. En présence d’une décision au sens de la disposition précitée, le litige relève de la compétence de la juridiction administrative, en l’occurrence le Tribunal administratif. Nous ne sommes pas ici dans le cadre de l’exception visée par l’art. 1 al. 3 LJPA, que ce soit dans sa teneur actuelle ou antérieure à la novelle du 26 novembre 2002.
16. Il s’ensuit que si la Coopérative voulait contester cette mesure la privant de l’exploitation du central d’appel, elle devait agir devant le Tribunal administratif – ce qu’elle a du reste fait.
17. La Chambre des recours était donc fondée à admettre le déclinatoire dans ses arrêts du 11 février 2004. L’arrêt du Tribunal administratif du 1er novembre 2002 ne peut en revanche être maintenu mais doit être annulé et la cause doit lui être renvoyée pour qu’il reprenne la procédure en l’état avant son arrêt. La présente décision du Tribunal neutre n’est pas en contradiction avec l’arrêt du Tribunal fédéral du 24 février 2003 puisque, faute d’un grief recevable sur ce point, l’examen n’avait pas porté, dans cette procédure de recours de droit public, sur la nature de l’acte communal du 16 mai 2002.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL NEUTRE,
vu les art. 19ss de la loi cantonale du 26 janvier 1832 sur les conflits de compétence entre les pouvoirs exécutif et judiciaire,
prononce à l’unanimité et à huis clos :
1. Le Tribunal administratif est compétent pour statuer sur le recours formé par la Coopérative des exploitants de taxis de la région lausannoise contre la décision du 16 mai 2002 de la Commune de Lausanne, par sa Direction de la sécurité publique, portant sur la cession du central d’appel des taxis de place.
2. L’arrêt rendu par le Tribunal administratif le 1er novembre 2002, par lequel cette juridiction décline sa compétence dans la cause GE 02/0048, est annulé.
3. L’affaire doit être reprise en l’état où elle se trouvait avant l’arrêt annulé.
4. Le présent arrêt est communiqué au Tribunal cantonal et au Tribunal administratif qui en informeront les parties.
Lausanne, le 6 septembre 2004
Suzette Sandoz, Présidente Imogen Billotte, Secrétaire et membre
Christian Bettex, membre Catherine Jaccottet Tissot, membre
André Jomini, membre Jean-Claude Perroud, membre
Baptiste Rusconi, membre
La présente décision, dont la rédaction a été approuvée à huis-clos, est notifiée ce 27 septembre 2004.
La secrétaire du Tribunal neutre :