TRIBUNAL CANTONAL

COUR CONSTITUTIONNELLE

 

Arrêt du 12 juillet 2013

Composition

M. François Kart, vice-président, M. Robert Zimmermann et M. André Jomini, juges; M. Bertrand Sauterel et M. Jacques Giroud, juges suppléants.

 

Requérants

1.

Philipp STAUBER, à Lausanne,

 

 

2.

Philippe DUCOMMUN, à Bretigny-sur-Morrens,

 

 

3.

Albert GRAF, à Lausanne,

 

 

4.

Jean-Luc LAURENT, à Lausanne,

 

 

5.

Pierre OBERSON, à Lausanne,

 

 

6.

Claude-Alain VOIBLET, à Lausanne,

 

 

7.

Sandrine SCHLIENGER, à Lausanne,

 

 

8.

Georges-André CLERC, à Lausanne,

 

 

9.

Valentin CHRISTE, à Lausanne,

 

 

10.

Fabrice MOSCHENI, à Lausanne, représenté,  

tous représentés par M. Philipp STAUBER, à Lausanne

  

Autorité intimée

 

Conseil communal de Lausanne, à Lausanne

  

Autorités concernées

1.

Municipalité de Lausanne, à Lausanne

 

 

2.

Département de l'intérieur, à Lausanne

  

 

Objet

          

 

Requête Philipp STAUBER et consorts c/ le nouvel article 87bis du Réglement général de police (RPG) de la Commune de Lausanne, approuvé le 25 février 2013 par la cheffe du Département de l'intérieur

 

Vu les faits suivants

A.                                En janvier 2011, une initiative populaire communale lausannoise intitulée « Stop à la mendicité par métier » pourvue de 9'750 signatures valables a été déposée par un comité issu du parti libéral-radical. Le 7 juin 2012, la Municipalité de Lausanne a présenté un contre-projet intitulé « Restreindre la mendicité sans criminaliser la pauvreté ». Le 1er novembre 2012, la commission communale ad hoc a rendu un rapport de majorité et un rapport de minorité. Un compromis ayant finalement été trouvé, le comité d’initiative s’est déclaré prêt à retirer celle-ci (ce qu’il a fait le 8 février 2013).  

Le 5 février 2013, le Conseil communal de Lausanne a adopté un nouvel article 87 bis du Règlement général de la police de la commune de Lausanne. Incluse dans le chapitre 13 intitulé « De la police de la voie publique », lui-même incorporé au titre 4 traitant « De la police du domaine public », cette disposition a la teneur suivante :

« L’exercice de la mendicité sur le domaine public, à savoir le fait de se tenir à la vue de chacun avec l’intention de demander l’aumône, est interdit lorsqu’il est insistant, gêne les passants ou consiste à les interpeller ou à les prendre à partie. L’incitation à l’exercice de la mendicité est également interdite.

La mendicité organisée, à savoir la mendicité planifiée et préparée entre plusieurs individus, notamment en vue de déterminer et de se répartir des emplacements du domaine public pour l’exercice de la mendicité, dans le dessein de profiter du produit de la mendicité récolté par un tiers ou pour se procurer ou procurer à un tiers tout ou partie du produit de la mendicité est interdite.

En outre, la mendicité est interdite dans les endroits où elle est de nature à troubler l’ordre et la tranquillité publics ou entraver la circulation sur la voie publique, notamment :

- dans les transports publics, aux arrêts de bus et de métro ainsi que sur les débarcadères et quais adjacents et aux alentours des gares ;

- dans les marchés ;

- à proximité, soit à au moins 5 mètres des horodateurs, machines à paiement, distributeurs d’argent et automates à billets de transports ;

- à l’intérieur des magasins, commerces, cinémas, théâtres, musées, administrations publiques et établissements, ainsi qu’à proximité, soit à au moins 5 mètres de leurs entrées respectives et sur les terrasses ;

- dans les cimetières ainsi qu’à leurs entrées et à l’intérieur des lieux de cultes ;

- dans les jardins publics, parcs publics et zones de jeux.

Il est interdit de mendier accompagné d’un mineur ou d’inciter un mineur à mendier.

Les cas de mendicité de mineurs, de mendicité en compagnie de mineurs ou d’incitation de mineurs à la mendicité sont systématiquement signalés à l’autorité cantonale compétente en matière de mineurs.

Les sanctions auxquelles s’exposent les contrevenants sont fixées sur la base de la Loi cantonale sur les contraventions par la Commission de police. L’amende initiale s’échelonne de 1 à 500 francs, alors qu’en cas de récidive l’amende peut être portée jusqu’à 1'000 francs.

La police peut appréhender et conduire au poste de police, aux fins d’identification et d’audition toute personne qui aura contrevenu à cette disposition.

Les dispositions du Code pénal suisse sont réservées, en particulier celles réprimant la contrainte (art. 181 CPS) et la traite d’êtres humains (art. 182 CPS). L’autorité municipale est tenue de se dessaisir immédiatement de toute cause ne relevant pas de sa compétence et de la transmettre sans retard à l’autorité compétente ».

 

B.                               Agissant au nom du groupe UDC du Conseil communal de Lausanne, Philipp Stauber a écrit le 12 février 2013 au Conseil d’Etat pour lui signaler, en référence à un arrêt rendu le 9 mai 2008 par la Cour de droit pénal du Tribunal fédéral sur recours en matière de droit public (ATF 134 I 214), que les paragraphes 1 et 3 de l’art. 87 bis RGP porteraient atteinte à la liberté personnelle garantie à l’art. 10 al. 2 Cst en posant des restrictions inadmissibles à celle-ci dès lors que seule une interdiction totale de la mendicité permettrait de parvenir efficacement au but d’intérêt public visé.   

Le 25 février 2013, la Cheffe du Département de l’intérieur a approuvé l’art. 87 bis RGP. Par lettre du 18 mars 2013, elle a répondu à Philipp Stauber qu’en se prononçant sur l’interdiction de la mendicité dans le canton de Genève le Tribunal fédéral n’avait pas décrété qu’une restriction moins incisive que l’interdiction totale de la mendicité était illégale et qu’en définitive l’art. 87bis RGP était à la fois légal et conforme à la jurisprudence. L’approbation, validant la norme communale au sens de l’art. 94 al. 2 LC, a été publiée dans la Feuille des avis officiels du 19 mars 2013 avec avis que la norme était susceptible d’un référendum ou d’une requête à la Cour constitutionnelle dans un délai de 20 jours.

C.                               Le 8 avril 2013, Philipp Stauber et neuf autres conseillers communaux ont saisi la Cour constitutionnelle d’une requête, concluant à l’annulation de l’art. 87 bis RGP pour défaut de conformité au droit supérieur.

Par déterminations du 29 avril 2013, le Département de l’intérieur a conclu au rejet de la requête.

Par réponse du 8 mai 2013, signée par les représentants de sa Municipalité et de son Conseil, la Commune de Lausanne a conclu au rejet de la requête.

Par réplique spontanée du 3 juin 2013, les requérants ont confirmé leurs conclusions.

Les parties ont déposé des pièces à l’appui de leurs écritures, en dernier lieu par les requérants par courrier du 14 juin 2013.

D.                               Le 12 avril 2013, le Département de l’intérieur a publié le dépôt d’une demande d’initiative populaire, émanant de l’UDC, intitulée « Interdisons la mendicité et l’exploitation de personnes à des fins de mendicité sur le territoire vaudois ! », dite initiative proposant que l’art. 23 de la loi pénale vaudoise (LPén, RSV 311.15) ait la teneur suivante :

1. Celui qui mendie sera puni d’une amende de 50 à 100 francs. (nouveau).

2. Celui qui envoie mendier des personnes de moins de 18 ans, qui envoie mendier des personnes dépendantes, qui organise la mendicité d’autrui ou qui mendie accompagné d’une ou plusieurs personnes mineures ou dépendantes, sera puni d’une amende de 500 à 2000 francs. (nouveau).

La même publication a fixé un délai au 12 août 2013 pour la récolte et le dépôt des 12'000 signatures requises.

Le 16 avril 2013, le groupe UDC du Conseil communal de Lausanne a déposé un projet de règlement dénommé « Lausanne sans mendicité » proposant de substituer au texte de l’art. 87 bis RGP visé par la requête, celui de l’initiative cantonale précitée.

E.                               Le 24 avril 2013, le Conseil communal de Lausanne a demandé la levée de l’effet suspensif résultant du dépôt de la requête. Le 2 mai 2013, les requérants ont conclu au maintien de l’effet suspensif en faisant valoir que la demande de sa levée était irrecevable et, subsidiairement, qu’elle devait être rejetée.

Par décision du 17 mai 2013, la Cour constitutionnelle a levé l’effet suspensif.

F.                                La cour a décidé, à l’unanimité, de statuer par voie de circulation.

 

Considérant en droit

1.                                La Cour constitutionnelle examine d’office et librement la recevabilité des requêtes dont elle est saisie (RDAF 2006 I 88).

a) Selon l’art. 136 al. 2 let. a de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur, la loi définissant la qualité pour agir. L’art. 136 Cst-VD ne comporte pas de règles directement applicables (CCST 2005.0001, Conod c. Conseil d’Etat, c. 1b) et, pour que le contrôle puisse s’exercer, il a fallu que le législateur adopte une loi d’application, savoir la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.32), dont l’art. 1 précise qu’elle définit les attributions de la cour et règle la procédure applicable aux requêtes interjetées auprès d’elle (ATF 133 I 49 c. 2.1, rés. in RDAF 2008 I 477).

b) Selon l'art. 3 LJC, la cour contrôle, sur requête, la conformité au droit supérieur des actes adoptés par des autorités cantonales contenant des règles de droit (al. 1). Le troisième alinéa de cette disposition précise que peuvent aussi faire l’objet d’un tel contrôle notamment tous les règlements et tarifs communaux contenant des règles de droit. Le nouvel art. 87 bis RGP de la commune de Lausanne peut donc faire l’objet d’un examen par la Cour constitutionnelle.

c) Déposée le 8 avril 2013, soit dans les vingt jours suivant la publication, le 19 mars 2013, de l’acte contesté, la requête est intervenue en temps utile (art. 5 al. 2 LJC).

d) Le dixième des membres du conseil communal a notamment qualité pour agir contre une règle de droit communal (art. 10 al. 2 let. b LJC).

Il est notoire, dès lors que la consultation du site Internet  (SJ 2013 I 175) de la commune de Lausanne permet aisément de le vérifier, que son conseil communal est composé de 100 conseillers et que les dix signataires de la requête en sont actuellement membres, en qualité d’élus du parti UDC. La requête émane ainsi d’auteurs dotés de la qualité pour agir ensemble.

e) La requête du 8 avril 2013 est par conséquent recevable. Il en va de même des écritures du Département de l’intérieur et du Conseil communal de Lausanne. La Municipalité ayant spontanément signé la réponse communale, il a paru superflu de l’inviter encore à se déterminer sur la requête comme le prescrit l’art. 12 al. 1 LJC. Faisant suite à la notification de la réponse au représentant des requérants, le 21 mai 2013, la réplique spontanée de ceux-ci, déposée le lundi 3 juin 2013, soit dans un délai raisonnable, s’avère également recevable.

2.                                a) Selon l’art. 13 LJC, la cour doit limiter son examen aux griefs invoqués par le requérant, sauf s’il apparaît que l’acte attaqué est manifestement contraire au droit supérieur. Cette limitation du pouvoir d'examen s'impose pour assurer le principe de célérité, la Cour devant statuer rapidement pour éviter une paralysie du droit (Exposé des motifs et projet de loi sur la juridiction constitutionnelle [EMPL], tiré à part, juin 2004, n° 4.1.3, pp. 24-25). Les griefs doivent en principe être contenus dans la requête elle-même. On peut admettre qu'ils le soient dans la réplique, lorsque la Cour ordonne un second échange d'écritures, mais seulement dans la mesure où les déterminations de l'autorité intimée y donnent lieu. Les conclusions et moyens qui auraient déjà pu être présentés dans le délai de requête ne sont pas recevables après son échéance (CCST.2005.0002, c. 1c , CCST.2006.0003 c. 1c). Les exigences à l’égard des plaideurs sont élevées  et le principe d’allégation appliqué rigoureusement (Pierre-Yves Bosshard, La Cour constitutionnelle vaudoise, RDAF 2008 p.16).

En l’occurrence dans leur première écriture, à la lumière de l’examen par le Tribunal fédéral de la constitutionnalité de l’interdiction de la mendicité dans le canton de Genève, les requérants reprochent principalement à la disposition attaquée de limiter la liberté de mendier par des restrictions non proportionnées au but d’intérêt public à atteindre. Ils invoquent à cet égard une violation de l’art. 10 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst; RS 101) en raison d’une transgression de l’art. 36 al. 3 Cst. Ils critiquent également l’imprécision de certains points de l’art. 87 bis RGP, ce défaut nuisant selon eux à la nécessaire prévisibilité de l’application de la norme pour que les intéressés soient en mesure d’y adapter leurs comportements. Enfin, ils invoquent une inégalité de traitement entre la mendicité « organisée » et la mendicité « indépendante ». Schématiquement, leurs griefs ont donc trait à la proportionnalité, à la légalité et à l’égalité dans la loi.

b) Les requérants ne soutiennent pas que la disposition qu’ils contestent serait si manifestement contraire au droit supérieur que  le pouvoir d’examen de la cour s’étendrait à des points qu’ils n’auraient eux-mêmes pas expressément soulevés. Il s’impose toutefois de vérifier d’office l’existence d’une éventuelle transgression manifeste.

Le fait de mendier, comme forme du droit à s’adresser à autrui pour en obtenir de l’aide, relève d’une liberté élémentaire faisant partie de la liberté personnelle garantie par l’art. 10 al. 2 Cst  (ATF 134 I 214 c. 5.3). Toute restriction à la liberté de mendier doit donc reposer sur une base légale, soit une loi au sens formel dans les cas d’atteinte grave, être justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité (ATF 134 I 214 c. 5.4).

Selon l’art. 335 CP (Code pénal suisse; RS 311.0), les cantons conservent le pouvoir de légiférer sur les contraventions de police qui ne sont pas l’objet de la législation fédérale. Sous réserve de cas particulièrement intenses d’escroquerie à la charité, qui relèveraient du Code pénal, c’est ainsi au droit cantonal qu’il appartient en principe de punir la mendicité simple ou frauduleuse comme contravention de police (ATF 70 IV 193 c. 3).

Le législateur vaudois a fait usage de cette compétence. L’art. 23 LPén, dans sa version en vigueur du 1er avril 1970 au 30 décembre 2006, énonçait ainsi que « celui qui, habituellement se livre à la mendicité ou envoie mendier des personnes de moins de vingt ans placées sous son autorité, est puni des arrêts ». Devenue un délit en 2006 à la suite de l’adoption de la nouvelle partie générale du Code pénal (art. 10 al. 3 CP), cette infraction, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 2007 à ce jour, ne sanctionne plus la mendicité dite habituelle, mais punit de 90 jours-amende au maximum celui qui envoie mendier des personnes de moins de 18 ans.

Dans l’exposé des motifs de 2006, l’abrogation de l’art. 23 LPén avait été proposée, ainsi que l’abrogation de l’art. 22 aLPén réprimant le vagabondage, parce que ces infractions n’étaient plus appliquées et qu’elles étaient devenues obsolètes, avec la précision, apparemment paradoxale, qu’elles pourraient (une fois abrogées) être reprises dans les règlements de police (BGC 2a-2b juin 2006 p. 1397). Toutefois, afin de manifester dans un texte cantonal la volonté que soit sanctionné un comportement particulier de mendicité, la Commission des affaires judicaires avait proposé le maintien d’une répression d’une forme particulière de la mendicité dans la Lpén, les autres comportements visés, à savoir le vagabondage, pouvant faire l’objet de dispositions dans les règlements de police (BGC op. cit. 2006 p. 1361). En premier débat, le rapporteur Jacques Haldy, présentant un amendement visant au maintien de l’art. 23 Lpén pour manifester, dans un texte cantonal, la volonté de continuer à réprimer l’infraction décrite dans cet article, avait déclaré : « Ainsi sur le plan cantonal, cette infraction continuerait à être poursuivie, alors que les infractions prévues dans les autres dispositions peuvent être réprimées par le règlement de police des communes, si elles le souhaitent. Cependant s’agissant de cette infraction que la commission considère d’une certaine gravité, elle est d’avis qu’il faut maintenir une disposition cantonale et réprimer cette infraction au moyen des nouvelles dispositions du droit pénal » (BGC 2006 p. 1930).

Dans les travaux du Grand Conseil, le renvoi aux règlements communaux visait donc l’infraction abrogée de vagabondage et non celle de mendicité. Au regard de cet historique de la norme cantonale, admettre que le législateur cantonal aurait attribué aux communes la compétence de réglementer, plus avant, la mendicité, soit d’en réprimer d’autres aspects que le comportement consistant à envoyer mendier une personne de moins de 18 ans, s’avère discutable, mais n’est pas exclu. A relever d’ailleurs que ces dernières années, de nombreuses communes vaudoises (cf. site Internet du Grand Conseil, débats du 13 mars 2013 dès 14h sur la motion Brélaz aux cours desquels il a été fait état de 10 communes sur la Riviera, 8 dans l’Ouest lausannois, ainsi qu’Avenches et Orbe notamment) ont cependant adopté des dispositions sur la mendicité dans leurs règlements de police et à l’occasion de divers débats au Grand Conseil l’exercice de ces compétences punitives communales a été évoqué à plusieurs reprises sans que l’objection d’une compétence cantonale exclusive ne soit soulevée.

L’art. 2 al. 2 LPén dispose que les autorités communales peuvent prévoir, comme sanction de leurs règlements municipaux, les peines d’amende prévues par la loi. Au sens de l’art. 2 de la loi sur les communes (LC ; RSV 175.11), les mesures propres à assurer l’ordre et la tranquillité publics relèvent de tâches communales propres et non déléguées. Enfin, chaque commune a l’obligation d’avoir un règlement de police (art. 94 LC). Adopté par le Conseil communal, approuvé par le Département de l’intérieur et subordonné au referendum, le règlement de police constitue une base légale formelle.

En définitive, la compétence législative communale en matière de mendicité, concomitante à celle du canton, n’apparaît pas manifestement, soit indiscutablement, contraire au droit supérieur et dès lors cette question échappe à la cognition de la Cour constitutionnelle.

L’interdiction de mendier hors du domaine public, soit à l’intérieur des magasins, commerces, cinémas, théâtres, musées et établissements, ainsi qu’à proximité, soit à moins de 5 mètres de leurs entrées respectives et sur les terrasses, paraît à première vue peu compatible avec les droits et libertés des ayants droit de ces surfaces privées. Toutefois, l’art. 4 al. 2 RGP prévoit que, sauf disposition spéciale, les dispositions du Règlement s’appliquent au domaine privé dans la mesure où l’exigent le maintien de la sécurité et de l’ordre publics, le respect des bonnes mœurs, ainsi que la sauvegarde de l’hygiène et de la salubrité publiques. Compte tenu de cette extension, élargir le champ de la nouvelle disposition à divers espaces relevant du domaine privé ne heurte pas manifestement la liberté économique, si bien qu’il ne s’impose pas d’en vérifier d’office la conformité au droit supérieur.

Enfin, la formulation de l’interdiction de périmètre « à proximité, soit à au moins 5 mètres des horodateurs, machines ... » est peu heureuse en ce sens qu’elle dit littéralement qu’il est interdit de mendier au-delà d’une distance minimale de 5 mètres, alors que manifestement on entendait l’inverse, soit interdire de mendier à moins de 5 mètres de divers points de mesure. Mais il s’agit là d’une question d’interprétation de la norme et non d’une contrariété manifeste au droit supérieur.

3.                                a) Saisi d’un recours en matière de droit public, formé par trois personnes physiques se prévalant de leur intérêt personnel à pratiquer la mendicité et dirigé contre une loi cantonale genevoise punissant d’amende celui qui aura mendié, le Tribunal fédéral (ATF 134 I 214 c. 5.7 à 5.7.3) a notamment considéré :

« 5.7 Pour qu'une restriction d'un droit fondamental soit conforme au principe de la proportionnalité, il faut qu'elle soit apte à atteindre le but visé, que ce dernier ne puisse être atteint par une mesure moins incisive et qu'il existe un rapport raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la personne visée et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF 132 I 229 consid. 11.3 p. 246; 129 I 12 consid. 9.1 p. 24; 128 I 92 consid. 2b p. 95 et les arrêts cités).

5.7.1 Une restriction du droit de mendier est incontestablement apte à atteindre le but d'intérêt public visé.

5.7.2 Se pose encore la question de savoir si, pour parvenir à ce but, une interdiction totale de la mendicité est nécessaire ou si une mesure moins incisive ne serait pas suffisante.

Le recours évoque d'abord la possibilité d'une limitation géographique ou/et temporelle de la mendicité, qui pourrait être interdite dans certains lieux, voire, en sus, à certaines occasions, ainsi durant les fêtes de Genève. Il est toutefois plus que probable qu'une telle solution ne ferait que déplacer le problème. Dans la mesure où la mendicité elle-même ne serait pas interdite, le nombre de personnes qui s'y adonnent ne diminuerait pas ou que faiblement. Il en résulterait une concentration de la mendicité dans les zones où elle serait tolérée, ce qui aurait pour effet d'en accroître les conséquences négatives dans ces zones et pour la population qui y réside. Il n'en irait pas différemment si la pratique de la mendicité devait simplement être exclue en des endroits précis, par exemple devant les banques ou les bancomats, les bureaux de poste ou les postomats, les autres édifices publics ou les supermarchés. Dans ce cas, on assisterait à une concentration de la mendicité à proximité de tels lieux, aux limites du périmètre où elle serait interdite. Le problème se trouverait ainsi reporté de quelques dizaines de mètres ou sur une autre frange de la population. Il existerait par ailleurs le risque que des personnes qui mendient s'installent à l'entrée d'immeubles locatifs, où leur présence régulière, voire constante, pourrait rapidement ne plus être tolérée par les habitants de ces immeubles. Quant à une limitation simplement temporelle de la mendicité, telle que son interdiction durant la période des fêtes de Genève, elle serait manifestement insuffisante pour atteindre le but d'intérêt public visé.

Le recours mentionne par ailleurs la possibilité de soumettre la mendicité à une autorisation. Il est cependant évident que la plupart, voire la grande majorité, des personnes qui s'adonnent à la mendicité, ainsi les étrangers de passage ou en situation illégale, ne pourraient bénéficier d'une autorisation, que bien d'autres ne seraient pas en mesure d'assumer les frais d'une patente et que d'autres encore préféreraient ne pas la solliciter. La mendicité se trouverait ainsi, de fait, interdite dans une mesure qui, en définitive, ne serait pas très éloignée d'une interdiction pure et simple. La solution évoquée serait en outre susceptible d'engendrer des inégalités entre les personnes voulant pratiquer la mendicité.

On pourrait éventuellement songer à une solution consistant à interdire, non pas la mendicité elle-même, mais certaines manières de la pratiquer, telles que le harcèlement ou les comportements insistants. Une telle solution apparaît cependant largement illusoire. On voit mal que ceux qui seraient chargés de faire respecter une telle interdiction puissent assumer cette tâche sans surveiller en quasi-permanence les personnes qui s'adonnent à la mendicité, afin de s'assurer qu'elles s'abstiennent de tels comportements. Le peu d'efficience d'un tel contrôle risquerait de vider largement semblable interdiction de sa substance. Le recours ne propose du reste pas de limiter la mendicité de la sorte.

A titre subsidiaire, il faut relever que les autorités locales, en l'occurrence les autorités genevoises, sont mieux à même d'apprécier la situation concrète, en particulier l'ampleur de la mendicité sur leur territoire, ses incidences et l'efficacité des mesures à prendre pour atteindre le but d'intérêt public visé. Dans une certaine mesure, la question revêt en outre une dimension politique, comme le montrent notamment le ton nourri des débats lors de l'adoption de l'acte attaqué par le Grand Conseil genevois et la polémique qui l'a précédée. Même s'il dispose d'un libre pouvoir d'examen, le Tribunal fédéral, en pareil cas, s'impose une certaine réserve et n'intervient qu'avec retenue. Or, après qu'il ait été renoncé à réprimer la mendicité, le Grand Conseil genevois a majoritairement estimé que la situation engendrée par cette renonciation et les impératifs de l'ordre public justifiaient de la sanctionner à nouveau, donc de l'interdire.

Sur le vu de ce qui précède, on ne voit pas qu'une mesure moins incisive que celle qui a été adoptée permette de parvenir efficacement au but d'intérêt public visé, les solutions envisageables apparaissant insuffisantes.

5.7.3 L'art. 12 Cst., dont peuvent se prévaloir aussi bien les étrangers que les ressortissants suisses, confère à quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Dans le canton de Genève, ce principe a trouvé une concrétisation dans la loi sur l'aide sociale individuelle du 22 mars 2007 (LASI; RSG J 4 04), entrée en vigueur le 19 juin 2007, qui garantit à toute personne majeure qui en fait la demande de pouvoir bénéficier d'un accompagnement social (art. 5 al. 1 LASI) et à toute personne qui n'est pas en mesure de subvenir à son entretien ou à celui des membres de la famille dont elle a la charge de bénéficier de prestations d'aide financière (art. 8 LASI), dont peuvent aussi bénéficier, bien qu'à des conditions plus restrictives, les personnes étrangères sans autorisation de séjour (art. 11 al. 3 LASI). Dans la pratique, ces dispositions, qui ont notamment pour but d'éviter que des personnes doivent recourir à la mendicité, ont conduit à la mise en place d'un filet social. On est fondé à en déduire que, pour la très grande majorité des personnes qui s'y livrent, l'interdiction de la mendicité ne les priverait pas du minimum nécessaire, mais d'un revenu d'appoint, même si des exceptions restent toujours possibles. Dans ces conditions, on ne saurait dire que les effets d'une interdiction de la mendicité sur la situation des personnes visées seraient tels qu'ils ne seraient plus dans un rapport raisonnable avec le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public ».

Dès lors que le Tribunal fédéral a dit dans l’arrêt précité qu’une mesure moins incisive que l’interdiction de la mendicité n’était pas suffisante pour atteindre le but d’ordre public visé, les requérants invoquent à l’encontre de l’art. 87 bis RGP une violation du principe de la proportionnalité, plus particulièrement une violation du critère de l’aptitude.

b) L’activité de l’Etat doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé (art. 5 al. 2 Cst). Toute restriction d’un droit fondamental doit être proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst).

Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts - ATF 130 II 425 consid. 5.2 p. 438 s.; 126 I 219 consid. 2c p. 221 ss et les arrêts cités).

Une mesure viole le principe de la proportionnalité notamment si elle excède le but visé et qu'elle ne se trouve pas dans un rapport raisonnable avec celui-ci et les intérêts compromis (ATF 130 I 65 consid. 3.5.1 p. 69 et les arrêts cités; 128 II 292 consid. 5.1 p. 297 s.). Le principe de la proportionnalité, bien que de rang constitutionnel, ne constitue pas un droit constitutionnel avec une portée propre (ATF 126 I 112 consid. 5b p. 120; 125 I 161 consid. 2b p. 163). Aussi, ce principe est usuellement invoqué en relation avec le domaine de protection d'un droit fondamental spécial (arrêt 8C_780/2012 consid. 5.2.2 du 11 février 2013).

c) Dans son arrêt du 9 mai 2008, le Tribunal fédéral a examiné si, dans cette cause genevoise, le principe de la proportionnalité imposait de préférer une mesure moins restrictive à la liberté personnelle que l’interdiction totale de la mendicité. Or, dans la présente cause, poser la question de la proportionnalité revient à se demander, de manière identique, si des mesures moins restrictives par rapport à celles énumérées à l’art. 87 bis RGP peuvent être envisagées et non pas si des mesures plus restrictives s’imposent. En d’autres termes, soutenir à l’instar des requérants, plus particulièrement de Philipp Stauber qui s’est prévalu de son intérêt personnel théorique à pouvoir un jour mendier à Lausanne, qu’une restriction d’un droit fondamental serait disproportionnée au regard d’une restriction plus intense, voire d’une restriction allant jusqu’à l’interdiction complète de l’exercice du droit fondamental en cause, procède d’une conception erronée du principe de proportionnalité appliqué aux restrictions à la liberté personnelle.

d) La considération qui précède ne suffit toutefois pas à sceller le sort du moyen. En effet, contrairement à la cause genevoise portée au Tribunal fédéral, les requérants, comme membres de l’autorité législative communale font ici valoir l’intérêt général à la bonne qualité de la norme, soit son adéquation au but d’intérêt public, son efficacité comme outil normatif, sa portée pratique, le cas échéant indépendamment du degré d’atteinte aux droits fondamentaux qu’elle entraîne.

Cependant, sous l’angle du sous-principe de l’aptitude, soit que la mesure choisie doit être effectivement propre, en tant que telle, à atteindre l’objectif d’intérêt public, les requérants perdent de vue que si dans la cause genevoise le Tribunal fédéral a examiné, une par une, les mesures moins incisives qu’une interdiction complète de la mendicité pour en juger l’efficacité insuffisante, il s’agit dans la présente espèce d’apprécier l’efficacité de mesures combinées alliant :

- l’interdiction totale de la mendicité gênante, insistante, comportant interpellations ou prises à partie de passants,

- l’interdiction totale de l’incitation à l’exercice de la mendicité,

 - l’interdiction totale de la mendicité organisée au profit d’un tiers ou d’associés,  

- l’interdiction totale de la mendicité là où elle est de nature à troubler l’ordre et la tranquillité publics ou entraver la circulation sur la voie publique, en particulier :

- dans les transports publics, aux arrêts de bus et de métro ainsi que sur les débarcadères et quais adjacents et aux alentours des gares ;

- dans les marchés ;

- à moins de 5 mètres des horodateurs, machines à paiement, distributeurs d’argent et automates à billets de transports ;

- à l’intérieur des magasins, commerces, cinémas, théâtres, musées, administrations publiques et établissements, ainsi qu’à proximité, soit à moins de 5 mètres, de leurs entrées respectives et sur les terrasses ;

- dans les cimetières ainsi qu’à leurs entrées et à l’intérieur des lieux de cultes ;

- dans les jardins publics, parcs publics et zones de jeux,

- l’interdiction totale d’impliquer un mineur dans la mendicité, associée, en cas de violation, à une obligation de signalement à l’autorité cantonale compétente en matière de protection des mineurs, dit signalement étant étendu à toute mendicité de mineurs.

- des amendes à infliger par la Commission de police de CHF 1.- à CHF 500.- et jusqu’à CHF 1'000.- en cas de récidive,

- la possibilité pour les forces de l’ordre d’appréhender et de conduire tout contrevenant au poste de police pour l’identifier et procéder à son audition,

- un renvoi général à la loi cantonale sur les contraventions (LContr RSV 312.11) dont les art. 27 et 32 prévoient des peines privatives de liberté de substitution à exécuter en cas de non paiement fautif de l’amende (un à trois jours, six jours au plus en cas de récidive notamment) et dont l’art. 23a autorise la confiscation des valeurs patrimoniales qui sont le résultat d’une infraction (recettes de mendicité illicite) ou la condamnation à une créance compensatrice lorsque celles-là ne sont plus disponibles.

Ce dense éventail de mesures prohibitives comportementales et spatiales, punitives, policières, administratives et judicaires restreint très fortement la mendicité en ne tolérant que les sollicitations statiques, discrètes, voire muettes, effectuées pour son propre compte en des lieux où elles ne causent aucune gêne et en bannissant toute entreprise d’exploitation humaine, notamment celle consistant à susciter la pitié en exposant des enfants.

En reprenant dans l’ordre les étapes du raisonnement du Tribunal fédéral que les requérants entendent confronter à la teneur de l’art. 87 bis RGP, on constate d’abord que les interdictions lausannoises tendent à bannir complètement, soit éradiquer, la mendicité dérangeante ou gênante, la liste des lieux et périmètres d’interdiction n’étant qu’exemplative, si bien que l’objection d’un déplacement massif de la mendicité dans les lieux autorisés ne peut être transposée dans la présente cause. Ensuite, le régime de l’autorisation de mendier n’ayant pas été adopté à Lausanne, son manque d’efficacité ne saurait être opposé à l’art. 87 bis RGP. En troisième lieu, la norme communale déclare illicite le harcèlement ou les comportements insistants dans la pratique de la mendicité, toutefois la critique du Tribunal fédéral selon laquelle une telle mesure différenciée serait largement illusoire en l’absence d’une surveillance quasi permanente des mendiants n’est guère convaincante. En effet, on pourrait la formuler à l’égard de toute infraction pénale, par exemple les infractions de masse à la circulation routière ou en matière de consommation de stupéfiants. Imposer le respect de la loi pénale, quelle qu’elle soit, n’implique en effet nullement une surveillance policière continue, par définition impossible, mais s’obtient par le déclenchement de procédures répressives à l’occasion de contrôles et d’observations, ponctuels ou systématiques, aléatoires ou planifiés, suivant la politique criminelle mise en place, ainsi que sur plaintes et dénonciations.

Dès lors qu’une mesure contribue à atteindre le but d’intérêt public visé et qu’elle respecte les autres éléments du principe de la proportionnalité (nécessité et proportionnalité au sens étroit), elle est admissible au regard de la règle de l’aptitude, mêmes si d’autres mesures pourraient sembler encore plus efficaces.

Par ailleurs, dans l’arrêt de référence, le Tribunal fédéral a insisté sur la dimension politique de la question imposant une certaine réserve au juge. Or, le choix du législatif lausannois de ne pas interdire complètement la mendicité, à l’instar du canton de Genève, mais d’en tolérer certaines formes acceptables, que ce soit dans une approche humanitaire de la détresse des plus démunis ou dans la tolérance de ceux qui refusent de s’insérer dans le monde du travail, voire ne le peuvent, s’inscrit de toute évidence dans une dimension politique qui doit être respectée.

e) Enfin, Le Tribunal fédéral s’est borné à examiner une norme pénale cantonale dans un cas particulier, assurément sans vouloir donner aux considérants de son arrêt une portée générale, ni vouloir imposer l’interdiction de la mendicité dans tous les cantons et dans toutes les communes de Suisse au mépris du fédéralisme et de l’autonomie communale.

On aboutit ainsi à la conclusion que le moyen fondé sur une prétendue violation du principe de la proportionnalité, plus précisément de l’inaptitude alléguée de la mesure à préserver l’ordre public, doit être rejeté.   

4.                                Les requérants font valoir que l’interdiction de la mendicité là où elle est de nature à troubler l’ordre et la tranquillité publics ou entraver la circulation sur la voie publique ne répondrait pas au critère de la prévisibilité (requête 3.2.2).

a) Une peine ou une mesure ne peuvent être prononcées qu’en raison d’un acte expressément réprimé par la loi (art. 1 CP). En droit cantonal et communal, cet aspect du principe de la légalité ne découle pas de l’art. 1 CP, mais du droit constitutionnel cantonal et des art. 5 et 36 Cst (Dupuis et alii, Petit commentaire du Code pénal, Bâle 2012 n°4 ad art. 1 CP). Le principe de la légalité ne vise pas uniquement le juge, mais également le législateur qui est tenu d’élaborer les normes pénales de manière aussi précise que possible, afin que leurs conséquences soient reconnaissables pour tous. Il s’agit du principe de précision et de clarté de la loi (Dupuis, op. cit. n° 14 ad art. 1 CP). La précision exigée est suffisante et raisonnable, non pas absolue, le législateur ne pouvant pas renoncer à employer des notions générales plus ou moins vagues, dont la jurisprudence assure l’interprétation et l’application. Ce degré de précision ne doit pas être déterminé abstraitement. Il dépend notamment de la multiplicité des situations à réglementer, de la complexité et de la prévisibilité de la décision à prendre dans le cas concret, du destinataire de la norme, de la gravité de l’atteinte aux droits constitutionnels et également de l’appréciation qu’il est objectivement possible de faire seulement lorsque se présente un cas concret d’application (ATF 128 I 327 - JT 2003 I 309 c. 4.2).     

b) En l’espèce, la formulation contestée reprend celle d’interdictions générales déjà présentes dans le RGP et appliquées sans contestation pour cause d’imprévisibilité. Ainsi l’art. 26 RGP interdit tout acte de nature à troubler la tranquillité et l’ordre publics. L’art. 66 RGP interdit tout acte de nature à porter atteinte à la sécurité publique. L’art. 87 al. 1 RGP interdit tout acte de nature à gêner ou entraver le commun usage de la voie publique, en particulier la circulation ou de compromettre la sécurité de cet usage.

Sans plus ample précision, l’interdiction faite à un mendiant d’entraver la circulation sur la voie publique se comprend aisément comme l’injonction de ne pas constituer un obstacle au déplacement des véhicules et au cheminement des piétons, par exemple aux endroits où les accès sont étroits ou là où le flux des passants est dense.

L’interdiction générale faite à un mendiant « passif » de troubler l’ordre et la tranquillité publics est plus difficile à imaginer, donc à cerner. On peut penser par exemple à des affirmations fallacieuses, proférées dans un dialogue initié par un passant, pour déterminer des actes de charité et suscitant parfois la colère des donateurs grugés, à des concentrations de mendiants à l’occasion de manifestations publiques drainant la foule ou encore à des comportements choquants consistant à simuler des handicaps ou infirmités pour susciter de façon trompeuse l’apitoiement, etc…

De toute manière, le recours à des notions générales doit être approuvé dans le cas particulier au vu de la grande diversité des situations pouvant se présenter dans la pratique et de l’impossibilité de les exposer exhaustivement avec plus de précision.

Le moyen de l’imprévisibilité de certains comportements illicites s’avère ainsi infondé.

5.                                Les requérants discernent une inégalité de traitement dans la loi dès lors que l’art. 87 bis RGP autorise la mendicité indépendante consistant à mendier pour son compte et qu’il déclare illicite la mendicité organisée pour le compte d’autrui (requête n° 2.)

a) L'art. 8 al. 1 Cst. prescrit que tous les êtres humains sont égaux devant la loi. Selon la jurisprudence, il y a inégalité de traitement lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions soumettent deux situations de fait semblables à des règles juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 130 I 65 consid. 3.6 p. 70). En l’occurrence, il s’agit d’égalité dans la loi, celle-ci devant donner la même solution à tous les problèmes semblables et prévoir des traitements divergents pour les situations différentes (Etienne Grisel, Egalité / Les garanties de la Constitution fédérale du 18 avril 1999,  2ième ed. Berne 2009 n° 63). Ce principe général s’étend notamment aux règles édictées par les communes (Grisel, op. cit. n° 87).

b) Prohiber l’entreprise consistant à organiser à son profit l’activité de  tiers mendiants répond de toute évidence à l’objectif de proscrire une forme d’exploitation humaine et combat également une forme de duperie des donateurs, ceux-ci entendant faire l’aumône aux miséreux qui les sollicitent personnellement et non à leurs patrons occultes. L’entreprise de mendicité, très différente du cas de celui qui mendie pour soulager sa misère personnelle, justifie donc une réglementation différente sans heurter l’égalité de traitement.

Quant à l’autre dessein de la mendicité organisée, soit se procurer ou procurer à un tiers tout ou partie du produit de la mendicité, ce qui revient à s’organiser collectivement pour améliorer la performance économique de l’activité, l’impact d’une telle activité structurée en groupe étant par nature plus important que celui de la mendicité individuelle ou que celui de la mendicité non cordonnée de plusieurs, cela justifie un traitement différencié.

Le grief est ainsi infondé.

6.                                Les considérations qui précèdent conduisent au rejet de la requête du 8 avril 2013.

Les requérants qui succombent devront supporter les frais de la cause, par 2'500 fr. (art. 49 al. 1 LPA-VD applicable par renvoi de l’art. 12 al. 2 LJC). En revanche, il n’y a pas lieu d’allouer de dépens (art. 56 al. 3 LPA-VD applicable par renvoi de l’art. 12 al. 2 LJC).

 

Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:

I.                                   La requête formée le 7 juin 2012 par Philipp Stauber et consorts est rejetée.

II.                                 Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des requérants, solidairement entre eux.

III.                                Il n’est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 12 juillet 2013

 

                                                      Le vice-président:                              


 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.