L'acte vise ainsi une catégorie et non un nombre déterminé de personnes. La composition du conseil est en effet appelée à changer pendant la période de validité de l'acte, soit la durée de la législature. Cela ne permet pas de distinguer si l'on est en présence d'une norme ou d'une décision collective.
b) Selon le Tribunal fédéral, les décisions collectives se caractérisent par leur applicabilité directe à une pluralité d'intéressés, sur la base de l'énoncé d'un état de fait suffisamment concret, sans qu'un autre acte d'autorité soit nécessaire (ATF 134 II 272 consid. 3.2 p. 280).