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Incarto n. |
27 giugno 1995 |
In nome |
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composto dai giudici: |
Efrem Beretta, presidente, |
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segretario |
Fiorenzo Gianinazzi |
visti i ricorsi presentati da
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__________ __________, __________. ____________________, del __________gennaio 1994 __________ __________, ____________________, del __________gennaio 1994 |
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contro |
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la decisione no. __________del __________dicembre 1993 del Consiglio di Stato che approva alcune varianti del Piano particolareggiato del centro storico __________ di __________; |
vista la risposta del 23 marzo 1994 del Comune di __________, nonché la risposta del 31 maggio 1994 del Consiglio di Stato, no. __________;
letti ed esaminati gli atti;
esperiti i necessari accertamenti;
r i t e n u t o,
in fatto
a. Nel comune di __________, oltre al Piano regolatore generale della Città, è vigente un Piano regolatore particolareggiato del centro storico (in seguito, __________), adottato dal Consiglio comunale nella seduta del 20 marzo 1984 ed approvato dal Consiglio di Stato il 31 dicembre 1985.
b. Con messaggio municipale no. 1870 del 13 luglio 1992 il Municipio di __________ ha proposto al Consiglio Comunale l’adozione di alcune varianti di questo piano particolareggiato. Fra le modifiche previste figura la variante no. 4 relativa al comparto delimitato tra via __________ e via __________ e costituito dal mappale no. __________di proprietà della Comunione ereditaria __________i. Questo fondo risulta in parte edificato con una costruzione che si affaccia su via __________ (alla quale si aggiunge una piccola infrastruttura accessoria) e per l'altra adibito a parco-giardino. Il __________ attualmente in vigore prevede il mantenimento dell’esistente stabile su via __________ (vincolo conservativo) con la possibilità di edificare una costruzione a forma di “L” in allineamento obbligatorio su via __________. Con la modifica in esame é percontro stato proposto l’inserimento della particella in questione in zona per edifici pubblici, con conseguente abbandono dei contenuti abitativi e delle altezze, sulla quale è prevista la realizzazione delle nuova sede governativa. Quest'area é regolamentata da una speciale normativa del seguente tenore:
- Comparto con vincolo di destinazioni di “edifici pubblici”.
- Le linee di allineamento sono obbligatorie.
- Le linee di arretramento sono vincolanti.
- L’altezza del corpo di collegamento lungo via __________ dovrà
essere pari alla linea di gronda dell’edificio esistente sul
mappale no. __________ RFD.
- L’altezza del nuovo edificio dovrà avere un’altezza di ml. 13
misurata nel punto h1 indicato nella scheda.
- E’ ammessa la sopraelevazione per un’altezza massima di ml.
5.50, di un corpo la cui superficie massima dovrà essere non
superiore al 30% della superficie dell’ultimo piano.
c. Contro l’adozione della citata variante, con atto 2 aprile 1993 __________ __________ e __________ __________ insorgono dinnanzi al Consiglio di Stato sollevando sia censure di natura formale sia contestando l’esistenza dei presupposti giustificanti una modifica del PR. Essi rilevano in particolare la mancanza di un interesse pubblico alla prevista variante, considerato che la modifica in esame dovrebbe servire al solo scopo di mettere a disposizione un terreno per la realizzazione di una nuova sede del Governo.
d. Con decisione del 22 dicembre 1993 il Consiglio di Stato ha respinto l’impugnativa approvando le previste varianti.
L’autorità governativa ha dapprima rammentato, richiamandosi all’art. 2 cpv. 3 LPT, l'ampio margine di apprezzamento di cui dispongono le autorità inferiori di pianificazione in questioni di portata locale. Essa ha comunque rilevato che in concreto la modifica del PRPCS è soprattutto da ricondurre alla mancata realizzazione del previsto comparto speciale __________ ”__________ __________ ” nel quale era prevista la realizzazione di un Centro culturale che sarebbe dovuto diventare un punto di riferimento per lo sviluppo della zona. Venuto meno questo progetto, l’autorità comunale ha inteso con la variante no. 4 qui in contestazione procedere alla sostituzione di quel centro con un altro elemento trainante, ossia con la realizzazione di un edificio pubblico rappresentativo all’angolo tra via __________ e via __________, capace di marcare il processo evolutivo del comparto. A mente del Governo la realizzazione di questo progetto è senza dubbio di interesse pubblico.
e. I ricorrenti insorgono ora davanti a questo Tribunale sollevando in sostanza le medesime censure già proposte in prima sede.
In primo luogo ribadiscono che la pubblicazione della variante è avvenuta in dispregio dell'effetto sospensivo conferito dall'art. 208 cpv. 2 LOC al ricorso da loro interposto, ai sensi del capoverso primo della stessa norma, contro la risoluzione del Consiglio comunale adottante la variante stessa.
Pretendono inoltre che il Consiglio di Stato non abbia potuto emettere un giudizio obiettivo ed imparziale essendo interessato all’esito della controversia, siccome la modifica è dettata esclusivamente dall’intenzione di edificare nuovi uffici per i Consiglieri di stato. Poiché è palese l’interesse concreto del Governo all’approvazione della prevista variante, i ricorrenti ritengono ch'esso avrebbe dovuto astenersi a norma degli art. 32 LPamm e 26 CPC.
Nel merito rilevano che la modifica del PRPCS è stata dettata non da un interesse pubblico del cittadino, ma bensì dal desiderio del Consiglio di Stato di dotarsi di una nuova sede rappresentativa. A mente degli insorgenti, quindi, non attuandosi il presupposto dell’interesse pubblico non sussistono neppure gli estremi giustificanti una modifica anticipata del PR a norma degli art. 21 cpv. 2 LPT e 41 cpv. 2 LALPT. In particolare __________ rileva che “...il restauro in senso conservativo del __________ __________ voluto dalla popolazione, sta a significare una scelta di conservazione per tutto il comparto nel senso del mantenimento di una certa omogeneità ed uniformità. L’erezione di una moderna costruzione comprometterebbe tutto il comparto poiché non si sintonizzerebbe né con il Teatro sociale né con le case lungo via __________: si accosterebbe una costruzione nuova con edifici antichi, con conseguente stridente contrasto e si creerebbe una dissonanza con l’ambiente circostante, anche avuto riguardo alla notevole maggior altezza concessa dalla riveduta scheda. Gli stabili di via __________, definiti come crosta dal linguaggio pianificatorio, sono in realtà un indispensabile schermo protettivo che contorna il nucleo del centro storico e che adempie ad una sua specifica funzione. Consentire l’abbattimento di casa __________ e la sua sostituzione con un pachiderma architettonico significa intaccare ulteriormente il delicato e già compromesso tessuto edilizio cittadino che s’intende tutelare (cfr. pag. 8 e 9 dell’impugnativa in esame)."
In conclusione i ricorrenti chiedono l’annullamento della decisone impugnata, ritenuto tra l’altro che il Consiglio di Stato ha ecceduto e abusato del suo potere di apprezzamento.
f. Il Municipio di __________ con risposta del 23 marzo 1994 rispettivamente il Consiglio di Stato con risposta del 31 maggio 1994 chiedono la reiezione dell'impugnativa per i motivi già addotti in prima sede.
g. In data 12 ottobre 1994 è stato esperito un sopralluogo in contraddittorio. All’occasione i rappresentanti della Cassa pensione dei dipendenti dello Stato hanno presentato a questo Tribunale il modellino del terzo progetto per la realizzazione della residenza governativa che dovrebbe essere realizzato sul sedime in discussione.
Le parti si sono quindi riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande rinunciando al dibattimento finale ed a presentare le conclusioni.
in diritto
1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto, la legittimazione attiva dei ricorrenti, già insorti, per gli stessi motivi, in prima sede, è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Inoltrati nel termine di legge, e quindi tempestivi, i ricorsi sono ricevibili in ordine.
2. I ricorrenti si dolgono che il comune abbia pubblicato la variante di PR senza attendere che il ricorso contro la risoluzione del Consiglio comunale, interposto in base all’art. 208 LOC, sia stato definitivamente deciso. Sarebbe così stato violato l’art. 208 cpv. 2 LOC, che conferisce effetto sospensivo al ricorso; la pubblicazione dev’essere quindi annullata.
Comune e Consiglio di Stato contestano l’assunto e si oppongono alla domanda di annullamento, non ultimo perché nessun pregiudizio processuale sarebbe derivato ai ricorrenti.
La tesi governativa merita adesione. E’ bensì vero che la variante fu pubblicata nel febbraio 1993 malgrado il ricorso ex art. 208 LOC, a dispetto dunque dell’effetto sospensivo dell’impugnativa, non è men vero, tuttavia, che il ricorso medesimo fu deciso nel maggio 1993 con il rigetto dell’unica censura dichiarata ricevibile, prima che lo stesso Consiglio di Stato si pronunciasse, il __________.12.1993, sul ricorso contro il contenuto pianificatorio della risoluzione. Che la variante sia stata o no pubblicata prima della decisione sul primo ricorso non ha avuto alcun riflesso sull’evasione del secondo. Non poteva avverarsi, nelle circostanze concrete, il rischio, insito di per sé nella disattenzione dell’effetto sospensivo, che il giudizio sul contenuto pianificatorio della risoluzione contestata intervenisse prima che i suoi presupposti formali fossero confermati o negati, con tutte le possibili contraddizioni. Quando il Consiglio di Stato ha respinto con la seconda decisione le censure di merito quelle d’ordine erano già state evase. La situazione procedurale dei presenti (o di altri potenziali) ricorrenti non è stata in alcun modo pregiudicata. Ora, a prescindere da ogni altra considerazione - e in particolare da quella, di fondo, della legittimità di un duplice mezzo di diritto contro una risoluzione del consiglio comunale avente per oggetto il PR (ha senso distinguere tra la forma della decisione e il suo contenuto pianificatorio o i motivi devono essere trattati in un’unica procedura, prevalendo quella stabilita dalla lex specialis?) - sarebbe contrario al più elementare senso di economia procedurale annullare la pubblicazione - e con essa tutto il procedimento del secondo ricorso - solo perché, senza che il suo svolgimento ne sia stato intralciato, si è dato intempestivamente corso alla pubblicazione.
La censura ricorsuale va dunque respinta.
3. Il ricorrente __________ censura l’operato del Consiglio di Stato che non sarebbe né obiettivo né imparziale, considerato che la contestata modifica del piano particolareggiato è avvenuta al solo scopo di poter edificare una nuova residenza governativa. Ciò implica un particolare interessamento del Consiglio di Stato all’esito della lite. Il ricorrente si chiede se in simili circostanze il Consiglio di Stato non avrebbe dovuto astenersi e chiede al tribunale di tenerne conto nel suo giudizio.
3.1 L’art. 58 cpv. 1 Cost., precisa il Tribunale federale in DTF 117 Ia 410, “assicura - indipendentemente dal diritto processuale applicabile - la garanzia di ottenere un giudizio indipendente e imparziale, reso da un tribunale costituito in modo regolare (DTF 116 Ia 18 consid. 4). Ove, come nel caso concreto, la decisione non spetta a un tribunale, ma a un’autorità amministrativa o a un parlamento, la prassi deduce dall’art. 4 Cost. una garanzia della stessa portata (DTF 114 Ia 279 consid. 3b).”
Scopo di tale garanzia, avverte la somma istanza in DTF 116 Ia 18, è di “vietare l’influsso sul giudizio di circostanze estranee al processo, atte a privare la decisione della necessaria oggettività, a favore o a pregiudizio di una parte: a chiunque sia sottoposto a influenze di tal genere non può più essere riconosciuta la qualità di “giusto mediatore” (DFT 114 Ia 54 e riferimenti).” Questa garanzia, prosegue la cennata sentenza, “è tutelata in primo luogo dalle regole cantonali sulla
. Indipendentemente dai precetti del diritto cantonale, la Costituzione federale e la Convenzione europea dei diritti dell’uomo assicurano comunque a ciascuno il diritto di sottoporre la propria causa a giudici non prevenuti, ossia a delle persone in grado di fornire la certezza di un apprezzamento libero e imparziale.” E’ sostanzialmente quanto prevedono gli art. 26 (esclusione) e 27 (ricusa) CPCT, cui rinvia l’art. 32 LPamm. Non occorre che la persona sia effettivamente prevenuta, basta che le circostanze oggettive la facciano ragionevolmente apparire tale. Bisogna che il sospetto di parzialità “sia confortato da elementi concreti e nasca dunque da ragioni gravi, di per sé atte a creare una situazione di incapacità soggettiva del giudice ad occuparsi equanimamente della vertenza processuale” (RDAT 1984 n. 29 pag. 58; cfr. DTF 115 Ia 37, 114 Ia 54/55 con rif.). Ad ogni modo la ricusa deve rimanere “una misura d’eccezione che, per non intralciare il buon funzionamento della giustizia, dev’essere ammessa solo in presenza di motivi seri” (RDAT loc. cit.).
Va inoltre considerato che la domanda di ricusa formulata contro un’autorità giudicante collegiale, può essere ammessa unicamente nei confronti dei membri per i quali è dato individualmente il motivo di ricusa. Soltanto se questo motivo sussiste per tutti i membri, si potrà giungere alla ricusa dell’intera autorità (RDAT 1984 n. 29 pag. 61, ).
3.2 In concreto l’esecutivo cantonale è sospettato di parzialità per aver approvato una variante di PR che prevede la costruzione di una nuova sede governativa e avere respinto i relativi ricorsi. Ora se non fa dubbio che il governo come tale, ma anche i singoli consiglieri di Stato presi individualmente, abbiano interesse a disporre di una sede adeguata che rimedi ai gravi difetti dell’attuale, non può essere ragionevolmente sostenuto che i possibili vantaggi personali di comodità, prestigio ecc. costituiscano di per sé, oggettivamente un motivo di tale intensità da impedire un giudizio imparziale, in violazione “degli obblighi imposti dalla legge e dai principi di giustizia” (RDAT 1984 n. 29 pag. 61).
La censura che la decisione sia stata presa da un’autorità giudicante mossa da considerazioni estranee alla materia del contendere, priva della necessaria oggettività, serenità di giudizio e imparzialità appare fondata su mere, inconsistenti illazioni e va respinta. Non risulta alcun motivo stringente per ritenere, come con evidente forzatura sostengono i ricorrenti, che il Consiglio di Stato avrebbe dovuto astenersi.
E, nella misura in cui la domanda ricorsuale, a dir vero alquanto indeterminata, tendesse alla ricusa, non risultano motivi per ritenerne adempiuti i presupposti.
3.2.1 Si osservi inoltre, in via abbondanziale, sempre nel caso che la domanda tenda alla ricusa, che, giusta l’art. 32 cpv. 3 LPamm, questa va proposta contemporaneamente al primo atto di causa, oppure non appena si verifichi o sia scoperta. La ricusa non è più proponibile da chi sia passato espressamente o tacitamente ad atti successivi. In concreto __________ non ha chiesto la ricusa del Consiglio di Stato in prima istanza benché già allora gli fosse nota la destinazione del discusso comparto (cfr. pag. 9 del ricorso __________.4.1993 contro la variante di PR). Si noti ch’egli aveva partecipato in veste di consigliere comunale di Bellinzona alla seduta di adozione della variante stessa e alla votazione del relativo messaggio (v. MM n. __________pag. __________). La questione della ricusa poteva e doveva essere sollevata già con il ricorso al Consiglio di Stato (cfr. DTF 114 Ia 280 consid. 3e).
4. Prima di procedere all’esame delle censure di merito, va rilevato che il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. 55)
Il Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
5. Nel merito i ricorrenti contestano l’esistenza di un interesse pubblico giustificante un’anticipata modifica del PR ai sensi degli art. 41 cpv. 2 LPT e art. 21 LPT.
Strumento di sintesi e di coordinamento, il PR deve fare i conti con un complesso di fattori per sua natura instabile: la situazione di fatto può evolvere, il quadro legislativo modificarsi, questa o quell’altra prognosi rivelarsi fallace. Può dunque porsi con una certa frequenza l’esigenza di adattare il piano alle mutate circostanze. Come ogni strumento pianificatorio moderno, il PR dev’essere flessibile e dinamico.
D’altra parte, proprio perché strumento di pianificazione, deve far prova di sufficiente stabilità: deve fornire ai proprietari e all’ente pubblico una base previsionale sicura, che permetta loro di pianificare con opportuno anticipo e per un arco di tempo ragionevole i rispettivi investimenti (DTF 120 Ia 231/32, 119 Ib 480 consid. 5c, 114 Ia 32 consid. 6, 109 Ia 113 consid. 3).
La stessa sicurezza del diritto (derivi essa dall’art. 4 Cost. o costituisca un principio costituzionale non scritto) esige che si possa fare affidamento su una certa stabilità del piano (cfr. DTF 112 Ia 119 consid. c e 113 Ia 453: “gli interessi privati alla costanza dei rapporti attuali sono da tutelare, bisogna cioè cercare per quanto possibile soluzioni che mantengano le costruzioni attuali e la loro utilizzazione”; principio che, pur con diverse inflessioni, vale anche per i non proprietari).
Di ciò tien conto l’art. 21 LPT prescrivendo che i PR siano riesaminati in caso di notevole cambiamento delle circostanze, ma adattati solo se necessario.
Sostanzialmente identici i presupposti dell’art. 41 LALPT che ammette la modifica del PR, in ogni tempo e con la stessa procedura prevista per l’adozione, se l’interesse pubblico lo esige.
Come già per il PR primitivo occorre procedere alla ponderazione degli interessi pubblici e privati in giuoco. Questa non sarà completa se non attribuirà il giusto peso al postulato della certezza del diritto o, in altri termini, all’esigenza di stabilità del piano. Si dovrà in particolare tenere in debito conto gli interessi del proprietario a non veder peggiorare la situazione giuridica del suo fondo, con l’avvertenza tuttavia che la garanzia della proprietà sancita dall’art. 22ter Cost. non conferisce alcun diritto soggettivo al mantenimento del regime pianificatorio in vigore (119 Ia 372, 118 Ia 514, 118 Ib 42, 116 Ia 235, 116 Ib 187, 114 Ia 33, 113 Ia 455, l09 Ia 114).
In linea generale va considerato che l’attuazione di una pianificazione conforme ai principi fondamentali della legge è prioritaria rispetto alla stabilità del piano: “la questione della certezza del diritto e della stabilità del piano si pone solo per rapporto a PR che siano in consonanza col diritto federale” (DTF 118 Ia 160, 116 Ia 235, 114 Ia 33).
(Cfr. in tema Schürmann/Hänni, Planungs-, Bau - und besonderes Umweltschutzrecht III. ed. pag. 89; Haller/Karlen, Raumplanungs- und Baurecht pag. 105-107; Scolari, Diritto amministrativo, Parte speciale n. 874 - 878; Rhinow/Krähnmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Erg.- Bd zur 6. Aufl. Nr. 11 B II d, 74 B XII c, 124 B II d; Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht ZSR NF 102, II, pag. 122 seg.)
5.1 Alla luce delle precedenti considerazioni - e contrariamente a quanto pretendono i ricorrenti -, i presupposti per la modifica del PRPCS sono dati, in concreto.
Ricordiamo che il piano in esame si proponeva “di ristrutturare gli spazi che fanno capo all’attuale giardino di piazza Teatro, facendo in modo che il centro cittadino diventi un elemento ordinatore dei diversi ambienti circostanti, oggi non chiaramente delimitati l’uno rispetto all’altro.” (MM 1390 14 ottobre 1983 pag. 17).
Su questo spazio i pianificatori “avevano definito un comparto speciale con le indicazioni per l’edificazione di una struttura (Centro culturale) che doveva rivitalizzare, anche per le sue funzioni di appoggio, il vecchio __________ __________, divenendo nel contempo punto di riferimento dell’azione evolutiva della città nel contesto dello scenario perimetrale della crosta definita storico-ambientale” (così il rapporto di pianificazione relativo alla Variante PRCS 1991, pag. 4)
Per crosta e per scenario il testo intende gli edifici che si affacciano su via __________, deputati a fungere da cornice al nuovo contenitore culturale. Il nuovo doveva essere racchiuso nel guscio del vecchio, in un rapporto che si voleva dialettico. Quanto al centro culturale avrebbe spazzato via il giardino ed eliminato la fontana. Sennonché I cittadini si sono ribellati a un intervento che sovvertiva l’immagine familiare della piazza, lo sponsor ha rinunciato all’operazione e il Centro non si fece più (variante n. 1). Nel frattempo ha invece avuto esito favorevole l’iniziativa volta a restaurare il __________ __________, cui il piano affiancava il Centro culturale senza prevederne il riscatto dall’estremo stato di fatiscenza. Così si è tornati sostanzialmente alla situazione ante __________. Mentre il __________ sta risorgendo dalle sue ceneri, i cedri e la __________ con la relativa __________ continuano a connotare amabilmente la piazza.
E’ innegabile che rispetto ai sogni del piano la realtà si presenta ben diversa. Come avverte il rapporto di pianificazione relativo alla variante __________ 1991, pag. 4: “Dopo le recenti decisioni di mantenere il __________ __________ in questo spazio quale unico edificio di riferimento storico, ci si ritrova con uno spazio pubblico che riporta il disegno della città alla situazione precedente del __________. In questo specifico settore si modifica la proporzionalità auspicata di contrapposizione tra tessuto urbano storico e quello di nuova costituzione.”
La variante in contestazione è appunto la reazione a questo ritorno alle origini. E’ una nuova partenza nel segno della ricerca, cui s’ispira l’intero piano, del rapporto costruttivo, vitale, tra memoria storica e momenti innovativi capaci di imprimere nuovo impulso al centro (cfr. MM 1390 14.10.83, pag. 7: “L’obiettivo principale dello studio pianificatorio è la tutela e la valorizzazione del nucleo storico. L’intendimento è di conseguire questo fine mediante una corretta conservazione degli elementi di valore storico-ambientali abbinate a un chiaro indirizzo di vitalizzazione”).
Mentre col cadere della concezione originaria del __________ era pure venuto a cessare uno dei motivi fondamentali che imponevano di conservare la vecchia “crosta” sull’intero fronte di via __________a, si presentò l’opportunità di sostituirne la parte all’angolo tra via __________ e via __________ con un importante edificio pubblico, in grado di porre un nuovo forte accento, anche se non più centrale stavolta, sulla piazza. E’ previsto di farne la nuova residenza rappresentativa del governo. Ora non fa dubbio che per una città che è anche la capitale del Cantone ed è indicata dal PD come polo d’importanza cantonale, una simile prospettiva è di non poco interesse. La costruzione verrebbe a porsi dirimpetto al Palazzo governativo, integrandone le funzioni e conferendo prestigio all’insieme del quartiere, compensando così almeno in parte la rinuncia al grande progetto del Centro culturale.
E’ dunque intervenuto un rilevante cambiamento delle circostanze (abbandono del Centro e proposta di nuova sede governativa) che poneva il comune difronte all’alternativa di mantenere il comparto nello statu quo o al contrario di cogliere l’importante opportunità offerta dall’iniziativa immobiliare dello Stato e adeguarvi il piano. Tra la soluzione meramente conservatrice (mantenere il __________, ancorché depauperato del suo principale fattore propulsivo, il Centro culturale) e quella dinamica di modificarlo in funzione delle nuove prospettive di sviluppo, il consiglio comunale ha optato per la seconda. E’ una scelta pianificatoria, assunta nel rispetto delle vie democratiche, di cui il tribunale esamina liberamente la conformità col diritto (e il presupposto dell’interesse pubblico fa parte di questo esame e così la ponderazione degli interessi), facendo uso della discrezione e del riserbo richiesti dall’autonomia di cui il comune gode in materia pianificatoria e lasciandogli il margine di apprezzamento che l’art. 2 LPT prescrive di riservare alle autorità pianificatorie inferiori. Ebbene, non risultano elementi propri a invalidare la decisione comunale né peraltro quella governativa che l’ha approvata. Non vi sono motivi per ritenere che la variante non sia sorretta da un interesse pubblico sufficiente e preminente sugli altri, contrastanti interessi. La rinuncia alla conservazione della casa __________, ancorché già in predicato di essere iscritta fra i monumenti protetti nonché il sacrificio della modesta quota abitativa e del giardino alberato non sembrano alla fin fine un prezzo esorbitante per rapporto ai vantaggi che il comune si ripromette dalla variante. Né risulta dalla nuova normativa, riportata per esteso nei fatti, che la variante comporti un potenziale edificabile talmente importante da scompaginare l’ordine del complesso urbanistico di Piazza __________ e via __________ -via __________. Nasce, certo, con la variante una diversa concezione dell’assetto di Piazza Teatro, un ruolo diverso assegnato alla “crosta” periferica, un diverso ordine dell’insieme, ma ciò avviene per rispondere all’emergenza di nuove esigenze, a seguito del forzato abbandono della primitiva configurazione e delle motivazioni che l’avevano ispirata. Questo cambiamento di scenario interviene a otto anni dall’approvazione del __________ ed è normale, contrariamente all’assunto dei ricorrenti, che in quest’arco di tempo possano intervenire circostanze nuove pianificatoriamente rilevanti.
6. __________ __________ sostiene che la variante dia luogo a disparità di trattamento. La censura non merita adesione. In materia di pianificazione il principio della parità di trattamento ha una portata limitata e coincide in larga misura col divieto dell'arbitrio (DTF 117 Ia 436). Ora il particolare potenziale edificatorio della particella 966 è dovuto alla sua destinazione per edifici di interesse pubblico e questa alla sua posizione ad angolo, di fronte al palazzo governativo. Le ragioni per questa ubicazione e per la maggiore edificabilità rispetto alla restante “crosta” sono pianificatoriamente sostenibili e non portano a immotivate discriminazioni.
7. Fortemente contestata dai ricorrenti è la tesi governativa che, definito tecnicamente giustificato “lo strumento del progetto puntuale di carattere architettonico che riordina un’area” (risposta pag. 5 in basso), ne conclude che ciò renda “sostenibile l’ampliamento volumetrico e la sopraelevazione parziale di ml. 5,50”. L’assunto ricalca la credenza già espressa nella relazione tecnica al PRPCS nell’83, che “una serie di piccoli progetti architettonici indipendenti ma sommati confluisc(a)no in un piano unitario”. L’illusione è ingenua oltre che pericolosa. Che un’opera architettonica possa illuminare con la forza e pregnanza della sua presenza un intero quartiere, riscattandolo dal suo anonimato e disordine, non è di per sé contestabile: il postulato che ciò avvenga è certamente legittimo, non lo è invece la consegna dell’ordinamento pianificatorio della città a una successione di interventi scoordinati e discontinui, abdicando alla funzione propria del piano, determinativa delle grandi linee dell’assetto territoriale. Il rischio è di fare della città “una Wunderkammer dell’architettura moderna” (Bernardo Secchi, in Cinquant’anni di urbanistica in Italia, a cura di G. Campos Venuti e F. Oliva, Laterza 1993, pag. 360), una disseminazione di oggetti più o meno autoreferenziali senza nessun disegno urbanistico che li leghi in un discorso unitario e coerente. La fede nell’automatico costituirsi in ordine di un accumulo di aggregati non è meglio fondata di quella nell’automatica efficacia operativa di una pianificazione che tutto regoli e disciplini dall’alto. Se il postulato “rientro della pianificazione nel ventre dell’architettura” (Vezio di Lucia, op. cit. pag. 101) ha sicuramente valenze positive per la riappropriazione del ruolo fondamentale dell’architetto nella Gestaltung della fisicità stessa della città, nella reinterpretazione delle sue radici storico-contestuali, sarebbe inammissibilmente riduttivo se implicasse il tentativo di riportare la pianificazione al semplice fatto architettonico. La complessità e difficoltà dei problemi in larga misura tecnici, la molteplicità e diversità dei fattori da gestire e coordinare, superano l’ambito squisitamente architettonico, esigono un approccio interdisciplinare in cui l’architettura può ritagliarsi una parte importante ma non pretendere il monopolio.
Nel caso presente se l’aumento dei parametri di edificabilità concesso dalla nuova normativa nel nuovo comparto non è da ritenersi ingiustificato è segnatamente in considerazione del carattere pubblico dell’edificio che si prevede erigervi; della sua posizione dirimpetto al palazzo, esso pure governativo, sull’altro fronte della piazza; della sua ubicazione strategica ad angolo (che meglio si presta a porvi un accento, interrompendo in quel punto e non altrove l’omogeneità della crosta; ad es. attraverso la parziale sopraelevazione a mò di torre), dell’interesse che l’operazione riveste per la città orfana del grande progetto iniziale, ma non per il fatto che ciò corrisponda a un pregevole progetto architettonico. Dove andrebbe a finire la sicurezza del diritto con simili gratificazioni?
8. I ricorrenti sostengono che la variante è unicamente dettata dall’interesse manifestato dal Consiglio di Stato di dotarsi di un’adeguata sede residenziale. E’ quindi, essi affermano, una soluzione non fondata su considerazioni pianificatorie ma di compiacenza. Una soluzione contrattata dal comune coi promotori e ciò sarebbe contrario al diritto.
La censura merita le seguenti puntualizzazioni. E’ notorio che se compito precipuo della pianificazione è di organizzare con sufficiente anticipo le premesse per l’auspicato assetto del territorio, uno dei suoi gravi limiti è la carenza di strumenti per tradurre previsioni e intenti in realtà. Tranne per le opere di competenza dell’ente pubblico, è finalmente l’iniziativa privata a realizzare quanto la pianificazione non può che postulare e al massimo promuovere. Molla della realizzazione, l’interesse dei singoli promotori. La pianificazione deve quindi fare i conti con questo interesse e assecondare anziché mortificare le iniziative che possano corrispondere con le sue previsioni ed eventualmente adattare queste ultime alle nuove esigenze. Ciò non significa tuttavia che la pianificazione debba e possa abdicare alla sua vocazione ch’è di organizzare a lungo termine e con la dovuta coerenza lo spazio urbano. L’impianto pianificatorio non può essere riassestato attraverso continui cambiamenti di scenario, uno stillicidio di varianti che tolgono stabilità al piano e ne compromettono l’autorità. Per questo motivo non basta che in costanza del piano si affaccino occasioni allettanti - e neppure che rispondano a interesse pubblico - per precipitarsi a modificarlo onde poterle realizzare. Il “rapiamus occasionem de die” eretto a principio operativo nella risposta municipale (pag. 4) deve fare i conti con la stabilità che il piano deve avere nell’interesse, quanto mai pubblico esso pure, di una sana e ordinata gestione del territorio.
Tuttavia non ha alcuna rilevanza, in questo contesto, che la variante sia proposta da promotori privati o nasca direttamente dall’iniziativa del comune.
Quel che conta è che risponda ad un sufficiente interesse pubblico e che questo interesse prevalga sugli altri in giuoco: tra questi l’interesse a mantenere immutato il PR (stabilità del piano, certezza del diritto). Si applicano cioè i principi dell’art. 41 LALPT (art. 21 LPT). Alla luce dei quali, appunto, abbiamo sopra concluso che la modifica del PR variante in discussione è da ritenersi giustificata. A prescindere dalla sua genesi. Né il fatto che la modifica del piano sia concordata con il promotore è giuridicamente contestabile. Il comune può riservarsi di dar corso ad una variante nel solo caso che il promotore intenda darle concreta attuazione e per questo concordare preventivamente con lui i punti essenziali. Quel che importa è che la variante risponda all’interesse del comune; se per giunta sposa quello del promotore non vi è nulla da eccepire. Tranne per il rischio che un simile procedimento reca implicito e che l’esperienza di altri paesi ha reso fin troppo evidente: quello di una pianificazione a rimorchio di interessi estranei, che sovverte l’ordinamento pianificatorio prestabilito e lo svuota di contenuto senza che ne derivino sostanziali contropartite all’ente pubblico (v. caso di Milano con le sue 130 varianti al PRG del 1976: Federico Oliva, op. cit. al consid. preced. pag. 72). Ma nel caso presente l’interesse del comune è sufficiente a giustificare l’operazione. Gli interessi suoi e dello Stato promotore combaciano effettivamente ed è bene che sia così.
9. Visto quanto precede, la risoluzione del Consiglio di Stato che ha approvato la contestata variante resiste per i motivi sopra esposti alle censure ricorsuali e merita conferma.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia
1. I ricorsi sono respinti .
2. Le
spese e tasse di giustizia sono poste in ragione di fr. 800.- cadauno a carico
dei ricorrenti.
3. Intimazione: - Avv. __________ __________, __________
-
Avv. __________ __________, __________
- Municipio di _________
- Consiglio di Stato, ____________
- Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario