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Incarto n. |
5 maggio 1995 |
In nome |
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Composta dei giudici: |
Efrem Beretta, presidente, Lorenzo Anastasi, Raffaello Balerna
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Segretario: |
Fiorenzo Gianinazzi |
Visti i ricorsi:
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contro
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la risoluzione 22 dicembre 1993 n. 11223 del Consiglio di Stato, che approva alcune varianti del PR del comune di ____________, |
visto
la risposta 8 aprile 1994 del Comune di ____________,
la risposta 20 luglio 1994 del Consiglio di ____________,
la replica 30 agosto 1994 di ____________,____________,
la replica 30 agosto 1994 della ____________,fu ____________,
la replica 30 agosto 1994 di ____________,e ____________,
la duplica 9 settembre 1994 del comune di __________
il sopralluogo del 12 ottobre 1994
r i t e n u t o
in fatto
a. Il PR del comune di ____________,è entrato in vigore nel 1977.
Seguirono alcune varianti, le ultime approvate dal Consiglio di Stato nel 1987. Quello stesso anno il municipio affidò ai pianificatori il mandato per l’elaborazione del nuovo PR. Difronte al prolungarsi dei lavori, propose con messaggio municipale n. 1799 del 12 novembre 1990 una nuova serie di varianti del vigente PR. Il consiglio comunale le adottò il 19 giugno 1991.
b. La variante n. 10 rivede la perimetrazione dei quartieri di ____________,____________,____________,via ____________,e via ____________,e introduce nelle NAPR un nuovo art. 19bis per disciplinare gli interventi in quei settori. A mente dell’esecutivo comunale, essi “rivestono un’importanza rilevante quale tipica urbanizzazione di comparti risalenti all’inizio secolo. In mancanza di un’apposita normativa “si rischia di annullare i criteri di unitarietà che oggi (li) contraddistinguono... Si è quindi ritenuto indispensabile e urgente elaborare un testo di una norma transitoria da inserire nelle norme di PR, valida fino all’entrata in vigore del nuovo PR ...” (MM cit.).
Questo il testo dell’art. 19bis NAPR:
" Zone:
1. Nelle zone di S. ____________,____________, ___, ____________, (vedi limiti piani allegati) sono protetti i valori ambientali esistenti e quegli elementi caratteristici ritenuti indispensabili per la salvaguardia e la ricostruzione dell'unitarietà qualitativa e per l'utilizzo degli spazi costruiti e di quelli arredati a verde.
2. Nelle zone citate, in caso di riattazione, trasformazione o nuove costruzioni, almeno il 70% della superficie utile lorda dello stabile deve essere destinata all'abitazione.
3. Vige l'obbligo del mantenimento o della nuova costruzione degli elementi delimitanti lo spazio pubblico (muri, inferiate, cancelli, ecc.).
4. Per ogni proprietà potrà essere concesso solamente un accesso pedonale e uno veicolare nel rispetto dell'obiettivo citato (larghezza massima ml 3.00 per veicolari, ml 1.80 per pedonale; non abbinabili). Per casi eccezionali (calibro stradale limitato) il Municipio potrà derogare alla larghezza massima dell'accesso veicolare.
5. Il 20 % dell'intera superficie catastale di ogni mappale dovrà essere destinato a giardino e ciò prevalentemente sulle fasce verso la pubblica via.
Le pavimentazioni, edificio escluso, potranno essere pari al massima al 30 % della superficie da sistemare.
6. I parametri edificatori rimangono invariati.
7. Non sono autorizzate costruzioni accessorie: non sono pertanto applicabili l'art. 27 cpv. 4 e l'art. 28 cpv. 4."
c. I ricorrenti citati in ingresso, proprietari di fondi nella zona ____________,
____________,insorgono presso il Consiglio di Stato, contestando per vari motivi d’ordine e di merito la variante n. 10 e la modifica delle NAPR.
d. Nella risoluzione del 22 dicembre 1993 il Consiglio di Stato stralcia d’ufficio dal capoverso 2 dell’art. 19bis NAPR il caso della “riattazione”. Approva per il resto variante e norma, ma con le puntualizzazioni, qui di seguito riprodotte, di cui il comune dovrà tener conto:
“- si sottolinea che l’art. 19bis delle NAPR è valido transitoriamente e
cautelativamente fino all’entrata in vigore del nuovo PR
- per l’approvazione della revisione generale del PR non si potrà comunque mantenere la norma come qui approvata senza un’approfondita relazione che evidenzi in maniera chiara e inequivocabile:-
- l’evoluzione del mercato (es. stato nel 1970, nel 1980, nel 1990) volto a dimostrare l’urgenza e i problemi:
- la particolarità e le differenze ad esempio del ____________,
- la motivazione della scelta dei perimetri delle zone presentate.
E’ richiesta inoltre l’introduzione di un’indagine tendente a valutare i contenuti abitativi effettivi per ognuno dei quartieri colpiti dai provvedimenti dell’art. 19bis col fine di precisare, se del caso, interventi differenziati e di differente pressione nei quattro casi per ottenere i principi sopra descritti in maniera più giudiziosa e rispettosa.”
Il comune dovrà effettuare un controllo e una verifica particolari per la quota abitativa del 70%, tenuto conto che per edifici a due o tre piani essa corrisponderebbe praticamente al 100% rendendo la norma inapplicabile.
Nel dispositivo è stabilito:
" 1. Sono approvate come alle considerazioni particolari le varianti del Piano regolatore comunale di ____________,così come elencato al capitolo 2.
1.1 ....... omissis
1.2. Variante da sottoporre al legislativo comunale:
art. 19 bis delle NAPR (variante 10):
per mantenere valida questa norma (qui approvata in forma transatoria) anche nel nuovo PR bisognerà effettuare, entro 1 anno, uno studio che tenga conto delle richieste citate nelle considerazioni particolari.
1.3 Variante modificata d'ufficio:
art. 19 bis cpv. 2 delle NAPR (variante 10):
il caso della riattazione è stralciato
2. I ricorsi sono evasi ai sensi dei considerandi che si richiamano integralmente.
3. Il Municipio provvederà alla valutazione e all'adozione delle norme (pto. 1.2), e trasmetterà poi al CdS, nel termine di 90 giorni dalla scadenza del periodo di pubblicazione, i ricorsi contro gli atti pubblicati, accompagnati dalle sue osservazioni ai sensi dell'art. 36 LALPT.
4. Il Comune di ____________,provvederà immediatamente alla pubblicazione (pto. 1.3), dando facoltà di ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT)."
e. I ricorrenti contestano la decisione governativa e ne chiedono l’annullamento.
La modifica interviene mentre è imminente l’adozione del nuovo PR; bastano in queste circostanze i provvedimenti sospensivi previsti specificamente dalla legge a salvaguardia della pianificazione, senza ricorrere alla soluzione, priva di base legale e comunque in casu eccessiva, non coperta quindi dall’ interesse pubblico e fuori proporzione, di una normativa provvisoria.
Mancano i presupposti dell’art. 41 LALPT e 21 LPT per modificare il PR vigente. La certezza del diritto non può essere sacrificata alle esigenze di flessibilità della pianificazione se non lo richiede un notevole mutamento delle circostanze che in concreto non si è prodotto. D’altra parte sono stati omessi adempimenti fondamentali : manca il rapporto di pianificazione richiesto dall’art. 41 LALPT (cui rimandano gli art. 26 e 27 LALPT); non si sono determinati i gradi di sensibilità al rumore violando l’art. 43 OIF.
Nel merito è soprattutto criticata la quota abitativa del 70%, ritenuta gravemente lesiva della proprietà privata, senz’essere sorretta da un sufficiente interesse pubblico e del tutto sproporzionata. Il quartiere ha oramai irreversibilmente perso il carattere prevalentemente residenziale che la normativa vuole tardivamente e vanamente ripristinare. Ciò crea inammissibili disparità di trattamento. D’altronde questa situazione è stata largamente determinata dall’azione o inazione dell’autorità comunale che quindi agisce “contra factum proprium” e viola il principio della buona fede.
f. Il comune e il Consiglio di Stato controbattono le censure ricorsuali chiedendo il rigetto delle impugnative. E’ ribadita la legittimità e necessità di una norma transitoria, valida fino all’entrata in vigore del nuovo PR, che consenta di disciplinare gli interventi edilizi in un comparto il cui interesse architettonico e urbanistico merita e richiede un’immediata tutela, non offerta dal vigente PR.
g. Nel sopralluogo in contraddittorio del 12 ottobre 1994 le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando a presentare conclusioni, rispettivamente al dibattimento finale.
in diritto
1. La competenza di questo tribunale è data dall’art. 26quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l’istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
I ricorrenti, insorgenti in questa sede per gli stessi motivi addotti nella precedente, sono legittimati a ricorrere giusta l’art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT.
Interposti nel termine di cui all’art. 38 cpv. 1 LALPT e dunque tempestivi, i ricorsi sono ricevibili in ordine.
2. Premettiamo che la variante in contestazione comprende sia la perimetrazione del quartiere ____________,sia la sua regolamentazione attraverso il nuovo art. 19bis NAPR.
Contestato è in primo luogo il carattere provvisorio della soluzione pianificatoria. Alcuni ricorrenti si dolgono che le sia stato conferito abusivamente dal Consiglio di Stato, in sede di approvazione, forzando l’intenzione del legislatore comunale. L’assunto è infondato. Bandisce ogni dubbio al riguardo la dichiarazione del Sindaco nella seduta del Consiglio comunale del 19 giugno 1991: “... questa variante, come quella relativa ai modi di calcolo dei posteggi, sono ritenute indispensabili e proprio da proporre nella forma transitoria senza quindi attendere la messa in vigore del PR riveduto in quanto a quel momento la situazione potrebbe già forse essere in parte rientrata a seguito dell’andamento del mercato immobiliare. In ogni caso, al momento che queste varianti sono state elaborate, non solo v’era il rischio ma v’erano prove tangibili che i quartieri abitativi più pregiati della Città potessero essere presi di mira per trasformazioni da abitazioni in uffici o comunque in altri contenuti. Quindi, proprio per evitare lo snaturamento e rendere inapplicabili gli indirizzi generali della revisione del PR (rilievo ns.), si è ritenuto indispensabile proporre queste varianti” (Verbale delle sedute del consiglio comunale, pag. 101-102). Trova così conferma la precisazione contenuta nel Messaggio municipale n. ____________,del 12 novembre 1990: “Si è quindi ritenuto indispensabile e urgente elaborare un testo di una norma transitoria da inserire nelle norme di PR, valida fino all’entrata in vigore del nuovo PR, per evitare interventi contrari allo spirito di salvaguardia di valori ambientali che si vogliono tutelare.” Che tali fossero gli intenti e la funzione dell’art. 19bis NAPR sottolineò quindi con lapidare sinteticità la Commissione PR nella sua relazione sul Messaggio municipale: “Trattasi di norme proposte cautelativamente e transitoriamente fino all’entrata in vigore del nuovo PR, per poter salvaguardare i valori urbanistici-ambientali tipici di questi quartieri.” Queste norme, osserva la Commissione, sono “abbastanza restrittive, ma lo si è voluto appositamente per cercare di ricuperare la media dei contenuti abitazione-amministrazione nel quartiere. Esse possono essere ridiscusse ed eventualmente modificate nell’ambito della revisione del nuovo PR. L’accettazione della presente proposta permette di avere un momento di riflessione onde poter verificare la situazione senza che nel frattempo si abbia a perdere l’immagine del quartiere abitativo come era all’origine.” Non si può essere più chiari.
Soluzione transitoria, dunque, a carattere provvisionale. La soluzione definitiva è affidata alla revisione del PR; nella sua attesa si adotta la variante in esame. La quale anticipa nelle grandi linee i contenuti della soluzione in fieri.
3. I ricorrenti contestano la legittimità del provvedimento, in primo luogo per carenza di base legale.
Rammentiamo in proposito che la giurisprudenza ha avuto più volte l’occasione di dichiarare non arbitraria l’adozione di misure positive transitorie, modificanti “ in via legislativa l’ordinamento in vigore per introdurvi disposizioni transitorie atte a salvaguardare l’avvenire” (DTF 100 Ia 151).
Si è però sempre trattato di disposizioni di natura conservativa, come la transitoria limitazione da tre a due dei piani edificabili (DTF 89 I 481/82) o l’obbligo di demolizione eventuale, gravante la licenza edilizia -Beseitigungsrevers- a salvaguardia di una futura linea di arretramento (DTF 99 Ia 485 consid. 3). Simili provvedimenti conferiscono unicamente effetto anticipato negativo al diritto in fieri (ad es. la variante del PR stabilirà definitivamente il numero dei piani; la definizione della linea di arretramento dirà se la demolizione è necessaria).
Proscritto è invece in linea di principio il conferimento di un effetto anticipato positivo al diritto in formazione (cfr. DTF 100 Ia 157 seg.).
Solo motivi particolarmente gravi possono eccezionalmente giustificarlo, ad es. in presenza di interessi pubblici di capitale importanza che non tollerano differimenti. Così, segnatamente, quando, in applicazione dell’art. 36 cpv. 2 LPT, i cantoni sono chiamati ad assumere disposizioni provvisorie positive in adempimento del mandato loro affidato da specifiche leggi federali, quali la legge sulla protezione delle acque o sulla protezione dell’ambiente. Tali provvedimenti devono essere finalizzati al conseguimento di un interesse pubblico attuale ed essere sorretti da una concreta volontà pianificatoria (DTF 117 Ia 361). Non devono ad ogni buon conto né anticipare né sostituire la futura pianificazione ordinaria, eludendo la procedura prevista dalla legge (DTF 114 Ib 185 in re ____________,
4. Nel caso presente abbiamo un PR impotente a garantire la conservazione di beni ambientali giudicati meritevoli di tutela dal Comune. La tematica è allo studio nel quadro di una generale revisione del piano. Nel frattempo l’oggetto da salvaguardare può subire irreversibili compromissioni: urge agire. Nell’attesa che il nuovo PR giunga a termine, il comune ne anticipa i contenuti adottando una variante che modifica materialmente il diritto vigente, ma, nelle intenzioni del comune, solo a titolo provvisionale, per coprire provvisoriamente la lacuna pianificatoria.
Ciò dovrebbe giustificare agli occhi del comune la mancanza di uno studio più approfondito e quindi del rapporto di pianificazione. La soluzione è dettata dall’urgenza ed è destinata ad essere tosto sostituita da quella definitiva del PR revisionato.
Se gli intenti sono comprensibili e di per sé lodevoli (il comune non può starsene con le mani in mano ad aspettare che la situazione sia irrimediabilmente compromessa, DTF 89 I 481), il procedimento non può trovare adesione. Non sono ovviamente dati i motivi di estrema urgenza, di capitale interesse pubblico, legittimanti l’applicazione dell’art. 36 cpv. 2 LPT. Da parte sua il diritto cantonale non prevede simili forme di intervento. Non v’è dunque base legale.
5. In realtà il procedimento consiste nel rendere subito applicabile una regolamentazione ancora allo studio, ad uno stadio in cui la sua incompletezza e imperfezione non ne consente l’adozione come soluzione definitiva.
Malgrado questi difetti congeniti la variante viene a modificare materialmente il PR in vigore, non si limita a inibirne provvisoriamente l’applicazione. E’ da subito pienamente vincolante. La sua adozione deve pertanto seguire la stessa procedura prevista dalla legge per l’adozione del PR (art. 41 LALPT e 21 LPT). Come il PR, deve contare tra le sue componenti un rapporto di pianificazione (art. 26 LALPT) che riassuma le analisi, elenchi problemi e obiettivi specifici e motivi le scelte (art. 27 LALPT). Nessuna traccia di questo fondamentale documento, in concreto. Il motivo è semplice: come può esserci un simile rapporto quando manca lo studio approfondito sul quale solo la revisione del PR potrà contare. Tuttavia l’impossibilità di adottare già ora una soluzione in gestazione non giustifica che la si anticipi attraverso una variante carente dei necessari requisiti. O ci sono i presupposti per modificare il PR - e lo si fa con una variante regolare a tutti gli effetti - o la soluzione non è ancora matura e allora nell’attesa che venga a termine si adottino misure di salvaguardia che non modificano materialmente il PR ma ne sospendono temporaneamente l’efficacia.
La legge offre infatti una serie di strumenti che forniscono una risposta adeguata al riguardo. Così, se si teme che nelle more il bene da tutelarsi possa essere irrimediabilmente compromesso, si può, specie in una fase preliminare in cui gli obiettivi non siano ancora ben definiti, istituire una zona di pianificazione (art. 58-64 LALPT, art. 27 LPT). In mancanza di questa zona l’art. 65 LALPT obbliga il comune a sospendere per 2 anni una domanda di costruzione in contrasto con uno studio pianificatorio in atto. Il contrasto dev’essere di una certa importanza. A partire, poi, dalla pubblicazione vige il blocco edilizio dell’art. 66 LALPT: fino all’approvazione del Consiglio di Stato non si possono attuare modifiche edilizie o altri provvedimenti contrari alle previsioni del piano. Provvedimenti tutti, ampiamente sufficienti a garantire che il quartiere non venga trasformato prima che se ne possa tutelare l’integrità.
6. Il vantaggio di questi strumenti è che il confronto tra l’edificazione proposta e le previsioni pianificatorie si fa in chiave dinamica; in funzione dello stato di avanzamento del piano stesso e quindi sulla base dello stato aggiornato della pianificazione. Non così con le discusse disposizioni che si sono ispirate al PR a un certo stadio della sua elaborazione e non possono seguirne l’evoluzione. Si pensi segnatamente a uno dei disposti più contestato: la fissazione al 70% della quota abitativa. Più tardi essa è stata ridotta al 50%. E dunque una domanda di costruzione che rispetti questo valore non verrebbe sospesa in base all’art. 65 LALPT e invece con la normativa avversata non potrebbe essere accolta. Ciò è ovviamente incompatibile col principio della proporzionalità, che il provvedimento si rivela impotente a difendere adeguatamente. Le misure di salvaguardia della pianificazione previste dalla legge consentono di raggiungere gli stessi obiettivi in modo meglio commisurato alle effettive necessità di salvaguardia e tenendo meglio conto degli interessi dei proprietari. Inoltre esse hanno un preciso limite temporale oltre il quale decadono, a vantaggio di una migliore sicurezza del diritto. Perciò non v’è alcun valido interesse pubblico ad adottare in loro vece la variante in discorso. Va poi considerato che, proprio per la possibilità di far capo agli strumenti più adeguati offerti dalla LALPT, non sussisteva alcuna necessità e tantomeno urgenza di modificare materialmente il PR vigente. Non erano dunque soddisfatti i presupposti dell’art. 41 cpv. 2 LALPT ai cui sensi il PR può essere modificato o integrato in ogni tempo, se l’interesse pubblico lo esige.
7. Mancanza di base legale, carente interesse pubblico, proporzionalità non garantita, sicurezza del diritto compromessa, sono tutte ragioni che imponevano al Consiglio di Stato di non approvare la variante. Approvandola ciononostante esso ha violato il diritto federale. La relativa risoluzione dev’essere annullata.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia
1. I ricorsi sono accolti
§ di conseguenza la decisione impugnata è annullata.
2. Non si prelevano spese e tasse di giustizia. Il comune verserà Fr. 1.500.- di ripetibili a ____________, nata ____________,a ____________, ____________, ____________,a ____________, alla Comunione ereditaria ____________, ____________,____________,a ____________, e ____________, ____________, assieme; altrettanti, in totale, a ____________, ____________, ____________, ____________, ____________, e ____________, ____________, assieme, alle ricorrenti ____________, e ____________, ____________,.
3. Intimazione a: - ai ricorrenti
- Municipio di ____________,
- Sezione pianificazione urbanistica, ____________,
- Consiglio di Stato, ____________,
Tribunale della pianificazione del territorio
il presidente: il segretario: