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Incarto n. |
15 dicembre 1995 |
In nome |
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composto dai giudici: |
Efrem Beretta, presidente,
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Il segretario |
Fiorenzo Gianinazzi |
visti i ricorsi
1. ____________
____________ ____________, ____________, ____________ ____________, ____________, del 14 giugno 1994
2. Comunione ereditaria fu ____________ ____________, rappr. da ____________
____________ ____________, __________ del 15 giugno 1994__________ 3. ____________ ____________, ____________, del 13 giugno 1994
4. Municipio di ____________, del 7 giugno 1994
5. Municipio di ____________, del 14 giugno 1994
6. ____________ e ____________ ____________, ____________, del 14 giugno 1994
7. Municipio di ____________, rappr. da avv. ____________ ____________, ______________ __________, del 14 giugno 1994
8. ____________ ____________, Eredi fu ____________, ____________, ____________,rappr. da avv. ____________ ____________, ____________, del 6 giugno 1994
9. ____________ Società ____________ ____________ ____________ ____________ rappr. da avv. ____________ ____________, ____________,del 14 giugno 1994
10. Municipio di ____________, rappr. da avv. ____________ ____________, ____________,del 15 giugno 1994
11. ____________ ____________, ____________ ____________, ____________ ____________, rappr. da avv. ____________ ____________ del 15
giugno 1994
12. ____________ e ____________ ____________ rappr. da avv. ____________ ____________,____________, del 15 giugno 1994
13. ____________ ____________ ____________ ____________ ____________ del 15
giugno 1994
14. ____________ ____________ rappr. dallo st. leg. ____________ ____________
Lugano, del 16 giugno 1994
15. ____________ ____________ rappr. da avv. ____________ ____________ , ____________ , del 16
giugno 1994
16. ____________ ____________ ____________ ____________ ____________ ____________ rappr. da avv. ____________ ____________ ____________ del 16 giugno 1994
17. ____________ ____________ rappr. da avv. ____________ ____________ - ____________ ____________ del 16 giugno 1994
18. Municipio di ____________ del 14 giugno 1994
19. ____________ ____________ ____________ ____________ ____________ ____________ rappr. dallo st. leg. ____________ ____________ ____________ del 16 giugno 1994
20. ____________ e ____________ ____________ a: ____________ ____________ ____________ del 15
giugno 1994
21. ____________ ____________ ____________ ____________ e ____________ ____________ rappr. da avv. ____________ ____________ ____________ del 25 maggio 1994
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contro |
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l'adozione "zone di pianificazione" nr. 3165 del 12 aprile 1994 del Consiglio di Stato, Comuni di _______, _______, _________, _________, ______, ______, _______, ________, ________, ________,___________; |
vista la risposta del 6 dicembre 1994 del Consiglio di Stato;
esperiti i necessari accertamenti;
letti ed esaminati gli atti;
r i t e n u t o,
in fatto
a. Difronte all’importanza e impellenza dei problemi posti dalla mobilità del ____________ e alla necessità di approntare una strategia comune ispirata ad una visione regionale che superi i particolarismi locali, il governo cantonale ha promosso sin dal 1987 una stretta concertazione con gli 87 comuni componenti il comprensorio. Con 84 di essi è stata conclusa una Convenzione, ratificata dal Consiglio di Stato il 14.1.1989, a’ termini della quale è stata istituita il 20 aprile 1989 la Commissione intercomunale dei trasporti del ____________ (____________)
Suo compito è di formulare le proposte per l’allestimento, in collaborazione con l’autorità cantonale, del Piano regionale dei trasporti del ____________ (____________) strumento che “persegue il miglioramento delle condizioni di mobilità, tenendo conto degli obiettivi socio-economici degli enti convenzionati, mirando a conseguire un impiego efficiente delle risorse e minimizzando gli effetti negativi sull’ambiente e sul paesaggio” (art. 3 Convenzione).
La Commissione si è messa al lavoro operando su tre livelli:
- approntamento di un Piano di pronto intervento per gli
interventi più urgenti da affrontarsi a breve-medio termine
(obiettivo principale: migliorare sicurezza e fluidità del traffico);
- studio del problema del traffico nel ____________ e, con particolare accento sul potenziamento della ____________ ____________ - ____________ ____________ (____________) sul miglioramento della sicurezza e fluidità del traffico da ____________ a ____________ ____________ (eliminazione di alcuni passaggi a livello, sottopassaggi pedonali) e sul risanamento delle precarie condizioni ambientali nella zona di frontiera (spostamento della dogana);
- allestimento del vero e proprio PTL, con gli indirizzi e le misure a medio-lungo termine.
Dopo una consultazione tra comuni ed enti interessati, conclusasi nel luglio del 1991 con la presentazione del “Rapporto intermedio sugli indirizzi” ed una seconda consultazione all’inizio del 1993 sul “Progetto di proposta di PTL”, la Commissione adottò il documento definitivo il 10 dicembre 1993. Il Consiglio di Stato fece sue le proposte commissionali nel Messaggio del 2 marzo 1994 che il Gran Consiglio approvò con DL 21 giugno 1994, stanziando un credito di 14,1 milioni di fr. per la progettazione delle opere e degli interventi prioritari del PTL. Si tratta per la precisazione della galleria del ____________,della circonvallazione ____________,del potenziamento della FLP e della viabilità del ____________,dei posteggi d’interscambio, dell’offerta dei trasporti pubblici e delle misure di gestione del traffico e degli studi urbanistici.
E’ in questo scenario che si situa la contestata risoluzione governativa del 12 aprile 1994, con la quale, sentiti preliminarmente i comuni interessati, il Consiglio di Stato ha istituito 5 zone di pianificazione a salvaguardia del processo pianificatorio in atto, decidendone la pubblicazione presso i Comuni dal 2 maggio al 1. giugno 1994.
b. Contro questa risoluzione sono stati interposti 21 ricorsi.
Non passeremo in rassegna, ricorso per ricorso, ogni singola contestazione e domanda. Pur con le inevitabili inflessioni particolari riflettenti le peculiarità dei singoli casi, le censure possono essere sostanzialmente ricondotte a un ristretto catalogo di temi fondamentali, per lo più largamente ricorrenti. Nelle grandi linee le censure possono essere così riassunte:
- contestazione della legittimità del provvedimento rispettivamente della procedura seguita;
- abuso di questo strumento che viene a sovrapporsi ad analoghe misure precedenti, estendendo illecitamente la durata del vincolo complessivo: ne è violata la sicurezza del diritto e il principio della proporzionalità;
- doglianza per le conseguenze negative della zona di pianificazione che, bloccando senza sufficienti ragioni l’edificabilità dei fondi violerebbe ingiustificatamente la garanzia della proprietà. E’ negata in particolare la preminenza dell’interesse pubblico su quello privato rispettivamente la proporzionalità del provvedimento;
- contestazione della validità della pianificazione materiale. Altre soluzioni consentirebbero di raggiungere meglio e con effetti meno pregiudizievoli lo scopo;
- tra gli effetti perversi della soluzione pianificatoria in elaborazione è lamentato l’inquinamento fonico e atmosferico, l’amputazione ingiustificata di terreni edificati o in procinto di esserlo (magari dopo estenuanti procedure autorizzative o pianificatorie), asseritamente indispensabili per l’esercizio o lo sviluppo dell’attività aziendale o in cui semplicemente sorgono le abitazioni dei ricorrenti.
Quanto alle domande vanno dall’integrale annullamento al ridimensionamento della zona di pianificazione; rispettivamente concernono lo stesso PTL e chiedono soluzioni alternative che colpiscano meno i loro terreni, rispettivamente che riducano l’impatto ambientale.
Sotto il profilo processuale alcuni ricorrenti chiedono il sopralluogo, altri di essere sentiti personalmente.
Considerato il carattere unitario della misura pianificatoria impugnata e la riconducibilità dei temi ricorsuali a una serie di motivi tipo, i ricorsi verranno decisi congiuntamente.
c. Nelle sue osservazioni il Consiglio di Stato illustra i motivi che impongono a parer suo il rigetto delle censure e domande ricorsuali, concludendo alla reiezione integrale dei gravami.
in diritto
1. A norma dell’art. 64 cpv. 1 LALPT contro la zona di pianificazione stabilita dal Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio entro 15 giorni dalla scadenza del termine di pubblicazione.
Giusta l’art. 64 cpv. 2 LALPT è legittimato a ricorrere chi dimostra un interesse degno di protezione e, nel caso della zona di pianificazione stabilita dal Consiglio di Stato, anche il comune.
Non è dunque ammessa l’actio popularis. Il ricorrente dev’essere toccato dalla decisione più di qualsiasi altro cittadino e trovarsi in un rapporto particolarmente stretto con l’oggetto del litigio, in quanto portatore di un interesse personale, immediato ed attuale (DTF 113 Ib 228).
Non v’è dubbio che i ricorrenti, ossia i comuni da un lato e i proprietari o locatari di fondi assoggettati alla zona di pianificazione dall’altro, adempiono i requisiti surriferiti e posseggono la legittimità ricorsuale.
Tutti i ricorsi rispettano i termini legali e sono dunque ricevibili.
2. Secondo l’art. 27 cpv. 1 LPT se i PR mancano o devono essere modificati l’autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati al cui interno nulla è lecito intraprendere “che possa rendere più ardua la pianificazione dell’utilizzazione”.
Scopo essenziale dell’istituto è di evitare che durante la pianificazione il territorio venga modificato in modo da restringere eccessivamente la libertà di scelta dei pianificatori, ostacolandoli nell’adempimento dell’obbligo di pianificare loro imposto dall’art. 2 LPT (DFT 113 Ia 365 seg. consid. 2a/bb).
Sempre per comprensori esattamente delimitati, l’art. 58 LALPT consente di istituire zone di pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi particolari relativi all’uso del territorio lo giustificano. In particolare se i piani mancano o devono essere modificati.
La zona di pianificazione è istituita, nell’ambito delle relative competenze pianificatorie, dal Municipio, risp. dal Consiglio di Stato: quest’ultimo può stabilire zone di pianificazione a salvaguardia degli obiettivi generali della pianificazione del territorio e della protezione dell’ambiente (art. 60 LALPT).
Il diritto cantonale riprende all’art. 63 cpv. 3 LALPT il principio che all’interno della zona è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione, con la precisazione al cpv. 3 che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente e non solo sospese a norma dell’art. 65. Blocco edilizio, dunque, e non semplice sospensione della domanda, ma solo per gli interventi che intralciano presumibilmente la pianificazione o l’attuazione di obiettivi pianificatori generali e di protezione ambientale. Il blocco non è dunque assoluto e peraltro segue la dinamica della pianificazione stessa: più questa assume tratti precisi e definiti e più chiari e circoscritti potranno essere i vincoli all’edificazione all’interno dell’area protetta.
La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre 5 anni, con facoltà del Consiglio di Stato di prorogare di altri due il termine di scadenza.
In sintesi, la zona di pianificazione è un provvedimento provvisionale cautelativo, a carattere temporaneo, volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo.
3. E’ nella stessa natura della zona di pianificazione che al momento della sua istituzione regni incertezza sull’assetto finale dell’ordinamento allo studio. Non è in particolare acquisito che ne derivi alla fin fine la restrizione della proprietà che l’indirizzo pianificatorio potrebbe far temere né tantomeno vi sono sufficienti elementi di giudizio per sindacare preventivamente la costituzionalità di tale restrizione alla luce degli art. 22ter o 31 Cost. E’ quanto rileva il Tribunale federale in RDAT 1985 no. 45 consid. 2a (ribadito in RDAT 1988 no. 61 consid. 4a). La zona di pianificazione può essere annullata “solo se gli intendimenti che ne costituiscono il substrato violano chiaramente il diritto o sono privi di senso e scopo.” Non è possibile vagliare se le disposizioni della pianificazione in fieri “contrastano con l’art. 22ter e 31 CF. L’esame della loro costituzionalità deve dunque avvenire unicamente in base all’art. 4 CF.”
La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente; è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall’indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La costituzionalità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che pur nei limiti della loro indeterminatezza ne informano l’impostazione. Giova qui ricordare che secondo la giurisprudenza federale la limitazione della proprietà posta in essere dalla zona di pianificazione è compatibile con la garanzia sancita dall’art. 22ter Cost. solo se ha una base legale, è sorretta da interesse pubblico e ossequia il principio di proporzionalità. La restrizione non deve peraltro intaccare l’essenza stessa della proprietà in quanto istituto ed essere seguita da piena indennità se equivale a espropriazione (DTF 113 Ia 362 seg., consid. 2).
Nel procedere a questa verifica - e più generalmente nel valutare la validità del provvedimento - si terrà conto del principio enunciato dal Tribunale federale in RDAT 1990 no. 79 consid. 2b: “l’esame giurisdizionale che l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT garantisce anche nella materia specifica (DTF 110 Ib 140/141) non può estendersi, salvo il caso di un’impostazione manifestamente erronea, all’ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati (DTF 105 Ia 229 consid. 2d), bensì e soltanto alla fondatezza e all’idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia”.
Solo importa in questo contesto determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale; la piena tutela giurisdizionale è riservata alla contestazione, a tempo debito, della pianificazione giunta a termine (DTF 105 Ia 231 consid. 2e).
Fatte queste premesse verifichiamo se le zone di pianificazione qui impugnate resistono alle censure ricorsuali.
4. Alcuni ricorrenti lamentano la mancanza di una sufficiente informazione sul PTL in via di pianificazione. La scheda descrittiva sotto la voce “effetti” si limiterebbe a riprodurre il testo dell’art. 63 cpv. 2 LALPT; la motivazione del provvedimento è dunque largamente carente e viola il diritto di essere sentiti.
La censura non ha fondamento. Le schede riportano l’elenco delle opere prioritarie previste dal PTL e precisamente: Galleria ____________,con relativi agganci alla rete viaria esistente: ____________,____________,____________,____________,e ____________,- Circonvallazione - Posteggi interscambio nelle località: _________________ Con l’avvertenza che la zona di pianificazione relativa al posteggio di interscambio del nodo 5 è riferita anche allo studio urbanistico legato alla scelta definitiva dell’ubicazione del portale della galleria e ricordato che in corrispondenza dell’uscita della galleria è già in vigore la Zona di pianificazione cantonale, pubblicata il 3.9.90 per la salvaguardia dello studio del PUC del della e prorogata dal Consiglio di Stato con risoluzione del 16.08.93 per la durata di 2 anni (scadenza 1.9.95). Condividiamo l’osservazione del Consiglio di Stato alle pagine 8 e 9 della risposta: “E’ chiaro che non è possibile definire in anticipo e con certezza, prima ancora cioè di aver istituito le ZP, le specifiche caratteristiche e le migliori ubicazioni delle opere da progettare senza prima aver proceduto ai necessari studi di dettaglio” e che pertanto “la finca effetti non poteva esser più completa di quanto ... previsto dal CdS (art. 63 LAPT) a causa dello stato di indeterminatezza che caratterizza la progettazione delle varie opere. Le migliori ubicazioni delle opere verranno stabilite solo in seguito ai vari studi di dettaglio che sono in allestimento e di conseguenza non è possibile meglio specificare la natura ed i limiti dei vincoli che il provvedimento delle ZP comporta(..). Occorre pure tener presente l’elevata complessità delle strutture da realizzare e le conseguenti incognite che ciò comporta.”
Un altro ricorrente (ric. 11) si duole di non essere stato ammesso ad esprimersi prima della decisione che lo tocca e fa valere la violazione del diritto di essere sentito.
Neppure questa censura può essere accolta. Il provvedimento in esame è una misura cautelativa che giusta l’art. 60 LALPT è stabilita e adottata dal Consiglio di Stato dopo aver sentito i Municipi interessati, ma non i cittadini e neppure le persone suscettibili di essere toccate dal provvedimento.
La limitazione è comprensibile e lo è tanto più in concreto ove si consideri le dimensioni e complessità, specie di natura tecnica, del progetto in elaborazione, che non può essere sottoposto a quello stadio alle prese di posizione delle numerosissime persone suscettibili di esserne toccate.
A queste ultime è invece concesso ricorrere se il loro interesse risulta degno di protezione.
5. Legittimità del provvedimento
Abbiamo sopra ricordato che per rispettare le garanzie costituzionali le restrizioni della proprietà devono avere una base legale, essere sorrette da un interesse pubblico preminente sugli altri interessi pubblici e privati in gioco e rispettare il principio della proporzionalità. Si noti che gli stessi presupposti richiedono peraltro, in linea generale, la legittimità di ogni atto amministrativo, il quale deve essere conforme alla legge, rispondere ad un interesse pubblico sufficiente e tenere in giusta considerazione gli interessi coi quali può interferire. Così per l’interferenza cantonale nella sfera decisionale del comune.
5.1 Base legale
E’ data oltre che dall’art. 27 LPT dagli articoli 58-60 LALPT che ammettono il provvedimento se problemi particolari relativi all’uso del territorio lo giustificano (art. 58 cpv. 1 LALPT) e conferiscono al Consiglio di Stato la competenza di adottarlo a salvaguardia di obiettivi generali della pianificazione del territorio e della protezione dell’ambiente (art. 60 cpv. 2 LALPT). Condizioni chiaramente adempiute in concreto.
5.2 Interesse pubblico
Già dal breve riassunto, nell’esposto dei fatti, degli obiettivi e contenuto del PTL risulta l’estrema importanza di questo grande progetto. La rilevanza sul piano territoriale degli interventi allo studio richiede di mantenere la pianificazione al riparo da iniziative, edilizie o pianificatorie, che potrebbero seriamente comprometterla o comunque renderne più ardua l’elaborazione. E’ questa la funzione delle zone di pianificazione qui contestate, che rispondono quindi a un incontestabile interesse pubblico.
Le cinque zone mirano ad assicurare quella libertà di scelta nell’attività pianificatoria in cui a mente della giurisprudenza federale va visto principalmente l’interesse pubblico del provvedimento cautelativo in discorso.
L’argomento che vuole privi di interesse i progetti in via di pianificazione, e quindi, di riflesso, non sorretta da un interesse pubblico la misura volta a tutelarli, non ha pregio.
5.3 Proporzionalità
Mentre l'esigenza dell'interesse pubblico subordina la restrizione della proprietà all'esistenza di uno scopo costituzionalmente legittimo, il principio della proporzionalità ha per funzione di assicurare che i mezzi messi in opera siano adeguati e necessari al suo conseguimento e d'altro lato che tra lo scopo e la limitazione della proprietà intercorra un rapporto ragionevole, che renda accettabile (zumutbar) il sacrificio imposto al cittadino.
Solo se prevale sull'interesse privato l'interesse pubblico può essere ritenuto sufficiente e legittimare la restrizione della proprietà e quindi a giustificare la lesione dei diritti individuali del proprietario.
Tre sono secondo la dottrina gli aspetti in cui si struttura il principio:
1. idoneità: il mezzo è conforme allo scopo e atto a conseguirlo (Zielkonformität e Zwecktauglichkeit). Basta secondo DTF 111 Ia 98 che si tratti di "tentative apte à contribuer à la réalisation du but de la loi";
2. necessità: bisogna necessariamente far capo a questo specifico provvedimento; altri meno incisivi non possono raggiungere lo scopo in sua vece;
3. proporzionalità in senso stretto: ci vuole un rapporto ragionevole tra l'interesse pubblico a conseguire lo scopo e il sacrificio che ne deriva al privato.
A proposito di questa classificazione va tenuto presente che il confine tra le tre categorie è lungi dall’essere chiaramente definito e infatti molte delle fattispecie contestate sono sussumibili in più di una. Procederemo quindi alla verifica della proporzionalità senza separare sistematicamente i tre aspetti.
6. In concreto
6.1 Bisogna distinguere la proporzionalità del provvedimento stesso da quella dell’ordinamento pianificatorio da tutelarsi per il suo tramite.
Ora, sono molti i ricorsi che pur appuntando i loro strali contro la zona di pianificazione hanno in realtà per bersaglio la pianificazione stessa. Invocano la garanzia della proprietà, l’autonomia comunale, ma il pregiudizio che lamentano non è causato (o non direttamente) dal vincolo imposto dalla zona di pianificazione ma dalla pianificazione stessa. Non serve qui evocare partitamente le singole censure, menzioniamo solo che v’è chi si duole dell’impatto ambientale eccessivo che avrà previsibilmente l’opera progettata per chiederne lo spostamento o lo stralcio (ad es. ric. 1, 3, 6, 13). O chi fa analoga domanda ritenuta ingiustificata l’ubicazione dell’opera, la scelta del tracciato o addirittura l’opera stessa in progettazione (ric. n. 1, 4, 5, 7, 10, 14, 15, 17, 18, 19, 20, 21). Per lo più alla contestazione della pianificazione in fieri si somma quella della zona di pianificazione che ne rispecchia i difetti.
Come abbiamo sopra sottolineato non è attraverso questo provvedimento cautelativo che è dato opporsi all’ordinamento pianificatorio allo studio, di cui a questo stadio non si conosce con sufficiente certezza l’assetto finale e quindi l’impatto che avrà sulla proprietà del singolo proprietario o sul territorio del singolo comune. Il giudice può intervenire sulla zona di pianificazione per motivi inerenti all’ordinamento pianificatorio in formazione solo se questo è manifestamente insostenibile e non giustifica le misure intraprese a sua salvaguardia. Ma è ipotesi di cui manifestamente non sono rintracciabili gli estremi nelle fattispecie dedotte in giudizio.
6.2 Se invece la zona di pianificazione è censurata in quanto tale, per gli aspetti negativi che le sono direttamente attribuiti, le doglianze sono di per sé ricevibili. Contestata può essere l’idoneità del provvedimento, la necessità di farvi capo, la misura dell’intervento, la proporzione tra il sacrificio richiesto e lo scopo da raggiungere.
Numerosi ricorsi, tra cui buona parte di quelli citati in precedenza, sollevano esplicitamente o implicitamente queste censure e chiedono o il ridimensionamento della zona o la sua abolizione.
6.2.1 Molti ricorrenti denunciano l’abuso della zona di pianificazione da parte del Consiglio di Stato. Le censure provengono per lo più da proprietari di terreni che, dopo essere stati bloccati per anni da estenuanti procedure, sono ora nuovamente posti sotto vincolo dal provvedimento (cfr. ric. n. 2, 8, 9, 12, 13, 16, 19, 21). Chi invoca la sicurezza del diritto (ric. 8), rispettivamente delle relazioni giuridiche (ric. 19), chi la protezione della buona fede (ric. 21), chi lamenta l’arbitrio (ric. n. 2, 8) o l’abuso di diritto (ric. 16). Chi vede nel provvedimento la continuazione senza soluzione di continuità di analoghe misure precedenti, rispettivamente la ripresa sotto altra forma ma con uguale contenuto vincolistico di tali misure, con l’effetto di raggirare le norme legali sulla durata massima del vincolo stesso (ric. n. 19). C’è poi chi stigmatizza che se ne sia abusivamente protratta l’adozione benché i presupposti esistessero già da lungo tempo e chiede quindi che il vincolo decorra, con l’ev. proroga di due anni, da quel momento (cfr. ric. 16, contestante la zona di pianificazione ____________, e____________, ” creata solo nel 1994 a dispetto del fatto che già il 3.9.1990 si fosse adottato la zona di pianificazione per la salvaguardia del PUC del piano della ____________, Altri ancora sostiene che una decisione sospensiva giusta l’art. 65 LALPT sarebbe bastata allo scopo.
In realtà è ben vero che in taluni casi la ricerca di una soluzione adeguata al problema viario sta infliggendo tempi lunghissimi d’attesa ai proprietari dei fondi suscettibili di essere toccati. E’ il caso, in particolare, per taluni ricorrenti contro la circonvallazione di ____________, da tempo prevista e ora inserita nel progetto generale del ____________, In proposito va però tenuto presente che la soluzione ora allo studio, scelta tra tre possibili scenari a seguito di attenta ponderazione da parte dalle Sezione dei trasporti e della Sezione della pianificazione urbanistica, non si identifica che in parte con quella progettata agli inizi degli anni ‘80, denominata “N2 Valle della ____________, ” (cfr. risposta Consiglio di Stato pag. 10/11). Lo stesso vale per le altre opere comprese nell’attuale progettazione. Che ad esempio uno svincolo autostradale già previsto nel 1983/85 e poi abbandonato dalla variante 1987/90 venga ripreso nel PTL allo studio non significa “punto finale di una procedura abusiva” che “ricalca esattamente perlomeno su tutto il lato sud la zona agricola imposta in tutta fretta con la variante 1987/90” per citare il ricorso __________ e LLCC concernente la Zona di pianificazione 4, nodo di ____________,
Va considerato, qui e negli altri casi, che il PTL è il frutto di una concezione globale, finalizzata a risolvere in modo ottimale, sotto tutti i molteplici aspetti e implicazioni, il tema della mobilità di un’intera regione, particolarmente popolosa e ricca di attività diversificate. Non sorprende che soluzioni già considerate in un contesto più settoriale possano venire riprese e innestate sul tronco principale della nuova progettazione complessiva. Cambia la prospettiva, la finalità. Il ricupero di soluzioni parziali da pianificazioni precedenti non toglie che il PTL come tale è pianificatoriamente una creazione nuova, a sé stante, che merita per sé stessa protezione contro cambiamenti della situazione edificatoria suscettibili di pregiudicarne l’esito. Visto la posta in giuoco, l’importanza di questa protezione è tale che anche laddove il problema della sicurezza del diritto potrebbe porsi essa prevale, nella ponderazione degli interessi in gioco, su quello dei proprietari a poter edificare senza ulteriori remore i loro fondi. L’esame dei singoli casi non consente altra conclusione.
Se poi i tempi d’attesa inflitti ai proprietari eccedono i limiti di quanto si può loro ragionevolmente imporre e finiscono per configurare un’espropriazione materiale è tema che esula dal presente ambito processuale e comunque dalla competenza di questo tribunale.
Tutto ben considerato, le surriferite censure ricorsuali non possono trovare udienza in questa sede.
Né miglior sorte ha la censura (ric. n. 8) che la pianificazione in fieri del ____________, ____________, sovvertendo tutto l’ordinamento pianificatorio testé adottato e in particolare il PD, non può trovare giustificazione e di conseguenza ne è pure destituita la zona di pianificazione posta a sua salvaguardia. Esatta l’osservazione del Consiglio di Stato nella risposta a pag. 12. “Gli interventi concreti o le situazioni pianificatorie particolari previste dal PTL faranno l’oggetto di schede di coordinamento del PD cantonale. Esse verranno poi trasformate nella forma di “dato acquisito” conformemente alla procedura della LALPT. I PR comunali, a loro volta, dovranno assumere le indicazioni del PD ai sensi dell’art. 22 della LALPT.”
Come sopra precisato il TPL pone in essere un’operazione pianificatoria nuova che riesamina in prospettiva globale l’assetto viario e più generalmente la problematica della mobilità dell’intera regione e può quindi avere effetto innovativo anche per rapporto a situazioni recentemente acquisite.
6.2.2 Tra le altre censure rivolte alle zone di pianificazione in esame vanno menzionate quelle che ne denunciano l’estensione, ritenuta fuori misura per rapporto alle reali esigenze di salvaguardia della pianificazione.
Nel ric. n. 14 è ad esempio contestata l’eccessiva larghezza verso monte della fascia di protezione, creata in funzione di una circonvallazione che però con ogni probabilità passerà assai distante. Di analoga natura le censure della ____________, (ric. n. 15), che vede il proprio fondo di più di 27.000 mq amputato di alcuni subalterni dichiarati essenziali per la propria attività industriale e non indispensabili, invece, per la realizzazione delle opere previste. In tal senso va pure la richiesta, in via subordinata, del ricorso n. 19 e, nella misura in cui non contesta la pianificazione stessa ma la marginalità del fondo per rapporto ad essa, il ricorso n. 21. Quanto al ric. n. 7 fa valere l’inutilità del provvedimento là dove (ad est dell’autostrada) i terreni vincolati appartengono al cantone, ossia all’autore del vincolo. Il comune di ____________, dal canto suo chiede lo stralcio del vincolo dalle località ____________, ” e ____________, ” in quanto non sarebbero toccate dalle infrastrutture del PTL (cfr. ric. n. 10).
Il Consiglio di Stato dà puntuale risposta a talune di queste censure, difendendo nella loro integralità le zone contestate. Anche là dove, come per la località ____________, ” e ____________, ”, “le infrastrutture del PTL non avranno un’incidenza diretta su questa zona, lo studio urbanistico generale deve forzatamente considerare tutta la zona nel suo insieme” (risposta pag. 15). Ciò non toglie, osserva il Consiglio di Stato, che “le soluzioni urbanistiche e di assetto viario saranno comunque studiate e proposte in stretta collaborazione col Comune di ____________, ” (loc. cit.).
E a proposito della galleria ____________, ____________, del ____________, ” il Consiglio di Stato fa notare che se la CIT ha indicato quale uscita la località ____________, ____________, ”, non per questo esclude un’ubicazione alternativa in località ____________, di ____________, ”. Il posizionamento del portale-est dovrà scaturire da uno studio urbanistico generale (cfr. risposta pag. 14/15). Rimane dunque la necessità di salvaguardare l’importante variante del PTL mantenendo la relativa zona di pianificazione (avversata tra altri dal comune di ____________, ric. n. 18).
Questo argomento, che ci pare pienamente condividibile, ci riconduce nell’esame delle censure sopra riportate alle riflessioni più generali esposte in precedenza laddove mettevamo in evidenza come l’incertezza e indeterminatezza dell’ordinamento pianificatorio allo studio non consentano di prevedere con esattezza l’area che a pianificazione conclusa sarà toccata dalla realizzazione delle opere in programma.
A questo stadio prudenza vuole che si largheggi nel garantire la pianificazione contro il rischio di interventi che la compromettano irrimediabilmente. Va tenuto presente che i motivi che hanno portato a scegliere preventivamente il tracciato di una strada, a prevedere l’ubicazione di un posteggio intermodale o l’uscita di una Galleria sono già a quello stadio il risultato di un complesso di valutazioni tecniche, economico-finanziarie e non ultimo politiche che inducono a grande cautela nell’intervenire con correttivi di cui difficilmente si potrebbero valutare le conseguenze sulla funzionalità e congruenza dell’insieme.
Tutto ben considerato le circostanze fatte valere nei diversi ricorsi (quelli qui citati esemplificativamente e gli altri che sono pure stati attentamente passati al vaglio) non bastano a mettere in dubbio l’idoneità delle zone di pianificazione qui impugnate e a imporne la modifica o l’annullamento.
Rimane da determinare se tra il sacrificio imposto ai privati e il vantaggio che ne ridonda alla collettività intercorre un rapporto ragionevole. Diversi ricorrenti lo contestano. Non v’è dubbio, tuttavia, che, per rilevante che possa essere in qualche caso, il sacrificio chiesto ai privati appare alla fin fine proporzionato all’importanza di mantenere franca da ostacoli la pianificazione di quel vasto complesso di interventi infrastrutturali e pianificatori ch’è il PTL. Va d’altro lato considerato che la zona di pianificazione non blocca necessariamente ogni iniziativa edilizia sui fondi assoggettati al vincolo, ma quelle solo che ostacolano il processo pianificatorio. Pertanto, più l’opera prospettata è marginale rispetto alla zona di protezione e meno sarà, presumibilmente, d’intralcio e quindi vietata. Più i progetti saranno chiaramente definiti e meno estesa sarà l’area da tenere prudenzialmente sgombra da costruzioni; minore di conseguenza il rischio di liberare la parte verosimilmente non più necessaria. E infatti già sono state rilasciate licenze edilizie nelle zone in contestazione. A dimostrazione che il vincolo non è assoluto, ma che, oltre ad essere limitato nel tempo, altro fine non ha che di impedire gli interventi che rendono più difficile il processo pianificatorio.
7. Risulta da quanto precede che le zone di pianificazione qui dedotte in giudizio vanno indenni dalle censure ricorsuali e meritano di essere confermate in questa sede. La loro costituzionalità non può essere messa in forse e neppure la loro fondatezza e idoneità. I ricorsi vanno quindi integralmente respinti. Sia quelli che chiedono l’annullamento generale della zona contestata sia quelli che ne postulano una modifica localizzata, rispettivamente l’alleviamento del vincolo (ad es. riducendolo a due anni o limitandolo ad una certa data) o chiedono concessioni edificatorie. Quanto alla richiesta di espropriazione, da più parti formulata, non può essere esaminata in questa sede per incompetenza in materia del tribunale.
8. Qualche ricorrente ha chiesto il sopralluogo. Il tribunale non vi ha dato seguito, ritenuto che per accertare se vi siano circostanze rilevanti atte a giustificare una modifica o stralcio delle zone di pianificazione non occorra una visita dei luoghi ma bastino le tavole processuali.
Parimenti superflua, trattandosi di questioni di diritto risolvibili sulla scorta degli atti scritti, è ritenuta l’audizione personale dei ricorrenti, la cui domanda in tal senso non viene accolta.
9. Le tasse e spese di giustizia vanno accollate ai ricorrenti, soccombenti, ad eccezione dei Comuni, intervenuti a tutela di interessi non patrimoniali nell’espletamento delle loro funzioni istituzionali.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia
1. Nella misura in cui sono ammissibili, i ricorsi sono respinti.
2. Le tasse e spese di
giustizia per complessivi fr. 2'400 sono poste in ragione di fr. 150.-- cadauno
a carico di: ____________, ____________, solidarmente con i ____________, CE fu
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3. Intimazione: -
ai ricorrenti
- Consiglio di Stato, _________
- Sezione pianificazione urbanistica, _________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario