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Incarto n. |
5 dicembre 1995 |
In nome |
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composto dai giudici: |
Efrem Beretta, presidente, |
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vicecancelliere |
Tito Ponti |
visti i ricorsi 16 marzo 1994 e 3 maggio 1994 di
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1. ____________ 2. ________________________,____________- ____________, 3. ____________ ____________, ____________ ____________, 4. ____________ ____________, ____________,
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contro |
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la risoluzione 8 febbraio 1994, n. 1164, del Consiglio di Stato in merito alla variante relativa al posteggio pubblico del PP “zona ____________” (PP1) del Comune di ____________; |
viste le osservazioni 25 maggio 1994 del Municipio di ____________ e la risposta 27 aprile 1994 del Consiglio di Stato,
letti ed esaminati gli atti,
esperiti i necessari accertamenti;
r i t e n u t o
in fatto
a. Il Piano particolareggiato della zona Landriani (PP1) é stato approvato il 24 marzo 1992. Nell’approvare il PP1 l’autorità governativa ha ordinato al comune l’adozione e la pubblicazione di una variante che considerasse una riduzione da 230 a 145 dei posteggi pubblici dell’autosilo previsto sulle part. n. ____________e ____________RFD ____________.
Tale riduzione scaturiva dall’esigenza di rispettare le condizioni poste dal preavviso 16.4.1991 della ____________,la quale chiedeva sostanzialmente che i posti auto previsti negli autosili fossero esclusivamente destinati ai residenti nel quartiere.
b. Il Municipio di Lugano ha sottoposto la variante al proprio Consiglio comunale con messaggio del 15 giugno 1992. Il CC, nella seduta del 5/6 luglio 1993 non ha tuttavia adottato la variante, venendo a mancare nella votazione la maggioranza assoluta richiesta dall’art. 13 cpv. 1 lett. d LOC.
c. Con decisione del 8 febbraio 1994 il Consiglio di Stato ha nondimeno approvato la variante del PP1 concernente la riduzione da 230 a 145 dei numero dei posti auto dell’autosilo pubblico previsto ai fondi n. ____________e ____________RFD. La stessa é stata quindi pubblicata sul FU del 15.2.1994.
d. Con gravame del 16 marzo 1994 ____________ ____________ ____________ ____________, ____________ ____________e ____________ ____________sono insorti davanti al TPT chiedendo l’annullamento della decisione del Consiglio di Stato e la conferma dell’adozione del PP1 così come votato dal CC cittadino nella seduta del 5 luglio 1993.
A sostegno delle loro domande hanno in particolare invocato una violazione dell’autonomia comunale e dell’art. 212 lett. a LOC. Evidenziano inoltre la necessità, per il centro di___________, di disporre di un autosilo pubblico di 230 posti.
e. Con risposta 27 aprile 1994 il Consiglio di Stato postula la reiezione del gravame; nel merito ribadisce come la decretata riduzione della capienza dei posteggi dell’autosilo debba essere intesa alla stregua di una modifica d’ufficio determinata dalle necessità di adeguamento della legislazione comunale ai disposti federali in materia di protezione dell’ambiente; nega pertanto che in questo contesto vi sia spazio per un sindacato di opportunità da parte del legislativo comunale.
Alle medesime conclusioni giunge il Municipio di ____________ con osservazioni del 25 maggio 1994, il quale, da parte sua, solleva forti dubbi sulla legittimazione attiva dei ricorrenti, osservando che non figurano fra gli enti o le persone menzionate dall’art. 38 cpv. 4 LALPT.
f. Chiamati in causa, i proprietari dei fondi mapp. n. ____________ ____________ ____________ ____________ e ____________ ____________A____________hanno presentato le loro osservazioni in data 2 febbraio 1995.
Essi propugnano la reiezione del gravame, allineandosi sulle posizioni del Municipio di ____________e del Consiglio di Stato,
g. In data 5 settembre 1994 è stato esperito il sopralluogo in contraddittorio. All’occasione il rappresentante del Municipio di ____________ha precisato che oltre ai 145 posteggi pubblici, l’autosilo prevede anche 90 posteggi privati, destinati ai residenti degli immobili delle part. n. ____________e ____________RFD.
Dopo ampia discussione, le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
c o n s i d e r a t o
in diritto
1. Il ricorso, interposto nel termine di trenta giorni dalla pubblicazione della decisione impugnata, è tempestivo.
Quanto alla legittimazione degli insorgenti e alla competenza del Tribunale adito si considera quanto segue.
1.1. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. a. LPT il diritto cantonale deve garantire la legittimazione a ricorrere contro le decisioni e i piani di utilizzazione fondati sulla LPT e sulle sue disposizioni di applicazione, cantonali e federali, almeno nella stessa misura prevista per il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.
L’art. 38 LALPT stabilisce al cpv. 1 che le decisioni prese dal Consiglio di Stato in sede di approvazione del PR e di evasione dei ricorsi possono essere impugnate presso il Tribunale della pianificazione del territorio e al cpv. 4 legittima a ricorrere il Comune, i già ricorrenti, per gli stessi motivi, e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato.
A mente della giurisprudenza federale, l’interesse degno di protezione è dato se il ricorrente è toccato più di chiunque altro dalla decisione impugnata, si trova con l’oggetto del litigio in un rapporto particolare; altrimenti detto, se può vantare un interesse personale, immediato ed attuale all’annullamento rispettivamente alla riforma della decisione avversata (DTF 116 Ib 323 consid. 2, 113 Ib 228).
Questo interesse è generalmente riconosciuto al destinatario della decisione medesima, che assume il ruolo di parte nel procedimento, in contrapposizione all’autorità che ha preso la decisione impugnata.
1.2. I ricorrenti non sono, pacificamente, i destinatari della decisione impugnata; a sostegno della loro legittimazione adducono di essere tutti cittadini attivi di Lugano nonché consiglieri comunali della città. Tali circostanze non sono di per sé sufficienti per riconoscere loro nella fattispecie un “interesse degno di protezione” ai sensi dell’art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT; contro le decisioni prese d’ufficio dal Consiglio di Stato non é infatti previsto l’istituto dell’“l’actio popularis”, contrariamente a quanto previsto in prima istanza per i ricorsi portati dinanzi al CdS medesimo (cfr. art 35 cpv. 2 LALPT).
Dal momento che gli insorgenti non sono stati in grado di dimostrare altri “interessi legittimi” a dipendenza della decisione del CdS (nessuno ha dimostrato di trovarsi in rapporto particolare con l’oggetto del litigio o di essere toccato più di altri cittadini dalla decisione impugnata) l’impugnativa da loro interposta contro la modifica d’ufficio dovrebbe quindi essere dichiarata irricevibile per difetto di legittimazione attiva.
1.3. Nel caso concreto vi sono tuttavia giustificati motivi per dubitare che la decisione impugnata costituisca una modifica d’ufficio ai sensi dell’art. 37 LALPT.
Si ricorda infatti che con una prima decisione (di rinvio) del 24.3.1992 il Consiglio di Stato aveva approvato il PP1, ordinando però al comune l’allestimento di una variante che riducesse i posteggi pubblici del previsto autosilo da 230 a 145; il Consiglio comunale di Lugano non ha tuttavia approvato la variante presentatagli dal Municipio, allestita conformemente alle disposizioni del Consiglio di Stato. Constatato il rifiuto del comune, il Consiglio di Stato, con l’impugnata risoluzione, ha quindi adottato e pubblicato di sua iniziativa il provvedimento pianificatorio vanamente ordinato al comune.
In tal caso non si tratta però più di una modifica d’ufficio di una variante presentata per approvazione (il comune non ha infatti presentato nessuna variante!), bensì di un intervento del Consiglio di Stato come organo superiore di vigilanza della pianificazione nei confronti di un comune riottoso. La procedura é retta dall’art. 105 LALPT (“Norme coattive”) che si applica espressamente anche ai casi di mancata adozione di decisioni emanate dal CdS in sede di approvazione di PR (cfr. art. 105 cpv. 1).
Se così è però, la procedura seguita dal Consiglio di Stato non è stata regolare. L’art. 105 LALPT prescrive infatti che in caso di mancata esecuzione da parte comunale il Consiglio di Stato può fare allestire (a spese del Comune) la variante dal Dipartimento, il quale seguendo la procedura prevista dall’art. 32 LALPT la sottopone poi al comune con l’invito a prendere le sue conclusioni entro un congruo termine (105 cpv. 3). Se il comune persiste nel suo atteggiamento omissivo e non provvede a pubblicare la variante, lo fa il Dipartimento, osservando la procedura dell’art. 34 LALPT (105 cpv. 4). Contro questa pubblicazione l‘art. 105 cpv. 5 prevede il ricorso (in prima istanza) al CdS ai sensi dell’art. 35 LALPT, ciò che permette di salvaguardare i diritti di tutti i cittadini (actio popularis).
Ne discende che il TPT non sarebbe di per sé competente a decidere sui presenti ricorsi, interposti contro una variante pubblicata ex art. 105 LALPT, dato che l’autorità di ricorso designata dai combinati disposti di cui all’art. 105 cpv. 5 e 35 LALPT é il Consiglio di Stato.
Nella fattispecie tuttavia il Consiglio di Stato, invece di incaricare il Dipartimento di allestire e pubblicare la variante, vi ha proceduto lui stesso, in dispregio della procedura prevista all’art. 105 LALPT. Ora, é pacifico che non é possibile ricorrere contro la stessa autorità che ha preso la decisione impugnata; per censurare l’operato del Consiglio di Stato ai ricorrenti non rimane quindi altra possibilità che un ricorso al TPT; in tal caso vanno però garantiti gli stessi diritti ricorsuali che sarebbero stati possibili con l’istanza di primo grado, di fatto resa impossibile (e inutile) per effetto dell’agire del CdS.
Motivi di equità, ma anche di economia processuale (i ricorrenti avrebbero molto probabilmente contestato la variante anche se pubblicata dal Dipartimento), impongono di riconoscere agli insorgenti la legittimazione a ricorrere ai sensi dell’art. 35 cpv. 2 lett. a) LALPT (actio popularis), pur trattandosi di un ricorso innanzi al TPT, normalmente regolato dall’art. 38 LALPT (cfr. cons. 1.1.). In definitiva, il cittadino che vede adottata d’imperio dal CdS, in vece del comune o del Dipartimento, una variante deve poter insorgere anche se la stessa non ha seguito la giusta procedura di adozione.
Alla luce di queste considerazioni, il ricorso deve essere dichiarato ricevibile in ordine.
2. Nel merito gli insorgenti censurano il provvedimento governativo, giudicando che si tratta di un mero giudizio di opportunità di competenza delle autorità comunali; sostituendo la sua volontà a quella del legislativo comunale, il Consiglio di Stato avrebbe violato la sua autonomia. Essi sostengono che, d’altronde, il Consiglio di Stato stesso, rinviando il PP1 al comune per una nuova procedura di adozione invece che procedere subito ad una modifica d’ufficio, avrebbe esplicitamente riconosciuto la competenza di quest’ultimo a decidere sovranamente su di una questione di sua esclusiva competenza.
3. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo o sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, questi invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 seg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
4. I motivi addotti dal Consiglio di Stato a sostegno della riduzione della capienza dell’autosilo previsto sulle part. n. _e _RFD ________da 230 a 145 posti-auto sono essenzialmente due: da un lato si tratta di rispettare le disposizioni sulla protezione dell’ambiente e gli obbiettivi del PR comunale intesi a liberare il centro cittadino dal traffico privato e dall’altro di rispettare il principio della proporzionalità, evitando di imporre ai proprietari dei fondi interessati un vicolo eccessivamente gravoso in rapporto al risultato di interesse pubblico ricercato.
4.1. A mente di questo Tribunale, la scelta operata dall’autorità governativa merita di essere tutelata.
La necessità di ridurre la capienza della prevista infrastruttura era infatti emersa già in sede di esame preliminare del PP1 (12 ottobre 1988). In tale documento il Dipartimento dell’ambiente rilevava che il previsto autosilo sarebbe risultato utile soprattutto se destinato ai residenti della zona _, valutando per contro negativamente una sua destinazione a posteggio pubblico sul genere di quello di _, dato che in questo caso avrebbe contraddetto gli obbiettivi di PR tendenti a favorire il traffico pubblico e scoraggiare l’afflusso in centro di veicoli privati (pag. 10). Per queste ragioni il Dipartimento auspicava un adeguamento della capacità del previsto autosilo allo stretto fabbisogno degli abitanti della zona _, calcolato in 118 posti.
Dopo l’adozione del PP1 da parte del Consiglio comunale cittadino, a due riprese anche la Sezione energia e protezione dell’aria (SEPA) é intervenuta chiedendo che i posti auto del previsto nell’autosilo sui fondi n. _e _RFD fossero unicamente destinati agli abitanti della zona, condizione questa essenziale per ottenere l’approvazione governativa. La SEPA , richiamando le strategie proposte dal Piano di risanamento dell’aria, osservava infatti che “i quartieri centrali della città, fra i quali anche il Landriani, sono già serviti efficientemente da una rete di trasporto pubblico. Per perseguire le finalità del PR in materia di riduzione del traffico veicolare nella città, si tratta ora di indurre una forte utenza del mezzo pubblico, iniziando con una coerente gestione dei posteggi nei quartieri centrali della città”. Ora, come giustamente argomentato dalle autorità inferiori, non si può perseguire una coerente politica di risanamento dell’aria e di riduzione del traffico nel centro cittadino e al contempo aumentare indiscriminatamente l’offerta di posteggi a vantaggio dei residenti e degli utenti di altre zone, quali ad esempio quelli dell’adiacente fascia del “centro storico”. Un siffatto modo di agire, oltre che contraddire gli indirizzi generali del PR di _, andrebbe a contrastare anche uno degli obbiettivi del Piano particolareggiato _, che é quello di garantire la destinazione residenziale del quartiere e di limitare il più possibile il traffico di transito non necessariamente legato alle esigenze dei residenti (cfr. la Relazione tecnica accompagnante il PP1).
A questo proposito si rammenta che il progetto dell’autosilo qui contestato prevede la realizzazione, a fianco dei 145 posteggi pubblici, di altri 90 posteggi privati da destinare ai residenti degli immobili che sorgeranno sulle part. n. _e _RFD. Si consideri inoltre che nelle vicinanze, anche se fuori dal perimetro interessato dal PP1, sorge già un grande autosilo pubblico (quello di _), situato in posizione ideale per servire tutto il centro cittadino, ed in particolare la zona del cosiddetto “centro storico”.
4.2. La contestata riduzione dei posteggi del previsto autosilo si impone, oltre che per i menzionati motivi di interesse pubblico, anche dal profilo della proporzionalità.
Questo principio vuole infatti che il mezzo adottato risulti il meno incisivo e il più idoneo a conseguire lo scopo d’interesse pubblico prefisso e che sussista un rapporto ragionevole tra il risultato da raggiungere e le restrizioni della proprietà necessarie al suo conseguimento (cfr. DTF 113 Ia 134).
In concreto, i proprietari dei fondi interessati, insorti contro il vincolo loro imposto, hanno infatti evidenziato le notevoli difficoltà tecniche-economiche che comporta la realizzazione di un autosilo di 230 posti auto. La proprietaria del fondo n. _________(__) ha dimostrato con l’ausilio di una perizia la sproporzione dell’onere imposto con il risultato da conseguire, soprattutto in relazione ai costi di costruzione di un quarto livello sotterraneo. La presenza di una falda freatica molto attiva ad un certo livello del sottosuolo imporrebbe infatti l’adozione di accorgimenti tecnici tali da comportare un onere finanziario estremamente gravoso (calcolato dal perito nell’ordine di ca. 100.000.-- fr. per ogni singolo posto-auto del livello -4), oltre che dilazionare di 12 mesi i termini di costruzione dell’autosilo.
5. Né infine possono venir accolte le censure ricorsuali in merito ad una presunta violazione dell’art. 212a LOC. L’intervento del Consiglio di Stato é scaturito dall’esigenza di far rispettare i principi del diritto pianificatorio e di quello della protezione ambientale, al pari di una qualsiasi altra modifica d’ufficio. Esso non si pone in contrasto con l’art. 212a LOC ma rientra per contro nelle competenze che spettano all’esecutivo cantonale in materia di approvazione dei PR, tra le quali si possono annoverare anche i casi di intervento quale organo superiore di vigilanza della pianificazione ai sensi dell’art. 105 LALPT , già ricordati al cons. 1.3.
6. Per i motivi innanzi menzionati la soluzione imposta dal Consiglio di Stato appare sufficientemente congrua e sostenibile da meritare conferma anche in questa sede; le impugnative interposte contro di essa vanno quindi respinte.
Tasse e spese di giudizio seguono la soccombenza; non vengono assegnate ripetibili.
Per questi motivi,
viste le normative alla fattispecie applicabili;
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso é respinto.
2. I ricorrenti sono
condannati al pagamento in solido di tasse di giudizio e delle spese per
complessivi fr. 800.--.
3. Intimazione: - ________, _,
- _, __ - _,
- __,
- ____________, _ _,
- ___________ & _, _
- ____________, _
- Avv. _ _, _
-
Municipio di_______
- Consiglio di Stato, ________
- Sezione pianificazione urbanistica, _______
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario