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Incarto n. |
30 agosto 1995 |
In nome |
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composto dai giudici: |
Efrem Beretta, presidente, |
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Il segretario |
Fiorenzo Gianinazzi |
visto il ricorso del 1 gennaio 1994 di
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____________ ____________ ____________ ____________ ____________ ____________, ____________ ____________, rappr. da: ____________,
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contro |
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la decisione del Consiglio di Stato del 7 dicembre 1993 che approva il PR del Comune di _______ e nel contempo respinge i ricorsi di prima istanza della qui insorgente; |
visto le osservazioni 17 maggio 1994 del Comune di____________e la risposta 18 maggio 1994 del Consiglio di Stato
visto il sopralluogo del 14 ottobre 1994
letti gli atti ed esperiti gli accertamenti necessari
r i t e n u t o
in fatto
a. La CE ricorrente è proprietaria della part. ____________RFT ____________, sita nella frazione di ____________. Il PR di Lugano, Sezione ____________e ____________, adottato dal Consiglio comunale il 24 febbraio 1992 e approvato dal Consiglio di Stato con la querelata risoluzione, la inserisce nel territorio senza destinazione specifica SDS.
La ricorrente, che già aveva impugnato il PR in prima istanza e che aveva visto respingere il proprio gravame dal Consiglio di Stato, insorge nuovamente in questa sede, chiedendo che il mapp. ____________ di __________venga assegnato alla zona R2. Con protesta di spese e ripetibili.
La ricorrente rileva che mentre a mente della giurisprudenza federale presupposto per l’attribuzione di un terreno in zona senza destinazione specifica è l’incertezza circa la sua utilizzazione definitiva, tale non è il motivo addotto dal comune a giustificazione dell’inserimento in questa zona del part. ____________. “Il differimento dell’assegnazione del mapp. ____________ ad una precisa (altra) zona di PR non è pertanto legittimo, poiché non sorretto da sufficiente interesse pubblico.”
La ricorrente chiede che il mapp. ____________ venga attribuito alla zona R2. In primo luogo perché tutti i fondi non formanti parte del nucleo o boschivi si trovano in quella zona. Sola eccezione, il terreno di sua proprietà, assegnato assieme ai confinanti mapp ____________ e ____________ (quest’ultimo già edificato) alla zona SDS. Già il principio della parità di trattamento imporrebbe l’inserimento in zona edificabile di questi fondi. In secondo luogo perché il fondo, confinante con la strada conducente a ____________, è urbanizzato e “si presta in modo ideale all’edificazione per forma, dimensioni e morfologia del terreno”. E’ poi escluso, dato le restrizioni edificatorie (linea di arretramento dal nucleo, distanza dal bosco, bassi indici di sfruttamento e di occupazione, altezza limitata), che vi si possa costruire un’edificio in grado di incidere negativamente nel paesaggio. Nondimeno, il motivo del contestato azzonamento è di natura paesaggistica: “tramite l’assegnazione del mapp ____________alla zona SDS il comune vuole infatti semplicemente costringere all’inedificabilità i fondi sovrastanti il nucleo di ____________ per meglio proteggere quest’ultimo dal profilo paesaggistico: e questo - ed è ciò che conta - senza dover sborsare alcunché.” Ma se questa era la vera ragione del provvedimento, il comune avrebbe dovuto attribuire il fondo a una zona di protezione o alla zona verde, dando così origine alle pretese risarcitorie dei proprietari colpiti.
La ricorrente contesta poi le argomentazioni, generiche e stereotipate, addotte dal Consiglio di Stato nella decisione che respinge il suo ricorso di prima istanza. Da decidersi in primo luogo, afferma, non è l’assegnazione del fondo litigioso alla zona edificabile, ma la legittimità della sua attribuzione alla zona SDS. Rileva che i pochi mq. della particella in discussione non possono stravolgere la contenibilità del PR e fa osservare che questa preoccupazione non ha impedito di assegnare alla zona edificabile, nell’ambito di questa stessa revisione del PR, i terreni (oltre un ettaro tra bosco e terreni) della __________ SA.
b. Nelle sue osservazioni il Municipio contesta che tutti i fondi non assegnati alla zona del nucleo o non considerati boschivi siano assegnati alla zona R2, a eccezione del fondo dei ricorrenti e dei mapp. ____________e ____________. “Dal piano delle zone si evince infatti che vi sono delle particelle inserite in zona di ristrutturazione (Zrs), in zona di Mantenimento (M) o in zona per attrezzature ed edifici pubblici (AP-EP).” In quest’ultima zona figurano anche terreni appartenenti a privati, non solo proprietà comunali. Il fatto poi che un terreno sia urbanizzato non implica che debba essere inserito in zona edificabile.
Il comune ricorda che il fondo in contestazione era escluso dalla zona edificabile già nel precedente piano regolatore. La sua attuale esclusione si giustifica già per il solo motivo che la zona edificabile va dimensionata in base ai “bisogni prevedibili per i prossimi 15 anni.” Se si dovesse prescindere da questa considerazione la superficie da aggiungere alla zona non sarebbe più di una manciata di mq, ma, dovendosi ricuperare anche tutti i fondi vicini, “una superficie non trascurabile, se si tiene conto delle modeste esigenze insediative della frazione di ____________)” Il comune chiede quindi il rigetto del ricorso.
Nelle sue osservazioni il Consiglio di Stato espone i motivi a sostegno della propria risoluzione e propone la reiezione dell’impugnativa. Vi torneremo più in dettaglio, occorrendo, nei considerandi.
In sede si sopralluogo la ricorrente, riconfermatasi nelle proprie allegazioni e domande, chiede in via subordinata il semplice annullamento della zona SDS.
c o n s i d e r a t o
in diritto
In Ordine
1. La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto la legittimazione attiva della ricorrente, già insorta, per gli stessi motivi, in prima sede, è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2. Garanzia della proprietà
La ricorrente si duole che l’inserimento dei suoi fondi in zona non edificabile violi la garanzia della proprietà sancita dall’art. 22ter Cost.
2.1 L’art. 22ter Cost., adottato da popolo e Cantoni il 14 settembre 1969 in una con l’art. 22quater sulla pianificazione del territorio, eleva la proprietà a diritto costituzionalmente garantito. La garanzia della proprietà non è però assoluta: Confederazione e Cantoni hanno facoltà di restringerla, risp. di espropriarla, in via legislativa, se l’interesse pubblico lo richiede.
La garanzia ha per oggetto:
a) la proprietà in quanto istituto (Institutsgarantie) e
b) i diritti individuali del proprietario contro gli interventi dello Stato (Bestandesgarantie)
2.2 Garanzia della proprietà come istituto
Il legislatore non può emanare norme che sopprimono l’istituto giuridico, lo vanificano, lo svuotano della sua sostanza, ne intaccano il nucleo vitale. Deve salvaguardare i diritti essenziali di disposizione e di godimento inerenti alla proprietà; lasciare ai privati un minimo di autonomia nella disposizione dei loro diritti patrimoniali (G. Müller, Commentaire del Cost. féd. art. 22ter n. 12).
2.3 Garanzia dei diritti individuali
Sono protetti i diritti patrimoniali concreti del proprietario, ad es. la proprietà di un determinato fondo, una servitù, il possesso.
La garanzia dell’art. 22ter Cost. vieta a tutti gli organi statali - al legislatore come agli organi esecutivi - di limitare questi diritti, nella misura in cui la restrizione non si fonda su una base legale sufficiente, non è giustificata da motivi d’interesse pubblico e non è proporzionale (G. Müller, op. cit. n. 16).
3. Base legale
Le restrizioni di diritto pubblico della proprietà devono avere una base legale, devono cioè essere previste da una norma generale e astratta emanata dall’organo competente. Per gli atti normativi importanti la competenza spetta in linea di principio al legislatore; è cioè richiesta una legge in senso formale, soggetta a referendum. Per disposizioni di secondaria importanza basta invece una legge in senso materiale (ordinanza o regolamento) emanata dall’esecutivo, al quale il legislatore può peraltro delegare entro certi limiti e a certe condizioni le proprie competenze legislative (cfr. G. Müller, Comm. Cost. fed., art. 22ter n. 27 seg.). Se poi le restrizioni della proprietà sono particolarmente incisive la giurisprudenza federale esige una legge formale chiara ed univoca (DTF 115 Ia 288).
3.1 A proposito di restrizioni della proprietà poste in atto da un piano regolatore va considerato ch’esso non costituisce né una norma generale astratta né una decisione amministrativa, ma un istituto giuridico sui generis che a seconda dei casi si apparenta piuttosto all’una che all’altra categoria .
In adempimento del precetto costituzionale che prescrive una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio, il PR disciplina l’uso ammissibile del territorio comunale suddividendolo in zone e stabilendo le norme di attuazione concernenti sia le singole zone sia l’intero territorio.
Nella misura in cui le relative disposizioni regolano “una pluralità di situazioni concrete sumibili a una fattispecie tipica” (DTF 90 I 352) o, in altri termini, “hanno per destinatari una cerchia indeterminata di persone e (...) disciplinano una serie indefinita di fattispecie prescindendo dal caso concreto e dalle persone” (Rep. 1986 302, 306; DTF 106 Ia 386), la restrizione della proprietà che ne procede trova in esse, norme astratte e generali, adottate dal legislatore comunale e soggette a referendum, la propria base legale.
La premessa è che il comune tragga dal diritto cantonale la competenza di emanare simili disposizioni. Ora i comuni possono, in genere, “essere attivi in materia di legislazione e creare loro stessi le basi per una restrizione della proprietà entro i limiti della loro autonomia " (Jagmetti, Commentario alla Costituzione federale, ad art. 22 quater no. 10). “In generale una regolamentazione comunale costituirà una base legale sufficiente se è stata adottata dall’organo legislativo comunale”, precisa Moor in Droit administratif, I. vol., 2.a ed. pag. 336, attribuendo al principio della gerarchia delle norme e non della base legale l’esigenza che il comune sia competente a legiferare nella specifica materia secondo il diritto cantonale (cfr. inoltre op. cit., II vol. pag. 298). Ciò vale segnatamente per l’adozione del PR (cfr. Scolari, Diritto amministrativo, Parte speciale n. 610 e 828). Nell’ordinamento giuridico ticinese spetta al comune adottare il PR, al Consiglio di Stato approvarlo. Quale debba esserne il contenuto non è stabilito esaustivamente dal diritto cantonale (LALPT) che si limita ad enunciare i principi e gli obiettivi generali che il piano deve realizzare e, dopo aver precisato che il PR comprende tra i suoi componenti le rappresentazioni grafiche e le norme di attuazione, ne enumera, ma solo in modo esemplificativo, i possibili contenuti (art. 28 LALPT).
Il comune gode dunque di un’ampia autonomia nel definire l’assetto del proprio territorio e nel regolarne l’uso. Tuttavia, laddove l’ordinamento comunale comporti restrizioni particolarmente importanti della proprietà e, in particolare, se la restrizione si presenta in forme atipiche, inconsuete, la competenza del comune di imporla tramite il suo PR deve risultare chiaramente e senza possibili equivoci dal diritto cantonale. Non si tratta della base legale della restrizione stessa (tale è e rimane la disposizione del PR che prevede tale restrizione), ma dell’attribuzione al comune della competenza di restringere in quel modo e misura la proprietà, competenza che per l’importanza della restrizione, rispettivamente per la singolarità del provvedimento (col pericolo che si diffonda e faccia scuola) non possa dedursi dalla normale autonomia comunale, che ne risulta così precisata (cfr. per analogia le considerazioni in 118 Ia 245 consid. 3c, in part. pag. 250).
4. Zone senza destinazione specifica
4.1 Giusta l’art. 18 cpv. 2 LPT il diritto cantonale può prevedere che determinati comprensori non vengano attribuiti ad una specifica zona di utilizzazione, rispettivamente che tale attribuzione sia differita. Nel primo caso abbiamo una zona senza destinazione specifica (zona residua). Nel secondo, un zona di riserva in cui, nell'attesa dell’azzonamento definitivo, è normalmente ammessa la continuazione a titolo precario dell’uso attuale. L’edificazione è possibile solo in via eccezionale, in applicazione dell’art. 24 LPT, tenuto altresì conto del carattere transitorio del comprensorio, la cui destinazione futura non dev’essere ostacolata o impedita.
Nel diritto cantonale l’art. 28 cpv. 2 lett. n, LALPT menziona tra i possibili contenuti delle schede grafiche di PR il “territorio senza destinazione specifica”, ma non ne precisa natura e finalità. Può fornire utili lumi in proposito il richiamo alla LE 73 il cui art. 16 cpv. 2 lett. a) annoverava tra le diverse zone di utilizzazione la zona residua. Questa zona comprendeva naturalmente ogni superficie senza destinazione speciale, segnatamente tutto il territorio improduttivo, ma se ne estese l’accezione fino ad abbracciare “il territorio di riserva e di transizione che potrà successivamente venire incluso nelle future zone di sviluppo o di verde” (Scolari, Commentario della legge edilizia n. 51 all’art. 16, cit. in DTF 114 Ia 315 consid. 3a).
Più specificamente per la zona di riserva può essere fatto riferimento all’art. 80 LALPT. Secondo questo disposto il proprietario di un fondo “incluso in zona edificabile ma non nel programma di realizzazione delle opere di urbanizzazione può chiedere al Comune rispettivamente al Cantone di anticipare l’esecuzione dell’urbanizzazione secondo il progetto generale” (cpv. 1). Tuttavia il Comune, rispettivamente il Cantone, “può negare questa facoltà quando la pianificazione fissa precise tappe per l’utilizzazione razionale del territorio” (cpv. 2, corsivo ns.). La LALPT prevede dunque da un lato la pianificazione per tappe successive della zona edificabile (Baugebietsetappierung) e dall’altro l’urbanizzazione per tappe (Erschliessungsetappierung). Se è data la prima, l’anticipazione dell’urbanizzazione da parte del privato è di regola esclusa: essa dev’essere coordinata con le tappe dell’apertura all’edificazione delle nuove aree.
In questo contesto viene a situarsi l’art. 32 NAPR del Comune di ____________.
Il territorio senza destinazione specifica SDS “comprende tutto il territorio giurisdizionale del Comune non definito nel piano delle zone come zona edificabile, zona forestale o zona agricola” (cpv. 1). “L’utilizzazione del suolo è disciplinata dalle norme di attuazione del piano del paesaggio e dal diritto cantonale di applicazione della LPT” (cpv. 2). “L’edificabilità, riservate le eventuali ulteriori limitazioni previste dalle norme di attuazione del piano del paesaggio, è disciplinata dall’art. 24 LPT (eccezioni fuori dalle zone edificabili), e dalla legislazione cantonale di applicazione” (cpv. 3).
Si tratta in prima linea, come già per la zona residua dell’art. 16 cpv. 2 lett. a LE e della prima ipotesi dell’art. 18 cpv. 2 cpv. 2 LPT (comprensori non attribuiti), di aree che il PR rinuncia ad assegnare a una specifica zona. Si tratterà per lo più di terreni che per la loro situazione, dimensione, natura del suolo ecc. non si prestano a nessuna delle utilizzazioni classiche. Tuttavia, come già in regime LE per il territorio residuo, è lecito interpretare l’art. 32 NAPR estendendolo a zone facenti funzione di riserva, a carattere transitorio, da potersi successivamente includere in zona edificabile.
Nella misura in cui le zone residue o di riserva delimitate dal PR comportino restrizioni della proprietà, la loro base legale è data dall’art. 32 NAPR, emanato dal legislatore comunale nei limiti della competenza conferitagli dal diritto cantonale e federale, con particolare riferimento agli art. 28 LALPT e 14-18 LPT.
4.2 Ciò premesso, va precisato che la rinuncia ad attribuire una determinata area ad una specifica zona di PR, rispettivamente il differimento di tale attribuzione è ammesso dalla giurisprudenza federale solo a certe, severe condizioni.
Il provvedimento deve infatti porsi in consonanza con l’obbligo di pianificare sancito dall’art. 2 LPT e ripreso per il PR dall’art. 14 LPT. Il territorio comunale dev’essere suddiviso in zone e in particolare nelle zone edificabili, agricole e protette, definite nei loro tratti essenziali dagli art. 15, 16 e 17 LPT. La possibilità offerta dall’art. 18 LPT di delimitare altre zone e segnatamente di non attribuire a specifiche zone determinati comparti o di rinviarne l’azzonamento dev’essere vista alla luce di quest'obbligo. Tutto il territorio deve avere una destinazione chiara e definita: la costituzione di zone residue o di riserva può essere ammessa solo se sorretta da valide ragioni di natura pianificatoria.
4.2.1 La zona residua verrà creata in quelle porzioni del territorio che per la loro dimensione, natura, configurazione, qualità del suolo, ecc. non rientrano nella definizione di nessuna delle zone ordinarie del PR o non potrebbero ragionevolmente esservi incluse. Si tratta ad esempio di scampoli di terreno, residuati da una razionale suddivisione del territorio nelle diverse zone, i quali non servono per l’agricoltura, non si prestano all’edificazione né hanno funzione protettiva. Il motivo della loro mancata inclusione in una zona ordinaria del PR non sta nell’incertezza circa la loro definitiva destinazione, ma perché é chiaramente escluso che possano esservi attribuiti. E’ questo il vero e proprio territorio senza destinazione specifica. Corrisponde suppergiù ai terreni improduttivi della LE.
Pacificamente non è con questo contenuto che è stata delimitata la zona senza destinazione specifica in contestazione.
4.2.2 Più complessa e problematica è la questione delle zone di riserva.
Si tratta per lo più di zone di transizione, destinate in ultima analisi all’edificazione ma momentaneamente tenute in riserva, nelle quali è intanto consentito solo l’uso fin lì fattone, l’edificazione potendovi essere ammessa solo a titolo eccezionale, a norma dell’art. 24 LPT, tenuto comunque conto della possibile destinazione futura, da non pregiudicare.
Due possono essere essenzialmente i motivi per creare una zona di riserva.
Il primo può risiedere nell’incertezza circa l’evoluzione futura, sia demografica che edilizia: un determinato comprensorio è di per sé atto all’edificazione ma non vi sono elementi sufficientemente attendibili per ritenerlo verosimilmente necessario all’edificazione nei prossimi quindici anni, anche se questa eventualità non può essere scartata ed è in linea di massima auspicata. Può quindi essere utile creare una zona d’attesa, non attribuendole nel frattempo una destinazione che potrebbe entrare in conflitto con quella futura, eventuale.
Il secondo motivo è di natura politico-insediativa. Nella grande maggioranza dei casi i comuni si trovano difronte ad una zona edificabile largamente sovraddimensionata. Gli scopi e i principi pianificatori fondamentali richiedono che venga ridotta. Tuttavia una drastica amputazione non è spesso politicamente proponibile. Tra i provvedimenti meno incisivi ma comunque utili allo scopo figura l’istituzione di zone di riserva. Una parte del territorio, di per sé edificabile, viene sottratta (temporaneamente) all’edificazione per eventualmente esservi ammessa successivamente se, come è previsto, l’evoluzione del fabbisogno lo richiederà. L’area potenzialmente edificabile viene suddivisa in settori da aprirsi in tappe successive all’edificazione. E’ la surricordata Baugebietsetappierung.
4.2.2.1 La giurisprudenza federale ha ammesso già prima dell’entrata in vigore della LPT e quindi dell’art. 18 cpv. 2 la zona di riserva. Ha ritenuto che “se il comune può limitare l’area edificabile commisurandola al fabbisogno dei prossimi quindici anni può anche scaglionarne nel tempo l’edificazione” (DTF 104 Ia 131 consid. 4b, pag. 141). “Nell’ampia competenza di delimitare il territorio edificabile è chiaramente compresa quella meno estesa di liberarlo in tappe successive all’edificazione” (DTF 108 Ia 33 consid. 3, pag. 36). “La LPT non vieta che cantone e comuni si sdebitino in più fasi (in mehreren Schritten) dell’obbligo di adottare il PR” (DTF 110 Ib 265 consid. 4 pag. 267). Lo scaglionamento (Etappierung) è stato considerato l’antidoto, in alternativa al dezonamento (Auszonung), contro il sovraddimensionamento della zona edificabile. Una semplice urbanizzazione per tappe, la cui anticipazione i proprietari possano chiedere a loro spese, non consentirebbe di controllare altrettanto bene l’evoluzione né di combattere con altrettanta efficacia il fenomeno indesiderabile e antieconomico dell’edificazione sparsa (DTF 104 Ia 131 seg. consid. 4)
Non esclusa a priori dalla giurisprudenza è inoltre la creazione di zone di riserva che, in aggiunta alla zona edificabile prevista per i prossimi quindici anni, tengano libere da precise destinazioni le aree presumibilmente occorrenti all’edificazione nel periodo successivo. La condizione è che tali aree non siano già necessarie e da urbanizzarsi nel periodo precedente. In questo caso si dà l’ipotesi dell’art. 15 lett. b LPT e le aree vanno incluse nella zona edificabile (DTF 110 Ia 53).
Questa ammissione in linea di principio della zona di riserva non deve trarre in inganno. Come sopra anticipato, la giurisprudenza federale usa criteri alquanto restrittivi nei confronti di questo strumento. La tendenza è chiaramente di riconoscere la compatibilità con l’obbligo di pianificare solo nei casi in cui il differimento è dovuto all’incertezza sulla definitiva destinazione da attribuire al comparto.
Alla luce di questo principio non solo il Tribunale federale non ha ritenuto conforme al diritto federale un azzonamento sotto condizione risolutoria (DTF 118 Ia 172), ma ha inoltre precisato che “se la zona edificabile contiene solo il territorio già ampiamente edificato o che sarà verosimilmente necessario per l’edificazione nei prossimi quindici anni, non è compatibile con l’art. 15 LPT suddividerla in settori da aprirsi all’edificazione solo a seguito di nuovo azzonamento o di analoga procedura. Ciò potrebbe comprimere artificialmente l’offerta di terreni edificabili e paralizzare il mercato” (DTF 112 Ia 155 consid. 2c). La zona edificabile è dunque da tenere disponibile tutta intera per l’edificazione. Ancora più esplicito il divieto in DTF 115 Ia 341: dopo aver premesso che il differimento sine die della definizione delle zone di utilizzazione del PR è incompatibile col dovere di pianificare dell’art. 2 LPT, il tribunale federale ravvisa un simile rinvio nella provvisoria attribuzione ad una zona di riserva, in occasione della prima adozione di un PR conforme alla LPT, di terreni che, già edificabili secondo il precedente diritto, adempiono i presupposti legali della zona edificabile, sono già ampiamente edificati e presumibilmente occorreranno per l’edificazione nei prossimi quindici anni. “La giurisprudenza federale ammette il differimento della definitiva attribuzione ad una specifica zona solo se v’è incertezza circa la sua futura utilizzazione (DTF 112 Ia 158 seg., e 316 consid. 3b).” Ritroviamo in DTF 118 Ia 165 seg. consid. 3c pag. 173 lo stesso principio. Non è ammesso che il terreno attribuito alla zona edificabile possa essere edificato solo a seguito di una nuova procedura di azzonamento (Umzonungsverfahren) o di una procedura equivalente.
“Ciò non significa, afferma il Tribunale federale, che se sussistano incertezze non se ne debba tener conto, ma lo si potrà fare solo se queste sono pianificatoriamente fondate.” Così, avverte la somma istanza, nelle ipotesi dell’art. 18 cpv. 2 LPT, che consente di creare zone di PR per comprensori la cui utilizzazione non è ancora determinata o in cui una determinata utilizzazione dev’essere ammessa solo più tardi. Così inoltre nell’ambito della zona di pianificazione (art. 27 LPT), che vieta interventi suscettibili di pregiudicare la pianificazione in via di formazione. Altre incertezze, non determinate da motivi pianificatori, non giustificano remore nell’adempimento del dovere di pianificare. Si consideri, avverte il Tribunale federale, che “per sua natura la pianificazione è chiamata a operare in un futuro per molti versi ancora oscuro, ch’essa contribuisce con la sua azione a formare. Ora questa funzione può essere assolta unicamente da una pianificazione vincolante, su cui il proprietario possa fare affidamento” (DTF 118 Ia 165 consid. 3c, pag. 173, trad. ns).
4.3 Risulta da questo excursus che, all’infuori dei casi in cui l’istituzione di una zona di riserva è dettata dall’incertezza sulla destinazione da dare al comprensorio, incertezza non superabile coi normali strumenti pianificatori, la giurisprudenza, specie quella meno remota, tende a negare la legittimità del provvedimento. Se il comprensorio risponde alla definizione dell’art. 15 LPT e non vi sono motivi per attribuirlo di preferenza ad altra zona, se dunque non possono esservi dubbi sulla sua destinazione, l’inclusione in zona di riserva non ha in linea di principio motivo di essere (DTF 116 Ia 330).
Per poter nondimeno creare una zona di riserva ai sensi dell’art. 18 cpv. 2 LPT (e delle corrispondenti norme cantonali e comunali), come nel caso del comune che vuole distribuire nel tempo la costruzione di una zona edificabile già prevedibile nella sua estensione finale, occorrono ragioni pianificatorie pertinenti e importanti, che prevalgano sull’obbligo di conferire subito una connotazione pianificatoriamente chiara e definitiva a tutto il territorio comunale. Può qui essere rimandato al già citato DTF 104 Ia 142: “Non pare irragionevole di promuovere a breve termine la concentrazione dell’edificazione nella zona edificabile definitiva, vietando temporaneamente alla costruzione i terreni di seconda tappa fintanto che ve ne sia di liberi nella prima” (cfr. parimenti DTF 108 Ia 36 e 110 Ib 267). Ma, come già rilevato, nella ponderazione dei vari interessi in giuoco cui una pianificazione seria non può sottrarsi (art. 3 OPT), bisogna tener conto tra le diverse circostanze rilevanti che tale modo di procedere può alterare il mercato, provocare un’artificiosa rarefazione dell’offerta, fare pressione sui prezzi, creare ingiustificate disparità di trattamento. E’ dunque semmai da usare solo laddove la situazione locale (configurazione orografica, stato dell’edificazione e dell’urbanizzazione, ecc.) fornisce una chiara chiave di ripartizione in comparti da subito edificare e altri da tenere in riserva, sempre che questa suddivisione risponda a pertinenti motivazioni pianificatorie.
Una cosa è certa. La zona di riserva non deve servire al comune per camuffare un dezonamento ritardato e dilazionare così le indennità espropriative (cfr. DTF 110 Ia 53 consid. 4; 112 Ia 317). Altrettanto certo è che il comune non è liberato dall’obbligo di “stabilire le zone da delimitare in priorità” (DTF 112 Ia 316)”. Non può ad es. inserire nella zona di riserva un’area che appartiene per natura e vocazione alla zona agricola e che come tale va subito attribuita. Né sotto le mentite spoglie di una zona di riserva può in realtà mascherare una zona di protezione, alle cui eventuali indennità di espropriazione tenti in tal modo di sottrarsi. In questo senso DTF 116 Ia 330: “Andererseits darf die Reservezone nicht auf Kosten der Bau, -Landwirtschafts - oder Schutzzone ausgeschieden werden; die Reservezonierung setzt ein bundesrechtskonforme Ausscheidung diesere Grundnutzungszonen voraus. Insbesondere ist Land, das nach der gesetzlichen Vorschrift in die Bauzone gehöhrt, in eine Bauzone und nicht in eine Reservezone einzuweisen.
Per concludere, se non vi sono stringenti motivi d’ordine pianificatorio per non attribuire subito un comparto ad una specifica zona di PR, sia per l’impossibilità di definirne subito la destinazione (incertezza) sia perché pertinenti ragioni inerenti alla pianificazione giustificano il differimento, il pianificatore comunale deve prendere partito, fare le scelte che gli competono, attribuire il comparto ad una zona regolamentare e non rifugiarsi nel silenzio pianificatorio, nella sospensione del giudizio. Viola altrimenti il diritto federale che proscrive una pianificazione a macchie di leopardo.
5. in concreto
Il piccolo nucleo di ____________è protetto a monte e ai lati da una linea di arretramento che lo avvolge in una larga fascia non edificabile. Ai lati è stata inoltre creata una zona verde AP-EP. Dietro il nucleo il terreno sale assai ripido per poi formare un pianoro, racchiuso dal bosco. Qui è situato il terreno della ricorrente, separato dal nucleo nella parte in declivio da una particella lunga e stretta e, su quello stesso lato, interessato per una certa profondità dalla linea di arretramento. Sul lato opposto una sottile striscia di bosco lo separa dalla strada che collega ____________ via ____________ a ____________. A sud il fondo confina con la part., che il PR ha pure inserito in zona SDS, assieme alla part. situata più in basso, a lato e quasi all’altezza del nucleo, compresa in parte nella zona AP-EP. Su quest’ultima particella sorge una modesta abitazione e, a breve distanza, un minuscolo rustico. A parte ciò le particelle inserite in zona SDS non sono edificate.
Quali sono i motivi per cui il PR ha inserito questi terreni nella zona senza destinazione specifica?
Il motivo dell’incertezza circa l’evoluzione futura non entra in considerazione e non viene giustamente fatto valere dal comune.
L’intento di ridurre una zona edificabile sovraddimensionata attribuendone una porzione ad una zona d’attesa non è in concreto ipotizzabile: i terreni in questione non facevano parte della zona edificabile e non potevano quindi esserne distratti.
Non risulta d’altra parte che i terreni siano tenuti in riserva in previsione di un bisogno futuro, al di là del periodo di 15 anni, in aggiunta all’attuale zona edificabile (Bauentwicklungszone).
Tanto meno risulta che tramite la zona di riserva il comune intenda procedere ad una suddivisione per tappe successive della zona edificabile.
Risulta piuttosto dalla presa di posizione del comune ch’esso ritenga l’area edificabile prevista più che sufficiente e non intenda pertanto allargarla ai fondi in discussione. A ciò si aggiungano chiare preoccupazioni d’ordine paesaggistico.
Ora a queste preoccupazioni poteva essere fornita una risposta pianificatoriamente corretta ad es. istituendo una zona di protezione o attribuendo i fondi in zona agricola, non invece ingabbiando l’area in questione in una zona indeterminata.
Nelle circostanze di specie l’attribuzione dei terreni litigiosi alla zona SDS non trova giustificazione e il Consiglio di Stato l’ha a torto approvata, violando il diritto federale. Questo TPT non può che pronunciarne l’annullamento su questo punto. Non gli compete invece stabilire a quale zona i fondi vadano assegnati, se effettivamente alla zona edificabile come chiede il ricorrente o alla zona agricola, a una zona protetta o ad altra zona prevista dal PR. Questa competenza spetta unicamente al comune.
6. Per i motivi anzidetti e per l’annullamento della risoluzione impugnata che ne è l’inevitabile conseguenza si rende superfluo verificare la sussistenza di un interesse pubblico preponderante e del rispetto del principio di proporzionalità
7. Tasse e spese di giustizia, ripetibili
Poiché il comune è intervenuto non a difesa di interessi patrimoniali ma nell’esercizio delle sue funzioni pubbliche va esente da spese e tasse di giustizia; poiché d’altro canto la parte vittoriosa non è rappresentata da un avvocato il comune, soccombente, non viene condannato a versarle le ripetibili.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso é accolto. Di conseguenza la risoluzione impugnata viene annullata nella misura in cui approva l'inserimento del part. ____________ RFD ____________ in zona SDS.
2. Non si prelevano né tasse
né spese di giustizia. Non vengono assegnate ripetibili.
3. Intimazione: -_____.______._____
- Municipio di________
-
Consiglio di Stato, ________
- Sezione pianificazione urbanistica, ________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario