
Incarto n. 90.94.00326	Lugano 5 febbraio 1996	In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio

composto dai giudici:

Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

Il segretario

Fiorenzo Gianinazzi

visto il ricorso del 25 gennaio 1994 di

______________ ______________ ______________ ______________,

rappr. da: ______________. ______________ ______________ ______________-______________, ______________ ______________,

contro

la risoluzione del Consiglio di Stato del 7 dicembre 1993 nr. _______ che approva il PR del Comune di ________, Sezione __________ e nel contempo respinge il ricorso di prima istanza del qui insorgente;

visto:

· le osservazioni 17 maggio 1994 del Comune di ______________e la risposta 18 maggio 1994 del Consiglio di Stato;

· il sopralluogo del 4 ottobre 1994;

· le conclusioni 29 aprile 1995 del ricorrente;

letti gli atti ed esperiti gli accertamenti necessari;

ritenuto

I. fatti

A. Premesso che nel 1971 avvenne la fusione dei comuni di ______________ e di ______________, si pose la necessità di dotare di un nuovo assetto pianificatorio il territorio dell’ex comune ______________. Venne così adottato il PR di ______________, sezione di ______________-______________, approvato dal Consiglio di Stato il 30.11.77.

Il 9.2.79 fu approvato il Piano di protezione delle rive del lago per la Sezione di ______________.

Seguirono due varianti, approvate l’11.11.86 e il 17.3.87 e infine la revisione generale del PR di ______________ ______________ ______________-______________, adottata dal Consiglio comunale il 24.2.1992 e approvata dal Consiglio di Stato il 7.12.1993 (risoluzione n. 10645).

Contestati in prima istanza i vincoli gravanti la sua proprietà, il ricorrente, proprietario dei particellari ______________, ______________, ______________, ______________, ______________e ______________, ______________e ______________RFD ______________, Sezione ______________ -______________, impugna in questa sede la risoluzione governativa che, respinto il suo gravame, ha approvato l’avversata revisione del PR.

B. Sita sulla sponda destra del ______________, tra ______________ e ______________, la proprietà del ricorrente forma due lunghe e strette terrazze disposte a mo’ di gradoni sulla ripida costa. Su quella inferiore, di poco sopra lo specchio del lago, spiccano, attorniate dal parco secolare, la ______________ e la ______________ ______________, dal secentesco corpo centrale; su quella superiore, separata dalla prima da un alto muro di sostegno, si trova, al centro, una grande piscina esterna con gli impianti e una serie di cabine cui fan seguito e ad est alcune costruzioni abitative. Nella sua estremità orientale la proprietà fa parte del nucleo di __________; a monte una ripida scarpata con alberi d’alto fusto la congiunge con l’omonima via.

C. a. Il PR stabilisce il seguente azzonamento:

- zona di mantenimento (M, colorata in azzurro sul piano): su quasi tutta la fascia inferiore della part. 291;

- comprensori riva lago (contraddistinti da puntini): sulla parte inferiore delle part. ______________, ______________e ______________;

- zona MS (monumenti storici, marrone scuro): metà est della parte bassa della part. 973 e parte bassa della part. 974;

- zona speciale pinacoteca (SP, in verde scuro): sulla metà ovest della parte inferiore della part. 973 e sulla part. 602 (sede degli uffici della pinacoteca e della Favorita);

- zona R3a (color bruno): parte alta delle part. ______________, ______________e ______________e part. ______________, ______________.

- assoggettamento al piano particolareggiato del nucleo di __________ delle part. ______________e ______________.

b. La parte della proprietà ammessa in zona R3a è colpita dalle

seguenti restrizioni:

- linea di arretramento di 12 metri dal confine nord (via ______________) a carico dei fondi ______________, ______________, ______________, ______________, ______________a salvaguardia della vegetazione d’alto fusto presente nell’estrema fascia superiore di quei fondi;

- linea di arretramento sul lato sud della superficie edificabile dei fondi ______________, ______________, ______________e ______________;

- distanza minima delle costruzioni a 5 mtl dai confini dei singoli particellari e di 10 mtl tra due edifici.

D. Per lo più zone e vincoli sono ripresi dal precedente PR (1977) e dalla variante del 1979 (comprensorio di protezione delle rive del lago con le relative norme d’applicazione). Il ricorrente li impugnò presso tutte le istanze, che tutte li confermarono; da ultimo il TF, con sentenza del 20.1.1988.

Particolare menzione merita la zona SP. Il comune la istituì a mezzo variante di PR - e il Consiglio di Stato la approvò il 17.3.87 -, accogliendo le pressanti istanze del proprietario che intendeva considerevolmente ampliare il complesso pinacoteca-galleria per esporvi la collezione d’arte antica e moderna e disporre di un importante spazio per mostre temporanee. E’ nella memoria di tutti il concorso internazionale indetto a tale scopo, vinto dall’architetto ______________. Poi, come si sa, la collezione ha preso le vie della ______________ e il grande progetto naufragò, chiudendo l’età d’oro della ______________.

Ma la revisione del PR ha pure introdotto nuovi vincoli. Tali sono le linee di arretramento sui lati nord e sud delle superficii edificabili, in zona R3a, dei mappali ______________e ______________; tale, almeno in parte - ma in realtà più nella forma che nella sostanza -, il passo pedonale lungo ______________ ______________, che viene a sostituire il vincolo per l’allargamento di quella strada previsto dal precedente PR.

E. Il ricorrente contesta l’azzonamento e i vincoli surriferiti e chiede:

- lo stralcio del vincolo di destinazione SP;

- lo stralcio, rispettivamente la drastica riduzione delle zone M e MS;

- la drastica riduzione del vincolo di comprensorio rive laghi;

- l’attribuzione delle aree svincolate alla zona R3 o, in via subordinata, R2;

- l’inserimento in zona R4 della fascia prevista in zona R3a dei part. ______________, ______________ ______________, ______________e ______________; subordinatamente aumento degli indici della zona R3a;

- l’abbandono, subordinatamente la drastica riduzione del vincolo di arretramento sul lato sud delle aree edificabili della fascia superiore della proprietà (part. ______________, ______________, ______________e ______________);

- lo stralcio, subordinatamente la drastica riduzione in lunghezza e profondità, del vincolo di arretramento sul lato est dei fondi ______________ e ______________;

- la riduzione del vincolo di arretramento su via __________ da 12 a 8 mtl massimo;

- l’abbandono del vincolo di passo pedonale, subordinatamente modifica del tracciato, specie per i fondi ______________e ______________, convenendone le modalità di esecuzione col proprietario

- la liberazione dall'assoggettamento al piano particolareggiato di __________.

F. Tra i motivi, svolti nel ricorso e ripresi nelle conclusioni, spicca la contestazione del cumulo di vincoli, ripresi risp. imposti per la prima volta dal nuovo ordinamento e accusati dal ricorrente di ridurre irragionevolmente l’edificabilità. Egli sostiene che la restrizione della proprietà derivantene non è sorretta da un sufficiente interesse pubblico e viola il principio della proporzionalità. Un tale reticolo di restrizioni toglie ogni spazio alla creatività e costringe l’edificazione nella morsa di schemi mortificantemente banali e scontati, impotenti a render ragione delle qualità paesaggistiche e monumentali di quella straordinaria proprietà. Solo un piano di quartiere potrebbe consentirne un’adeguata valorizzazione. Pertanto, “in ordine e preliminarmente” il ricorrente chiede nelle conclusioni che il tribunale “esamini d’ufficio la possibilità di accettare il ricorso rinviando gli atti al Comune di ______________ per lo studio di una soluzione alternativa che preveda per nuove costruzioni nel complesso di ______________ ______________ l’assoggettamento all’obbligo di presentare, con i relativi piani, un piano di quartiere. Dichiara sin d’ora che, “in caso di accettazione delle sue domande, accetta che eventuali nuove costruzioni, nell’ambito degli indici di edificazione consentiti siano assoggettate al vincolo della presentazione di un piano di quartiere.”

Quanto agli altri vincoli sono definiti privi di sufficiente interesse pubblico e lesivi del principio di proporzionalità. Ma di queste e altre censure diremo più ampiamente all’occorrenza nei considerandi di diritto.

G. Nelle sue osservazioni il Comune ricorda che “la proprietà del ricorrente rappresenta veramente un unicum in tutto il comprensorio comunale, se non addirittura nell’intero Cantone, per le sue dimensioni e peculiarità. Infatti essa:

- si estende per 36.000 mq circa;

- si trova sulla riva del lago;

- comprende edifici di importanza storica, architettonica e culturale;

- tocca un nucleo storico, quello di ______________.”

E’ dunque “un preciso dovere del Comune (...) quello di preoccuparsi della salvaguardia di tutti questi elementi ...”

I vincoli di cui si duole il ricorrente hanno una base legale (e precisamente l’art. 28 lett. f) e h) LALPT per la protezione del paesaggio e dei monumenti storico-culturali e l’art. 54 LALPT per il piano particolareggiato del nucleo di ______________ cui è assoggettato l’estremo lembo orientale della proprietà), sono sorretti da un interesse pubblico prevalente e rispettano il principio della proporzionalità.

Vanamente il ricorrente torna a dolersi dei vincoli già previsti dal vecchio PR, la cui validità è stata confermata dal TF con la nota sentenza. Essi sono cresciuti in forza di cosa giudicata e non possono più essere rimessi in forse. Da allora non è mutata né la situazione di fatto (la proprietà non ha subito sostanziali trasformazioni) né, “essendo riproposti gli stessi vincoli”, è cambiata quella di diritto.

Quanto ai nuovi vincoli (arretramenti alle part. ______________e ______________) perseguono il duplice scopo della “salvaguardia del notevole valore ambientale e paesaggistico del parco che circonda la ______________ ______________ ” e del “conferimento di un certo ordine alle costruzioni che potranno eventualmente sorgere sui fondi, attribuiti alla zona R3a”. L’interesse pubblico è evidente ed anche il rispetto della proporzionalità.

In effetti, l’esigenza di tutelare convenientemente il paesaggio avrebbe a rigori potuto indurre il comune ad adottare al posto dei vincoli in contestazione il provvedimento ben altrimenti incisivo e radicale del divieto generale di edificazione. I vincoli in discussione consentono di conciliare i contrapposti interessi: permettono all’ente pubblico di tutelare gli elementi più pregiati del paesaggio, al privato di edificare i suoi fondi. In realtà, avverte il Comune, “le possibilità edificatorie di tutti i fondi gravati dal vincolo rimangono integre”, posto che è in tutti i casi “possibile sfruttare nella loro misura massima gli indici concessi per la zona R3a in cui essi si trovano”. Al riguardo il comune ha trasmesso al tribunale un estratto di mappa con tracciate le superfici delle costruzioni che è possibile realizzare sulle part. ______________, ______________e ______________rispettando i vincoli in esame. Il tutto corredato da un calcolo numerico dello sfruttamento consentito, corrispondente all’indice della zona R3a.

A proposito del passo pedonale il comune fa valere che, prevedendo non un semplice diritto di passo ma l’allargamento di via ______________, il precedente vincolo era assai più gravoso. Col vincolo attuale il comune intende unicamente garantirsi la possibilità di creare una via di transito pedonale, rinviando la fissazione del tracciato all’atto della progettazione. E’ in quell’occasione che si potrà tener conto dei diversi ostacoli, naturali e non, della sicurezza dell’utente e delle esigenze della proprietà, nel rispetto degli interessi pubblici e privati.

Il comune gratifica infine di un commento particolare il vincolo SP, che dichiara “voluto dallo stesso ricorrente e per il quale sia il Comune che il Consiglio di Stato hanno profuso un non comune impegno per favorire le allora conclamate intenzioni del ricorrente. Tutti sanno che i motivi del mancato ampliamento della Pinacoteca non sono quelli esposti nel gravame. Attualmente non vi sono comunque ragioni di ordine pianificatorio per procedere ad una modifica del PR: in particolare l’interesse pubblico per la zona SP è tutt’ora esistente. Il vincolo va quindi mantenuto.”

Il comune conclude postulando l’integrale rigetto del ricorso. Con protesta di tasse e spese.

H. Il Consiglio di Stato espone nella sua risposta i motivi a sostegno della sua decisione. Il vincolo di arretramento sui fondi ______________ e ______________consente “la salvaguardia di contenuti esistenti in loco” senza peraltro penalizzare il proprietario, che può edificare secondo gli indici di zona.

Il diritto di passo pedonale è ritenuto di evidente interesse pubblico. Prevedendo il relativo vincolo nel PR il comune compie il primo passo “volto a riservarsi la possibilità di attuare quanto auspicato”, ossia il passo pedonale medesimo. “Sarà nella fase di progetti esecutivi che potranno essere vagliati e ponderati in tutta la loro complessità e ampiezza i problemi tecnici e di natura finanziaria riguardanti diritti di espropriazione.”

E’ infine riconfermata la scelta e la ponderatezza, dal profilo tecnico-pianificatorio e giuridico, dei vincoli istituiti già dal precedente PR e cresciuti in giudicato.

Il Consiglio di Stato conclude chiedendo il rigetto dell’impugnativa, con attribuzione di spese e tasse di giustizia al ricorrente.

II. diritto

1. La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.

A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.

L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza della modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).

In concreto la legittimazione attiva del ricorrente, già insorto, per gli stessi motivi, in prima sede è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.

Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.

2. Il ricorrente contesta daccapo i vincoli previsti dal precedente ordinamento, cresciuti in forza di cosa giudicata e ripresi dal nuovo PR. Comune e governo cantonale negano che tali vincoli possano nuovamente essere impugnati. Tale assunto non merita adesione. Nel quadro di una revisione totale del PR, e tale è quella che ne occupa, il proprietario può far valere che determinate restrizioni alla sua proprietà non sono più giustificate da un interesse pubblico preponderante e quindi non sono più compatibili con l’art. 22ter Cost. (DTF 119 Ia 411 consid. Ib, 118 Ia 384 consid. 4a). In quel caso egli può chiedere che il regime del suo fondo venga riesaminato a norma dell’art. 21 LPT (DTF 120 Ia 232 consid. 2c, 115 Ia 87 consid. 3). Non occorre a questo scopo che le circostanze siano sensibilmente mutate (DTF 115 Ia 88 consid. 3b/bb).

In concreto, censure e domande ricorsuali sono dunque ricevibili, altra cosa il loro accoglimento.

Può subito essere respinta quella tendente allo stralcio, rispettivamente alla drastica riduzione delle zone M e MS e del vincolo di comprensorio rive laghi.

Contrariamente all’assunto del ricorrente è evidente l’interesse pubblico alla loro istituzione e mantenimento e non si vede quale altro provvedimento potrebbe adeguatamente conseguire, con minore incidenza sulla proprietà, l’obiettivo giustamente perseguito dalle restrizioni. Tutto ciò è stato stabilito con estrema chiarezza dal TF nella sentenza del 20.1.1988 e non è dato ravvisare per quali reconditi motivi le ragioni che allora giustificavano i vincoli in esame non valgano pure oggi.

Gli altri vincoli verranno esaminati, assieme a quelli di nuova istituzione, nei seguenti considerandi.

3. I vincoli in esame costituiscono con ogni evidenza una restrizione della proprietà. La loro compatibilità con l’art. 22ter Cost presuppone, secondo una costante giurisprudenza, una base legale, un interesse pubblico prevalente e il rispetto della proporzionalità.

3.1 La base legale non è, giustamente, contestata e risiede in primo luogo nelle stesse disposizioni del PR istituenti i vincoli in discorso, adottate dal legislativo comunale e approvate dal Consiglio di Stato. Rientra nell’ampia autonomia riconosciuta al comune in materia pianificatoria la competenza di adottare i provvedimenti atti a conferire al suo territorio un assetto che attui gli scopi e rispecchi i principi fondamentali della pianificazione scatenti dall’art. 22quater Cost; in specie suddividendo il territorio comunale in zone e disciplinandovi l’uso ammissibile del suolo (art. 1, 3 e 14 seg. LPT). Rientra in particolare in quest’ambito l’istituzione di zone protette prevista dall’art. 17 cpv. 1 LPT, rispettivamente l’adozione, giusta il cpv. 2, di “altre misure adatte”, al fine segnatamente di proteggere “i paesaggi particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale” (art. 17 cpv. 1 lett. b LPT) nonché “i siti caratteristici, i luoghi storici e i monumenti naturali e culturali” (art. 17 cpv. 1 lett. c LPT).

Per quanto concerne specificamente le restrizioni qui all’esame si noti che lo stesso diritto cantonale di applicazione della LPT, nell’indicare a titolo esemplificativo, all’art. 28 LALPT, i possibili contenuti delle rappresentazioni grafiche del PR, menziona, al cpv. 2 lett. f), le zone di protezione dei beni naturalistici, paesaggistici e storico-culturali; alla lett. g) le modalità e i vincoli per agevolare il pubblico accesso e percorso delle rive dei laghi e dei fiumi; alla lett. h) i vincoli speciali cui è assoggettata l’utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio, dei contenuti naturalistici del paesaggio, degli edifici di pregio storico-culturale o della vista panoramica” e alla lett. p) la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici. Quanto all’art. 29 LALPT prescrive che le norme di applicazione del PR (NAPR) abbiano a stabilire sia le regole generali sull’utilizzazione e l’edificabilità del suolo (cpv. 1 lett. a), sia le regole particolari sull’utilizzazione e i parametri edilizi per ogni singola zona (cpv. 1 lett. b). Tra i contenuti facoltativi delle NAPR l’art. 29 LALPT annovera al capoverso secondo la determinazione delle caratteristiche urbanistiche di singole zone (2 lett. a) e le regole relative ai piani di quartiere (lett. c).

Il comune è dunque tenuto a pianificare il suo territorio e a emanare a questo scopo un corpo minimo di norme; di converso ha un’ampia facoltà nell’espletamento di questa funzione: è solo se la soluzione prevista non rientra nel quadro normale della pianificazione del territorio e comporta un’anomala invadenza della sfera di diritti costituzionalmente protetti che la giurisprudenza esige una base legale di diritto cantonale. La quale è chiaramente presente nel caso concreto.

3.2 Tratteremo assieme, per la fluidità dei confini separanti i relativi concetti, il tema dell’interesse pubblico, della sua preminenza sugli altri interessi pubblici e privati in gioco e della proporzionalità. Esamineremo l’adempimento di questi presupposti per rapporto alle disposizioni contestate nell’ordine seguente:

- SP

- vincoli di arretramento sulla fascia alta della proprietà - - richiesta di piano di quartiere

- passo pedonale

Per gli altri vincoli, ci siamo già pronunciati, richiamandoci alla sentenza del TF del 20.1.1988, che non richiede ulteriori sviluppi.

4. Zona speciale Pinacoteca

Come ricordato in narrativa questa zona è stata creata per secondare i progetti del proprietario che intendeva ampliare l’attuale pinacoteca al fine di collocarvi le collezioni d’arte antica e moderna e disporre di ampi spazi per esposizioni di richiamo internazionale, come quelle che avevano rilanciato in modo eclatante il nome della “______________a”. Comune e Cantone si sono adoperati per adottare risp. approvare in tempi record la relativa variante, che se da un lato prevede la cospicua edificabilità dell’area interessata, dall’altra la subordina alla costruzione di una struttura museale-espositiva. La decisione di trasferire a ______________la collezione (o, secondo la versione del ricorrente, l’irrealizzabilità per motivi tecnico-organizzativi del previsto ampliamento) ha fatto naufragare ogni ragionevole prospettiva di attuare l’ambizioso progetto [U1] [U2] e quindi di fare dell’intera area vincolata l’uso previsto. Il vincolo non è più sorretto in quell’estensione da un interesse pubblico sufficiente e soprattutto attuale.

Non si ravvisano d’altra parte motivi che impongano anziché l’annullamento della zona SP, il suo ridimensionamento, ad esempio la sua restrizione all’area occupata dalle strutture espositive attuali (pinacoteca, galleria).

Per cominciare, nulla consente di assumere che in sede di revisione del PR il comune avrebbe adottato una zona SP ristretta se già allora le prospettive di sviluppo dell’attività culturale si fossero drasticamente ridimensionate e lasciassero prevedere solo il ridotto sfruttamento degli spazi attuali.

Il comune né lo pretende né chiede, in via subordinata, la restrizione della zona SP qualora non se ne ammettesse l’intera estensione.

Significativa è certo la circostanza che quando la famosa collezione era regolarmente esposta e mostre di richiamo internazionale attiravano interminabili code di visitatori gli edifici ospitanti quegli eventi straordinari non vennero mai vincolati all’uso espositivo sicché è difficile ritenere che vi siano sufficienti ragioni per vincolarli ora che pinacoteca e galleria sono orfane di questi capolavori e che le mostre hanno perso il loro eccezionale richiamo (anche se non la qualità, pur sempre eccelsa). Difficile è soprattutto ritenere che ne risulti rispettato il principio della proporzionalità. Non va dimenticato che la zona SP venne istituita di comune accordo tra comune e proprietario, che ne fu anzi il promotore. Il vincolo d’uso era il prezzo pagato per poter insediare una struttura di notevole impatto in un’area doppiamente protetta (zona di mantenimento, comprensorio rive-lago) dove senza l’interesse pubblico del comune a veder largamente potenziato il prestigioso centro culturale non sarebbe stato possibile costruire. Caduto l’ampliamento, questa contropartita è venuta a mancare, ma nel contempo pure l’interesse del comune a vincolare le strutture esistenti a un’attività espositiva così ridotta è stato fortemente ridimensionato. Si noti che le restrizioni poste dalla zona SP sono particolarmente gravi: in caso di cessazione dell’attività espositiva pinacoteca e galleria non potrebbero essere trasformate per scopi residenziali in quanto tale uso non sarebbe conforme alla destinazione di zona (SP).

Nelle circostanze il TPT, posto di fronte alla contestazione della soluzione integrale, senza alcuna richiesta delle parti di pronunciarsi su una versione parziale e peraltro senza sufficienti motivi per ritenere che la stessa sarebbe stata adottata dal comune e semmai che avrebbe rispettato il principio della proporzionalità, non può che annullare integralmente la risoluzione governativa che approva la zona SP prevista dal nuovo PR.

Spetterà al comune, cui gli atti vanno rinviati, rivedere destinazione e regolamentazione dell’area in argomento. Se rinuncia ad adottare una variante, la zona SP è soppressa per intero e la relativa area rimane unicamente assoggettata al comprensorio di protezione della riva-lago. Ma il comune potrebbe anche voler ripristinare, in aggiunta al suddetto vincolo, la zona di mantenimento (M), già prevista dal precedente PR (prima della variante dell’87) o adottare altre soluzioni, la cui validità presupporrà che siano dati la base legale, l’interesse pubblico prevalente e la proporzionalità.

5. Vincoli di arretramento gravanti la fascia edificabile superiore - PQ

Non è dubbio che la proprietà della ______________, col suo splendido parco, il viale con gli antichi cipressi e l’armoniosa sequenza delle costruzioni, felicemente cinta su tutto il fronte dal lago, richieda particolare attenzione onde evitare che interventi fuori misura ne guastino l’incomparabile bellezza. Comprensibilmente, quindi, il comune si è preoccupato di regolamentarne l’edificazione non solo sulla fascia direttamente a lago, dove il rischio di deturpazione è più evidente, ma anche su quella retrostante, ancora largamente libera di costruzioni, che fa da sfondo alla prima e può quindi facilmente turbarne l’immagine. A questo scopo il PR ha fatto capo al tradizionale strumentario normativo, in particolare istituendo linee di arretramento sui fronti sud, nord ed est.

Secondo il ricorrente i tanti vincoli riducono a pelle di zigrino l’area effettivamente edificabile. E’ possibile sfruttare pienamente gli indici di zona solo a prezzo di mortificare al massimo la creatività. A suo giudizio solo un piano di quartiere consentirebbe un’edificazione più qualificata, che tenga adeguatamente conto delle peculiarità del luogo e in particolare dell’esistente edificazione.

La tesi è certamente suggestiva. Prendiamo il calcolo dell’edificabilità effettuato dall’ UTC, corredato da una planimetria dove sono disegnate le piante degli edifici che potrebbero essere inseriti nella fascia superiore della proprietà sfruttando appieno gli indici e nel contempo rispettando gli arretramenti, le distanze e le altre norme di zona. Se mai venisse adottata questa soluzione ne verrebbe fuori un deprimente allineamento di anonimi rettangoli, da immaginarsi trasformati in non meno tristemente anonimi parallelepipedi dai 30 ai 40 mtl di lunghezza e dai 12,70 ai 14,70 di larghezza, alti tre piani. Esattamente il tipo di pianificazione contro il quale sempre più si appuntano gli strali di architetti e urbanisti per l’indigenza progettuale cui portano facilmente forme così meccaniche e schematiche di regolamentazione. Specie in circostanze come le presenti: qui non si tratta di edificare un insignificante appezzamento ai margini di un agglomerato sfuggito fortunosamente al morbo del mattone, ma di accrescere con sapiente accortezza e gusto un tessuto architettonico di grande valore testimoniale e pregnanza paesaggistica, che non tollera stonature né banalità. Potrebbe ad esempio rivelarsi necessario, come osserva il ricorrente “integrare armoniosamente le costruzioni accessorie esistenti con quelle principali nuove.” Il riferimento è, in ipotesi, alla piscina, con la sequela delle cabine e il locale degli impianti, ma vale come principio per tutta la proprietà. V’è insomma la presenza di un insieme di valori tra di loro strettamente irrelati con la quale occorre fare i conti. Occorre soprattutto la consapevolezza che la fascia superiore non forma un’entità a sé stante, ma è parte di un contesto che va rispettato. E’ idoneo a questo compito il semplice giuoco di indici, arretramenti, distanze? Così non reputa il ricorrente: “l’arretramento schematico costringe le forme a disposizione di eventuali architetti in modo del tutto inadeguato e incongruente con la pianificazione del complesso e impedisce il raccordo con le costruzioni esistenti e l’adeguamento degli immobili fra loro e con il paesaggio” (conclusioni, pag. 5).

Se sul piano teorico le tesi ricorsuali hanno tutta la nostra comprensione, trasposte sul piano della concretezza non possono portare al postulato annullamento dell’ordinamento in contestazione e al rinvio degli atti al comune affinché appronti una variante che imponga l’obbligo di piano di quartiere.

L’art. 56 LALPT definisce questo strumento: “progetto planovolumetrico per un insieme di edifici, inteso a favorire la promozione urbanistica quando sussiste un interesse generale derivante dalla realizzazione degli obiettivi urbanistici qualitativi fissati dal piano regolatore” (art. 56 LALPT cpv. 1).

Spetta al PR stabilire se il suo allestimento è obbligatorio o facoltativo e a fissare: a) la superficie minima dei fondi; b) i requisiti minimi; c) i parametri minimi e massimi (art. 56 LALPT cpv. 2).

Nulla consente di ritenere, ciò premesso, che se il comune dovesse imporre l’obbligo di PQ non prevederebbe tra i parametri essenziali precisamente le linee di arretramento qui avversate. E difficilmente questa scelta potrebbe essere impugnata con successo, in quanto v’è più di un motivo a suo sostegno.

Per cominciare, l’arretramento a sud risponde a un indubbio interesse, quello di creare un nitido stacco tra la parte inferiore e superiore della proprietà e in particolare di proteggere adeguatamente da tergo la ______________ ______________a, che ricordiamo è monumento nazionale. Premesso che la tendenza odierna è non solo di proteggere il monumento ma anche di garantirgli un degno contorno e che la linea di arretramento è il classico provvedimento a questo scopo, nulla lascia intendere che in concreto essa sia sovraddimensionata. Non va perso di vista che la posizione soprelevata dell’area edificabile retrostante richiede un maggiore arretramento delle nuove costruzioni per evitare che sovrastino in modo eccessivo l’immagine del complesso architettonico anti e sottostante.

A nord l’arretramento è invece dovuto all’esigenza di proteggere la vegetazione ad alto fusto sulla scarpata verso via ______________. S’è visto nel sopralluogo che tale vegetazione presenta una profondità di ca. 8 mtl, contro i 12 dell’arretramento previsto. Ora non appare che frapporre tra piantumazione e costruzioni una fascia tampone di quattro metri sia provvedimento fuori misura, tanto che il tribunale lo debba annullare o ridimensionare.

A est, infine (part. 594 e parte del 974) il vincolo è dovuto alla contiguità col vecchio nucleo di ______________ ed appare perfettamente ragionevole.

Quanto alla distanza dal confine (5 mtl) e da edificio a edificio (mtl. 10) è disposizione che come non potrebbe mancare tra le comuni norme attuative del PR, così non sarebbe fuori luogo tra i parametri minimi e massimi regolanti un PQ e non pare in tutti i casi eccessiva. Sta peraltro al proprietario evitare almeno la prima (5 mtl) riparcellando la proprietà.

Se poi esaminiamo il lungo e stretto rettangolo dell’area edificabile, all’interno delle linee di arretramento, vediamo che la soluzione esposta dall’UTC a dimostrazione della piena sfruttabilità degli indici di zona non è affatto l’unica a consentire quel risultato. All’interno di quello spazio è possibile, senza sacrificio d’indici, una distribuzione di volumi assai più mossa e modulata. Il tutto, s’intende, compatibilmente con la configurazione del terreno. E’ chiaro che se si vuol salvare la grande piscina e magari anche la batteria di cabine e in un medesimo spremere fino alla buccia l’indice di sfruttamento non è possibile avere per giunta un ampio spazio verde dinnanzi casa. Con o senza PQ la particella è stretta e la creatività dell’architetto deve per forza battersi con questo limite. Semmai ci si può chiedere se l’edificabilità concessa non è eccessiva ai fini di un’insediamento che si vuole veramente qualitativo.

Difficilmente, ad ogni modo, la preventiva fissazione di un indice di sfruttamento si concilia col concetto, propugnato dal ricorrente, di un PQ volto a garantire attraverso la drastica limitazione di vincoli e divieti un’edificazione architettonicamente pregevole, non soffocata da un’eccessiva densità normativa.

Rientra in quest’ottica un PR che fissi solo pochissimi parametri quantitativi e stabilisca invece con chiarezza i requisiti qualitativi che il progettato insediamento deve possedere. Così al posto delle attuali linee di arretramento si potrebbero prevedere distanze diversificate, con possibilità di deroghe se le esigenze del progetto lo giustifichino; si potrebbe ammettere a certe condizioni il raccordo senza soluzione di continuità tra le costruzioni attuali e le nuove; rinunciare su certi tratti a un forte stacco tra la parte alta e bassa della proprietà: lo sfruttamento edilizio lo si determinerà ex post, per rapporto ad un progetto concreto che rispetti i parametri e risponda alle aspettative di natura qualitativa, conformemente agli obiettivi fissati dal piano. E’ comunque inconcepibile che l’area possa essere intasata dalle costruzioni, per mosse e modulate che si possano concepire. La superficie è una sola e vi sono restrizioni imprescindibili, che se anche non vengono decise astrattamente, una volta per tutte, finiranno per pesare sull’edificabilità; anche con un piano di quartiere il meno vincolante possibile.

In concreto, se la soluzione criticata non appare necessariamente la più appropriata e può essere effettivamente sostenuto che un piano di quartiere, ben studiato, sensibile alla specificità dei luoghi possa fornire una soluzione pianificatoriamente e fors’anche architettonicamente più qualificata e interessante, questo tribunale non ne può imporre l’adozione al comune, che con le linee di arretramento e gli altri vincoli avversati ha adottato un provvedimento pianificatoriamente corretto. Il tribunale non ha l’esame dell’opportuità e non può annullare o correggere soluzioni che siano oggettivamente sostenibili, anche se soluzioni più appropriate potrebbero a suo giudizio meglio risolvere il problema.

Per tutte queste considerazioni la domanda ricorsuale che postula l’annullamento dei contestati vincoli non può essere accolta, neppure nella forma subordinata che vuole il rinvio degli atti al comune affinché renda obbligatorio il PQ mantenendo l’attuale potenziale edificatorio.

6. Diritto di passo pedonale

Non pensiamo che occorra spendere molte parole in argomento.

Come il TF ammise l’interesse pubblico prevalente e la proporzionalità del vincolo per l’allargamento di ______________ ______________, previsto dal precedente PR allo scopo di crearvi un passo pedonale, così il TPT per il semplice diritto di passo che viene a sostituirlo e che, come giustamente osserva il comune, consentirà di studiare con migliore aderenza alla realtà locale il tracciato del passo stesso al momento della sua realizzazione. In questo quadro si inserisce la risoluzione 12.10.95 del Consiglio comunale, che accoglie la mozione ______________e chiede al Municipio di “studiare una variante di PR della Sezione di ______________e ______________che permetta di prolungare il vincolo di passo pedonale, già presente nel PR, fino a ______________ ______________.”Se è vero che la variante si è per ora piuttosto arenata difronte al rifiuto del Consiglio comunale di concedere nella misura chiesta dal Municipio il credito per lo studio del progetto, ciò non toglie che esiste oramai la prospettiva che il passo pedonale segua la riva del lago e che il diritto di passo su via ______________venga a cadere. Nondimeno, per ora e finché il nodo della variante non verrà sciolto, l’interesse del comune a mantenere il vincolo rimane attuale e merita tutela.

Il quesito se ne deriva una restrizione della proprietà dante luogo a espropriazione non va posto in questa sede, né giustamente lo è stato, il tema esulando dalla competenza di questo tribunale.

7. Tasse, spese e ripetibili

Le tasse e spese di giustizia sono accollate al ricorrente in ragione della sua parziale soccombenza, mentre ne va esente il comune per non aver difeso in causa interessi di natura patrimoniale. A suo carico vanno invece poste congrue ripetibili da versarsi al ricorrente nella misura in cui è vittorioso in causa.

Per questi motivi,

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso é parzialmente accolto nel senso dei considerandi.

§) Di conseguenza la zona SP è annullata e con ciò l'area sottoposta a zona SP rimane unicamente inclusa nel comprensorio rive-lago. Se il comune, cui gli atti sono rinviati, intende modificare questa situazione adotterà una variante seguendo la relativa procedura; in caso contrario dovrà semplicemente adeguare i documenti di PR. Il Consiglio di Stato veglierà acché il comune proceda in tempi ragionevoli fissandogli all'occorrenza un congruo termine.

2. Le tasse e spese di giustizia di complessivi fr. 2'500.-- sono a carico nella misura di fr. 1'500.-- del ricorrente al quale il comune verserà fr. 1'000.-- di ripetibili.

3. Intimazione: - Studio legale _________._______
- Municipio di ______

- Consiglio di Stato, __________
- Sezione pianificazione urbanistica, ___________

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il segretario