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Incarto n. |
2 febbraio 1996 |
In nome |
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composto dai giudici: |
Efrem Beretta, presidente,
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vicecancelliera |
Daniela Regazzi |
visto il ricorso del 24 gennaio 1994 di
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1. _ _,________ 2.___________, __________, 1.,2. _ _, _ _,
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contro |
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la decisione 7 dicembre 1993, no. 10645, del Consiglio di Stato concernente l’approvazione del PR di________, sezione _ -_;
viste le osservazioni 17 maggio 1994 del municipio di __________e la risposta 18 maggio 1994 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti,
esperiti i necessari accertamenti; |
r i t e n u t o,
in fatto
a. Le ricorrenti sono proprietarie del fondo mapp. no. _RFD di _, _, sul quale sorge il __________.
b. Con la revisione 1992 del ______ di _______, Sezione _ -_, adottata dal Consiglio Comunale nella seduta del 24 febbraio 1992, il comune ha attribuito il fondo delle ricorrenti alla zona R2b gravandolo di un vincolo di mantenimento della destinazione dell’esercizio pubblico, nonché di un vincolo conservativo di caratteristiche locali, regolamentati ambedue nell’art. 35 delle Norme di attuazione del Piano Regolatore.
c. Con tempestivo ricorso al Consiglio di Stato la signora ___________e la signora____________hanno contestato, con motivazioni di cui si dirà all’occorrenza di seguito, i suddetti vincoli imposti alla loro proprietà.
d. Con risoluzione 7 dicembre 1993, il Consiglio di Stato ha respinto l’impugnativa e approvato il PR di Lugano Sezione _ -_. Nel merito del ricorso il Governo ha precisato che la misura in esame intrapresa dal comune ha quale scopo quello di garantire e rafforzare quelle che sono le vocazioni turistiche ampiamente riconosciute di cui gode la città di _.
e. Dissentendo dalla decisione governativa le soccombenti insorgono ora innanzi al TPT. Esse chiedono innanzitutto l’annullamento in ordine dei vincoli posti a carico del loro mappale, rilevando la mancata esecuzione di un sopralluogo da parte dell’autorità di prima istanza, come pure la mancata pubblicazione della norma di PR che regola i contestati vincoli. Nel merito le ricorrenti sostengono che l’imposizione prevista non è sorretta da una valida base legale e da un interesse pubblico sufficientemente importante capaci di giustificare una limitazione della loro proprietà e che pertanto l’art. 22 ter della Costituzione è stato violato. Esse ritengono inoltre che le costruzioni esistenti sul loro mappale sono insignificanti dal punto di vista artistico e architettonico e senz’altro non maggiormente meritevoli rispetto ad altri esercizi pubblici del paese ai quali per contro nessun vincolo è stato imposto. Da qui la loro censura di disparità di trattamento.
f. Sia il Municipio
con osservazioni 17 maggio 1994 che il Consiglio di Stato con risposta 18
maggio 1994 propongono la reiezione dell’impugnativa.
In particolare il Comune ribadisce che nel caso in esame trattasi del solo
esemplare di grotto così tipicamente ticinese posto in una zona discosta
dall’agglomerato. Esso va pertanto salvaguardato nella sua entità e funzione.
Il Comune precisa inoltre che il vincolo di mantenimento della destinazione non
interessa tutta la proprietà ma solo l’esercizio pubblico in quanto tale. Non
sono pertanto colpiti né la casetta adiacente al grotto né l’appartamento al
primo piano dello stabile. A mente dell’autorità comunale le misure previste
sono pertanto proporzionali e sorrette da un interesse pubblico legittimo
g. In data 4 ottobre 1994 è stato esperito un sopralluogo in contraddittorio. All’occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
c o n s i d e rato,
in diritto
1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15.3.1995). Il disposto va interpretato alla luce dell’art. 33 cpv. 3 lett. a LPT che impone al diritto cantonale di garantire la legittimazione a ricorrere almeno nella stessa misura di quella prevista per il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.
Il presente ricorso, inoltrato nel termine di 30 giorni di cui all’art. 38 LALPT, è tempestivo. La legittimazione ricorsuale delle insorgenti è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT.
Il gravame è di conseguenza ricevibile.
2. Le insorgenti
lamentano innanzitutto una violazione del loro diritto di essere sentite in
relazione alla mancata esecuzione di un sopralluogo da parte del Consiglio di
Stato.
A questo proposito va rilevato che il diritto di essere sentiti, sancito dall’art
4 Cost., impone all’autorità giudicante di offrire alle parti la possibilità di
partecipare all’assunzione delle prove, rispettivamente di proporne e di
discutere le risultanze dell’istruttoria (cfr. DTF 118 Ia 19 consid. 1c e
rinvii, DTF 116 Ia 99 c. 3b, 115 Ia 11 c. 2b e rinvii). Un mezzo di prova,
sebbene invocato, può nondimeno essere considerato superfluo dall’autorità
giudicante con un giudizio anticipato sulle prove. In effetti giusta l’art 18
cpv. 1 LPamm (in concreto applicabile grazie al rinvio previsto all’art 38 cpv.
6 LALPT), l’autorità amministrativa accerta d’ufficio i fatti, non è vincolata
alle domande di prova delle parti e valuta le prove secondo il suo libero
convincimento.
A mente di questo Tribunale, nel caso di specie, il Consiglio di Stato era
senz’altro autorizzato in forza di un anticipato giudizio sulle prove, a
rinunciare al sopralluogo richiesto, ritenuto che la documentazione a sua
disposizione bastava ai fini di un corretto giudizio (cfr. DTF 112 Ia 202 consid.
2b; DTF 101 Ia 104 e rinvii). Inoltre vertendo in concreto l’esame del litigio
su mere questioni di diritto, materia in cui il TPT ha piena cognizione, un
eventuale vizio in tal senso sarebbe comunque stato sanato in questa sede con
l’assunzione del sopralluogo da parte di questo Tribunale (cfr. DTF 119 Ia 150 consid.
5 bb; RDAT 1980 190 e riferimenti; RDAT 1986 190 no. 170; Rep. 1986 142s, 1980
3 e riferimenti).
La censura sollevata dalle ricorrenti su questo punto non merita pertanto
accoglimento.
3. In ordine le
insorgenti censurano inoltre la presunta mancata pubblicazione dell’art 35
delle Norme di applicazione del Piano Regolatore (NAPR) che regolamenta i
vincoli imposti sulla loro proprietà.
Sia l’autorità comunale che l’autorità cantonale evidenziano al riguardo come
non si sia ritenuto necessario pubblicare nuovamente le norme NAPR che già
erano in vigore secondo il vecchio PR e per le quali non era prevista alcuna
modifica con la revisione.
L’art 33 cpv. 1 LPT stabilisce che i piani d’utilizzazione devono venir
pubblicati. A livello cantonale l’art 34 cpv. 1 e 2 LALPT prevede che dopo
l’adozione di un piano regolatore da parte dell’Assemblea o dal Consiglio
comunale, il Municipio deve provvedere sollecitamente alla sua pubblicazione
presso la cancelleria comunale per un periodo di trenta giorni. Come correttamente
rilevato dalle ricorrenti, il PR non si compone solo di rappresentazioni
grafiche, ma comprende tra l’altro pure le norme di attuazione (art 26 cpv. 1
LALPT), che, in quanto parte integrante di un piano, sono quindi pure soggette
all’obbligo di pubblicazione.
Da precisare resta comunque che un piano è da ritenersi pubblicato quando
chiunque può, senza dover addurre un interesse particolare, consultarlo entro
un certo termine e durante l’orario abituale (cfr. DFGP, Commento alla legge
federale sulla pianificazione del territorio, art. 33 cpv. 1 nota 4 pag. 469).
In concreto non risulta che alle ricorrenti sia stato rifiutata la visione dei
documenti, vecchi o nuovi che siano, costituenti l’incarto riguardante il piano
regolatore della Sezione _. Nella loro censura esse non ne fanno in effetti
minimamente cenno.
Del resto sulla prima pagina del fascicolo riguardante le NAPR approvate nel
1993, è stato espressamente indicato che nel suo interno sono stati riportati
unicamente gli articoli nuovi e quelli che con la revisione hanno subito delle
modifiche, ciò che costituisce un chiaro richiamo a consultare il vecchio
fascicolo per quel che concerne le norme, che come l’art. 35 in esame, sono
rimaste immutate.
Di conseguenza questo Tribunale deve ritenere che, diversamente da quanto
sostenuto, nella fattispecie il presupposto della pubblicazione sia stato
correttamente adempiuto e ciò indipendentemente dal fatto che l’art. 35 NAPR
non è più stato espressamente elencato nella nuova stesura delle NAPR.
Anche questa censura d’ordine non merita pertanto conferma.
4. Prima di procedere all’esame delle contestazioni di merito, va precisato che il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo o sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, questi invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 seg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
5. Nel merito le
ricorrenti contestano il vincolo di mantenimento della destinazione
dell’esercizio pubblico, come pure il vincolo di conservazione delle
caratteristiche locali imposti al loro fondo e regolamentati dall’art 35 NAPR,
in quanto, a loro dire, contrari al diritto di proprietà.
Per prassi costante del Tribunale federale una restrizione di diritto
pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art.
22ter Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed
esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, DTF 114 Ia 117, consid.
3), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il
principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale
istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF
115 Ia 29 consid. 4, 114 Ia 249 consid. 5a, 114 Ia 337 consid. 2, 113 Ia 364 consid.
2).
Nel caso di specie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. Eventuali pretese espropriative esulano dalle competenze giurisdizionali del TPT.
L'oggetto del contendere si riduce pertanto ad una verifica dell'esistenza di una valida base legale, rispettivamente di un interesse pubblico, nonché del rispetto del principio della proporzionalità per i vincoli in esame.
Giusta l’art. 17 cpv. 2
LPT per la protezione di siti caratteristici, luoghi storici e monumenti
naturali e culturali, il diritto cantonale può prevedere, invece delle zone
protette, altre misure adatte a tutelarne i valori. Sia la vecchia Legge
cantonale edilizia (LE) come pure l’attuale LALPT prevedono espressamente la
possibilità per il comune d’istituire nel PR questo genere di provvedimenti
pianificatori. A norma dell’art. 28 cpv. 2 lett. a ultima frase LALPT, per
esempio è espressamente previsto che all’interno delle varie zone stabilite
possono essere previsti ulteriori vincoli o agevolazioni per particolari forme
di utilizzazione quali quelle destinate al turismo o allo svago. Rispettivamente
giusta l’art. 28 cpv. 2 lett. h LALPT nei PR possono essere fissati dei vincoli
speciali per la tutela del paesaggio come pure per la tutela di edifici di
pregio storico-culturale.
L’art. 29 cpv. 2 lett. d LALPT precisa infine che le norme di attuazione di un
PR possono segnatamente prevedere l’obbligo di mantenere le costruzioni che
concorrono a formare la bellezza e la caratteristica del paesaggio.
I vincoli in contestazione risultano pertanto disporre di una chiara ed
esplicita base legale.
L’interesse pubblico in un vincolo di conservazione delle caratteristiche
locali, rispettivamente in un vincolo di mantenimento della destinazione di
esercizio pubblico, risiede, in concreto, da una parte nella volontà di
tutelare uno stabile, che pur non presentando caratteristiche architettoniche
di pregio assoluto, costituisce una rara testimonianza dell’architettura
locale, nonché del modo di vivere d’inizio secolo, e dall’altra nell’interesse
generale a poter disporre di un esercizio pubblico di stampo particolare, in un
luogo isolato ed ombreggiato, che si presta idealmente ad una funzione
ristoratrice e di svago.
Infatti come giustamente rilevato dal Comune nelle sue osservazioni, il Grotto
____________rappresenta uno dei pochi grotti tipicamente ticinese ancora
rimasti inalterati nella zona.
Inoltre va rilevato che nell’ottica della vocazione turistica perseguita dal
Comune, la presenza di esercizi pubblici di questo genere costituisce una
sicura attrattiva. Non va dimenticato che per la città di _______ il turismo è
un settore di primaria importanza, per cui interventi a ciò finalizzati sono
senza dubbio d’interesse pubblico, che nelle circostanze concrete prevale su
quello privato delle ricorrenti a disporre liberamente della loro proprietà.
Per quanto riguarda il rispetto del principio della proporzionalità, ossia la
verifica se il mezzo adottato è il meno incisivo fra quelli possibili e se
sussiste un rapporto ragionevole, tra il risultato da raggiungere e le
restrizioni della proprietà necessarie al suo conseguimento (cfr. DTF 111 Ia
98, 113 Ia 137), questo Tribunale ritiene che le misure pianificatorie
all’esame sono certamente atte a salvaguardare lo stato attuale delle cose,
senza d’altro canto creare grossi aggravi alle proprietarie. Il medesimo scopo
non potrebbe essere raggiunto del resto con una limitazione meno incisiva per
le proprietarie. Giova in questo senso ricordare come sia il Comune che il
Governo abbiano rilevato che il vincolo di mantenimento di destinazione sia
riferito unicamente all’esercizio pubblico in quanto tale e non a tutto
l’edificio.
Per tutti i motivi sin qui adotti, l’invocata violazione dell’art 22 ter Cost.
non può essere accolta.
6. Resta ancora da esaminare la questione a sapere se l'impugnativa delle ricorrenti non debba essere accolta sulla base del principio della parità di trattamento: a dire delle insorgenti ad altre analoghe costruzioni con esercizi pubblici non é stata imposta la medesima restrizione.
Il principio di uguaglianza svolge un ruolo attenuato in ambito pianificatorio e deve essere valutato con prudenza. E' quindi possibile che fondi dalle caratteristiche affini e in posizioni analoghe siano trattati in modo diverso in quanto a destinazione e facoltà edificatorie. Occorre tuttavia che la pianificazione sia oggettivamente difendibile, vale a dire che non sia arbitraria. La massima costituzionale di uguaglianza coincide in materia con il divieto dell'arbitrio: una misura pianificatoria è così insostenibile quando la discriminazione che tocca il singolo immobile contraddice ogni ragionevole intento o allorché l'operato dell'autorità obbedisce a riflessioni inaccettabili, manifestamente estranee al problema (DTF 111 Ia 100 consid. 3, 107 Ib 339 consid. 4a, 103 Ia 257 consid. 4 e citazioni).
Simili circostanze non si verificano però nel caso all'esame.
A questo Tribunale non risulta infatti che edifici con caratteristiche simili a quello delle ricorrenti siano stati trattati in modo diverso, anche perché, visto le particolarità del Grotto del _, esso rappresenta, in fondo, nella zona, un unico, che non consente il paragone con gli altri esercizi pubblici presenti sul territorio di _.
La censura delle ricorrente su questo punto non merita quindi accoglimento.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso é respinto..
2. Le ricorrenti sono
condannate al pagamento in solido delle tasse di giudizio e delle spese per
complessivi Fr. 600.--.
3. Intimazione: -
Avv.___________
- Municipio di ________
- Consiglio di Stato, _________
- Sezione pianificazione urbanistica, __________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario