
Incarto n. 90.94.00322	Lugano 22 agosto 1995	In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio

composto dai giudici:

Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

Il segretario

Fiorenzo Gianinazzi

visto il ricorso del 28 gennaio 1994 di

______________-______________,

rappr. da: ______________, ______________ -______________,

contro

la decisione del Consiglio di Stato del 7 dicembre 1993 che approva il PR del Comune di ______________e nel contempo respinge i ricorsi di prima istanza dei qui insorgenti

visto le osservazioni 17 maggio 1994 del Comune di ______________e la risposta 18 maggio 1994 del Consiglio di Stato

visto il sopralluogo del 13 ottobre 1994

letti gli atti ed esperiti gli accertamenti necessari

r i t en u t o

in fatto

a. ______________ ______________è proprietaria dei part. ______________e ______________RFD ______________ (sezione ______________.) Il PR di ______________, ______________e ______________, adottato dal Consiglio comunale il 24 febbraio 1992 e approvato dal Consiglio di Stato con la querelata risoluzione, inserisce la prima in zona agricola e attribuisce la seconda al territorio senza destinazione specifica.

La ricorrente che già aveva impugnato il PR in prima istanza e che aveva visto respingere il proprio gravame dal Consiglio di Stato, insorge in questa sede adducendo motivi d’ordine e di merito. Chiede che venga ordinato il sopralluogo, negatole in prima istanza, e in via principale che le località di situazione delle sue particelle vengano inserite in zona R2b, rispettivamente che lo siano le particelle medesime. Con protesta di spese e ripetibili.

Censura in particolare la mancata partecipazione della popolazione al processo pianificatorio, lamenta la violazione del diritto di essere sentito in punto sia al negato sopralluogo sia alla motivazione, stereotipata ed elusiva del Consiglio di Stato. Nella sostanza si duole della violazione della garanzia costituzionale della proprietà e della parità di trattamento. Le due particelle, ma segnatamente la ______________”sono inserite in una zona di per sé omogenea, atta all’edificazione, attrezzata e sulla quale in grossa parte già esistono costruzioni.” Soprattutto censurabile è l’attribuzione della part. ______________ al territorio senza destinazione specifica, “poiché rappresenta l’assoluta indecisione dell’autorità pianificatoria a sapere cosa fare di questa zona, sulla quale appunto molti proprietari già hanno costruito, mentre altri ne sono stati impossibilitati.” E’ così violato l’art. 15 LPT.

Carente è in concreto un interesse pubblico prevalente sugli interessi privati “che per la ricorrente giustificano la richiesta di edificabilità delle particelle in discussione.”

b. Nelle sue osservazioni il Municipio illustra il lungo iter seguito dal PR, “in pratica completamente elaborato prima dell’entrata in vigore della LALPT”; ossia prima della relativa normativa sulla partecipazione della popolazione (art. 32 e 33 LALPT). Il Municipio ha nondimeno messo in atto una procedura partecipativa avvalendosi “della collaborazione di una commissione composta da cittadini di quei quartieri, avente il compito di riferire all’autorità pianificatoria le aspirazioni della popolazione.” Precisa che tale commissione è stata istituita già nel 1984, “subito dopo la decisione del Consiglio comunale di dare inizio alla revisione del PR.” “Il Municipio ritiene pertanto di aver ossequiato il disposto dell’art. 4 cpv. 1 e 2 LPT, che peraltro non gli poteva essere direttamente opposto.” Espone quindi i motivi per cui il rifiuto di sopralluogo resiste alla censure ricorsuali e così per la pretesa carenza di motivazione. Seppur forzatamente concisa (ben 67 sono stati i ricorsi contro il PR di ______________e ______________, di cui parecchi con fattispecie identiche), la motivazione consente di “dedurre gli elementi essenziali sui quali si è fondato il Consiglio di Stato.”

Quanto all’asserita violazione della proprietà il Municipio precisa che già nel precedente PR la part. 914 figurava in zona residua. Poiché la zona edificabile attuale “soddisfa più che abbondantemente le previsioni di sviluppo futuro del Comune per i prossimi 15 anni”, non si giustificava di inserirvi dei terreni parecchio discosti da essa, come la part. 914 ed anche, peraltro, come diversi altri fondi “che si trovano nella medesima situazione di fatto di quello della ricorrente, ai quali è stato riservato analogo trattamento giuridico.”

In merito alla part. ______________, il Municipio, precisato che la proprietà è “completamente circondata dal bosco e lontana dalla zona edificabile”, riferisce che la sua assegnazione alla zona agricola “è avvenuta su indicazione della Sezione agricoltura del Dipartimento dell’economia pubblica, che ne ha determinato l’idoneità per la foraggicultura ed il pascolo.” Tale assegnazione rispetta peraltro la pianificazione di rango superiore, “poiché la destinazione agricola dell’area in questione è stabilita dal piano direttore.” La soluzione contestata, conclude il Municipio, è quindi sorretta da validi ragioni d’ordine pianificatorio e sfugge alla censura di questo tribunale. Il comune chiede quindi il rigetto, nella misura in cui è ricevibile, del ricorso.

Nelle sue osservazioni il Consiglio di Stato espone i motivi a sostegno della propria risoluzione e propone la reiezione dell’impugnativa. Vi torneremo più in dettaglio, occorrendo, nei considerandi.

c o n s i d e r a t o

in diritto

In Ordine

1. La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.

A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.

L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).

In concreto la legittimazione attiva della ricorrente, già insorta, per gli stessi motivi, in prima sede, è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.

Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.

2. Diritto di essere sentito

La ricorrente lamenta la mancata partecipazione della popolazione al processo pianificatorio, il sopralluogo rifiutato, la carenza di motivazione.

Le diverse censure sono tutte riconducibili alla violazione del diritto di essere sentito, così definito dal Tribunale federale nella sentenza 6.4.1994 in re Lucchini e LLCC c. TPT (1P.513/1993): “il diritto di essere sentito - inteso in senso lato - serve da un lato all’accertamento dei fatti e costituisce, dall’altra, la facoltà per il cittadino di partecipare all’emanazione di una decisione che lo tocca nella sua situazione giuridica, e permette, segnatamente, prima che venga adottata una decisione, di offrire mezzi di prova relativi a fatti rilevanti o per lo meno di esprimersi sul risultato dell’assunzione delle prove quando ciò sia idoneo a influenzare la decisione da emanare (DTF 118 Ia 19 consid. 1c e rinvii).” Cfr. parimenti DTF 119 Ia 141 consid. 5 a bb.

L’estensione del diritto viene definita in primo luogo dal diritto procedurale cantonale. Se tale tutela risulta insufficiente, si applicano le regole procedurali deducibili direttamente dall’art. 4 Cost, che garantiscono al cittadino diritti di difesa minimi in ogni vertenza.

2.1 Partecipazione della popolazione

La giurisprudenza federale ravvisa due distinti momenti nel processo pianificatorio: la formazione della volontà politica, da un lato (pianificazione in quanto atto politico dello Stato) e la protezione giuridica, dall’altro.

Quest’ultima è garantita, giusta l’art. 33 cpv. 2 LPT, contro le decisioni e i piani di utilizzazione (PR) fondati sulla legge e sulle sue disposizioni di applicazione cantonali e federali.

La partecipazione della popolazione al processo pianificatorio e per cominciare la sua informazione sugli scopi e sviluppi della pianificazione, cui le autorità devono provvedere a norma dell’art. 4 LPT, è essenzialmente finalizzata alla formazione della volontà politica. Come tale non rientra nel campo applicativo dell’art. 33 LPT. Non è dunque dato ricorso contro la mancata partecipazione della popolazione o una sua carente informazione, se non nella misura in cui ciò violi nel contempo il diritto di essere sentito, garantito dall’art. 4 Cost e quindi protetto giuridicamente (cfr. DTF 111 Ia 168/69, 114 Ia 233 ss).

Dall’art. 4 Cost. è tuttavia unicamente deducibile l’obbligo delle autorità comunali e cantonali di prendere in esame le obiezioni sollevate in procedure di opposizione o di ricorso (o di omologazione), non quelle presentate in uno stadio precedente, dedicato alla formazione della volontà politica, consacrata poi nel PR con la sua adozione da parte dell’organo competente.

Poiché, dunque, il diritto di partecipare non è garantito al di là del diritto di essere sentito, se la violazione del secondo è sanata non rimane spazio per dolersi della disattenzione del primo. E’ quanto avviene quando contro la decisione inficiata da simile vizio è dato ricorso al Consiglio di Stato, nel cui ambito il ricorrente può esporre le sue ragioni ad un’autorità munita di pieno potere cognitivo, conformemente all’art. 33 cpv. 3 LPT. Analogamente, allorché il Consiglio di Stato ha adottato una modifica d’ufficio, sicché il tribunale interviene come unica istanza e deve giudicare con piena cognizione in applicazione del citato art. 33 cpv. 3 LPT. Non diversamente quando i fatti sono incontestati e il tema litigioso verte unicamente su questioni di diritto, sulle quali la cognizione del tribunale è istituzionalmente piena.

(Cfr. sul tema DTF 115 Ia 93 seg., 114 Ia 233 ss, 111 Ia 168/69; vedi la critica di Moor, op. cit. vol. II. pag. 293).

In concreto, il Municipio, ricordato nelle sue osservazioni il lungo iter seguito dal PR, “in pratica completamente elaborato prima dell’entrata in vigore della LALPT”, fa presente di essersi avvalso della collaborazione di una commissione composta da cittadini dei quartieri interessati dalla revisione del piano, “avente il compito di riferire alle autorità pianificatorie le aspirazione della popolazione”.

A prescindere dall’ovvia inidoneità di questa forma indiretta ad adempiere il dettato dell’art. 4 LPT, in vigore già prima che, votando nel 1986 il credito per la revisione del PR, il Consiglio comunale desse avvio alla surricordata sua lunga gestazione, la censura va disattesa. Il diritto di essere sentito è infatti stato rispettato dalla procedura di adozione delle varianti in esame e peraltro un’eventuale violazione sarebbe stata sanata in questa sede, posto che i punti litigiosi involvono mere questioni di diritto sulle quali è data piena cognizione dell’istanza giudicante (cfr. DTF 118 Ib 111 seg. consid. 4).

2.2 Mancato sopralluogo

La censura è inconferente: la documentazione agli atti bastava ai fini di un corretto giudizio e il Consiglio di Stato era fondato, in forza di un anticipato giudizio sulle prove, a rinunciare al mezzo probatorio (DFT 112 Ia 202).

Vale pure qui la considerazione che il litigio verte su mere questioni di diritto.

2.3 Carenze motivazionali

Corrisponde a principi generali del diritto pubblico e in particolare al diritto di essere sentito, che i motivi della decisione debbano essere noti all’interessato. “S’egli infatti non conosce i fatti e le norme ritenute decisive dall’autorità decidente non potrà spesso farsi un quadro dell’effettiva portata della decisione. Per di più non potrà adeguatamente impugnarla, giacché né lui né l'autorità ricorsuale avranno gli elementi per controllarne la fondatezza“ (DTF 98 Ia 460 ss, trad. ns.).

In linea con questo principio, l’art. 26 LPamm, applicabile in forza del richiamo dell’art. 38 cpv. LALPT, prescrive di motivare ogni decisione, esigendo per giunta la forma scritta.

Non occorre che la motivazione si esprima su tutti gli argomenti di fatto o di diritto toccati dal ricorso. L’autorità può limitarsi ai punti essenziali ai fini del giudizio (cfr. DTF 112 Ia 110).

Così nel presente caso. Il Consiglio di Stato ha esposto nelle linee essenziali i motivi per i quali ha respinto i ricorsi ed approvato, malgrado le censure ricorsuali, il posteggio litigioso. Ciò è d’altronde bastato alla ricorrente per presentare un più che circostanziato ricorso.

3. Garanzia della proprietà

La ricorrente si duole che l’inserimento dei suoi fondi in zona non edificabile violi la garanzia della proprietà sancita dall’art. 22ter Cost.

3.1 L’art. 22ter Cost., adottato da popolo e Cantoni il 14 settembre 1969 in una con l’art. 22quater sulla pianificazione del territorio, eleva la proprietà a diritto costituzionalmente garantito. La garanzia della proprietà non è però assoluta: Confederazione e Cantoni hanno facoltà di restringerla, risp. di espropriarla, in via legislativa, se l’interesse pubblico lo richiede.

La garanzia ha per oggetto:

a) la proprietà in quanto istituto (Institutsgarantie) e

b) i diritti individuali del proprietario contro gli interventi dello Stato (Bestandesgarantie)

3.2 Garanzia della proprietà come istituto

Il legislatore non può emanare norme che sopprimono l’istituto giuridico, lo vanificano, lo svuotano della sua sostanza, ne intaccano il nucleo vitale. Deve salvaguardare i diritti essenziali di disposizione e di godimento inerenti alla proprietà; lasciare ai privati un minimo di autonomia nella disposizione dei loro diritti patrimoniali (G. Müller, Commentaire del Cost. féd. art. 22ter n. 12).

3.3 Garanzia dei diritti individuali

Sono protetti i diritti patrimoniali concreti del proprietario, ad es. la proprietà di un determinato fondo, una servitù, il possesso.

La garanzia dell’art. 22ter Cost. vieta a tutti gli organi statali - al legislatore come agli organi esecutivi - di limitare questi diritti, nella misura in cui la restrizione non si fonda su una base legale sufficiente, non è giustificata da motivi d’interesse pubblico e non è proporzionale (G. Müller, op. cit. n. 16).

4. Base legale

Le restrizioni di diritto pubblico della proprietà devono avere una base legale, devono cioè essere previste da una norma generale e astratta emanata dall’organo competente. Per gli atti normativi importanti la competenza spetta in linea di principio al legislatore; è cioè richiesta una legge in senso formale, soggetta a referendum. Per disposizioni di secondaria importanza basta invece una legge in senso materiale (ordinanza o regolamento) emanata dall’esecutivo, al quale il legislatore può peraltro delegare entro certi limiti e a certe condizioni le proprie competenze legislative (cfr. G. Müller, Comm. Cost. fed., art. 22ter n. 27 seg.). Se poi le restrizioni della proprietà sono particolarmente incisive la giurisprudenza federale esige una legge formale chiara ed univoca (DTF 115 Ia 288).

4.1 A proposito di restrizioni della proprietà poste in atto da un piano regolatore va considerato ch’esso non costituisce né una norma generale astratta né una decisione amministrativa, ma un istituto giuridico sui generis che a seconda dei casi si apparenta piuttosto all’una che all’altra categoria .

In adempimento del precetto costituzionale che prescrive una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio, il PR disciplina l’uso ammissibile del territorio comunale suddividendolo in zone e stabilendo le norme di attuazione concernenti sia le singole zone sia l’intero territorio.

Nella misura in cui le relative disposizioni regolano “una pluralità di situazioni concrete sumibili a una fattispecie tipica” (DTF 90 I 352) o, in altri termini, “hanno per destinatari una cerchia indeterminata di persone e (...) disciplinano una serie indefinita di fattispecie prescindendo dal caso concreto e dalle persone” (Rep. 1986 302, 306; DTF 106 Ia 386), la restrizione della proprietà che ne procede trova in esse, norme astratte e generali, adottate dal legislatore comunale e soggette a referendum, la propria base legale.

La premessa è che il comune tragga dal diritto cantonale la competenza di emanare simili disposizioni. Ora i comuni possono, in genere, “essere attivi in materia di legislazione e creare loro stessi le basi per una restrizione della proprietà entro i limiti della loro autonomia " (Jagmetti, Commentario alla Costituzione federale, ad art. 22 quater no. 10). “In generale una regolamentazione comunale costituirà una base legale sufficiente se è stata adottata dall’organo legislativo comunale”, precisa Moor in Droit administratif, I. vol., 2.a ed. pag. 336, attribuendo al principio della gerarchia delle norme e non della base legale l’esigenza che il comune sia competente a legiferare nella specifica materia secondo il diritto cantonale (cfr. inoltre op. cit., II vol. pag. 298). Ciò vale segnatamente per l’adozione del PR (cfr. Scolari, Diritto amministrativo, Parte speciale n. ______________ e ______________).Nell’ordinamento giuridico ticinese spetta al comune adottare il PR, al Consiglio di Stato approvarlo. Quale debba esserne il contenuto non è stabilito esaustivamente dal diritto cantonale (LALPT) che si limita ad enunciare i principi e gli obiettivi generali che il piano deve realizzare e, dopo aver precisato che il PR comprende tra i suoi componenti le rappresentazioni grafiche e le norme di attuazione, ne enumera, ma solo in modo esemplificativo, i possibili contenuti (art. 28 LALPT).

Il comune gode dunque di un’ampia autonomia nel definire l’assetto del proprio territorio e nel regolarne l’uso. Tuttavia, laddove l’ordinamento comunale comporti restrizioni particolarmente importanti della proprietà e, in particolare, se la restrizione si presenta in forme atipiche, inconsuete, la competenza del comune di imporla tramite il suo PR deve risultare chiaramente e senza possibili equivoci dal diritto cantonale. Non si tratta della base legale della restrizione stessa (tale è e rimane la disposizione del PR che prevede tale restrizione), ma dell’attribuzione al comune della competenza di restringere in quel modo e misura la proprietà, competenza che per l’importanza della restrizione, rispettivamente per la singolarità del provvedimento (col pericolo che si diffonda e faccia scuola) non possa dedursi dalla normale autonomia comunale, che ne risulta così precisata (cfr. per analogia le considerazioni in 118 Ia 245 consid. 3c, in part. pag. 250).

5. Part. 746 RFD Lugano

5.1 La ricorrente si duole dell’attribuzione alla zona agricola di detto fondo.

Rammentiamo in proposito che quella agricola figura tra le tre zone fondamentali che il PR deve delimitare a norma dell’art. 14 LPT. Il suo contenuto è specificato dall’art. 16 LPT; vi fanno parte i terreni idonei all’utilizzazione agricola o all’orticoltura, rispettivamente quelli che nell’interesse generale devono essere utilizzati dall’agricoltura. Dal canto suo la legge sulla conservazione del territorio agricolo del 19.12.1989 (LTAgr) fa obbligo al cantone di delimitare nel PD - e precisamente nelle rappresentazioni grafiche - le superfici per l’avvicendamento colturale (SAC) e gli altri terreni idonei all’utilizzazione agricola (art. 2 e 3 LTAgr). Incombe ai Comuni determinare la zona agricola, precisando nei loro PR almeno il territorio agricolo cantonale rappresentato graficamente nel PD (art. 4 LTAgr). La zona agricola a norma della LTAgr comprende le SAC, gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima e seconda priorità nonché i territori agricoli sussidiari che nell’interesse generale devono essere utilizzati dall’agricoltura (art. 5 LTAgr). L’art. 28 cpv. 2 lett. e LALPT indica tra i contenuti delle schede grafiche del PR le zone agricole nella definizione fornitane dal succitato art. 5 LTAgr. Il comune ha fatto fronte all’obbligo pianificatorio postogli dalle suddette disposizioni introducendo l’art. 29bis nelle proprie NAPR (zona agricola Ag) e delimitando le zone agricole sul proprio territorio.

La base legale è pacificamente data.

5.2 Chiarito questo punto, rimane da stabilire se l’inclusione in zona agricola della part. ______________ è avvenuta a giusta ragione, nel rispetto segnatamente del diritto federale e in primis dei principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT (art. l e 3 LPT). La ricorrente lo contesta. Invano.

Va tenuto presente che la drastica riduzione subita negli anni addietro dai terreni agricoli rende particolarmente importante ed attuale la salvaguardia di quelli superstiti e ciò per tutta una serie di motivi, che vanno dalle necessità dell’agricoltura stessa, all’esigenza di assicurare l’approvvigionamento alimentare del paese in caso di grave crisi (a ciò servono essenzialmente le SAC), alla riserva di aree impregiudicate per le prossime generazioni e alla protezione del paesaggio. Come rileva il Tribunale federale, le finalità della zona agricola sono molteplici: travalicano l’ambito meramente agricolo per invadere la politica dell’alloggio, del mercato immobiliare, della protezione dell’ambiente, ecc. Può dunque giustificarsi l’esclusione dall’edificazione anche di aree mediocremente idonee all’agricoltura ma meritevoli per altre considerazioni di essere conservate (cfr. ZBl, Band 95 1994 pag. 133 seg.).

D’altro canto l’inserimento in zona edificabile presuppone a norma dell’art. 15 LPT che il comparto sia idoneo all’edificazione e inoltre che sia o già ampiamente edificato o presumibilmente necessario per l’edificazione nei prossimi quindici anni. Nel caso presente se l’idoneità del terreno sul piano meramente morfologico, geologico ecc. non è dubitabile, non sono invece dati gli altri requisiti. Il comparto, inedificato, confina con l’ultima propaggine della zona edificabile (R2), pochissimo edificata, /dalla quale è separato da una stradina?/ ed è per il resto circondato dal bosco. Non vi sono motivi per dover estendere in quel comparto una zona edificabile già ampiamente dimensionata, come risulta chiaramente dalla relazione tecnica del PR. Il terreno presenta percontro un’indiscussa idoneità all’uso agricolo e in effetti la Sezione agricoltura del DEP l’ha qualificato idoneo per la foraggicultura ed il pascolo. Per tutti questi motivi l’inclusione nella zona agricola della part. ______________ resiste alle censure ricorsuali e la risoluzione governativa che l’ha approvata merita conferma in questa sede, con conseguente rigetto dell’impugnativa su questo punto.

6. Part. 914

6.1 Giusta l’art. 18 cpv. 2 LPT il diritto cantonale può prevedere che determinati comprensori non vengano attribuiti ad una specifica zona di utilizzazione, rispettivamente che tale attribuzione sia differita. Nel primo caso abbiamo una zona senza destinazione specifica (zona residua). Nel secondo, una zona di riserva in cui, nell'attesa dell’azzonamento definitivo, è normalmente ammessa la continuazione a titolo precario dell’uso attuale. L’edificazione è possibile solo in via eccezionale, in applicazione dell’art. 24 LPT, tenuto altresì conto del carattere transitorio del comprensorio, la cui destinazione futura non dev’essere ostacolata o impedita.

Nel diritto cantonale l’art. 28 cpv. 2 lett. n, LALPT menziona tra i possibili contenuti delle schede grafiche di PR il “territorio senza destinazione specifica”, ma non ne precisa natura e finalità. Può fornire utili lumi in proposito il richiamo alla LE 73 il cui art. 16 cpv. 2 lett. a) annoverava tra le diverse zone di utilizzazione la zona residua. Questa zona comprendeva naturalmente ogni superficie senza destinazione speciale, segnatamente tutto il territorio improduttivo, ma se ne estese l’accezione fino ad abbracciare “il territorio di riserva e di transizione che potrà successivamente venire incluso nelle future zone di sviluppo o di verde” (Scolari, Commentario della legge edilizia n. 51 all’art. 16, cit. in DTF 114 Ia 315 consid. 3a).

Più specificamente per la zona di riserva può essere fatto riferimento all’art. 80 LALPT. Secondo questo disposto il proprietario di un fondo “incluso in zona edificabile ma non nel programma di realizzazione delle opere di urbanizzazione può chiedere al Comune rispettivamente al Cantone di anticipare l’esecuzione dell’urbanizzazione secondo il progetto generale” (cpv. 1). Tuttavia il Comune, rispettivamente il Cantone, “può negare questa facoltà quando la pianificazione fissa precise tappe per l’utilizzazione razionale del territorio” (cpv. 2, corsivo ns.). La LALPT prevede dunque da un lato la pianificazione per tappe successive della zona edificabile (Baugebietsetappierung) e dall’altro l’urbanizzazione per tappe (Erschliessungsetappierung). Se è data la prima, l’anticipazione dell’urbanizzazione da parte del privato è di regola esclusa: essa dev’essere coordinata con le tappe dell’apertura all’edificazione delle nuove aree.

In questo contesto viene a situarsi l’art. 32 NAPR del Comune di ______________.

Il territorio senza destinazione specifica SDS “comprende tutto il territorio giurisdizionale del Comune non definito nel piano delle zone come zona edificabile, zona forestale o zona agricola” (cpv. 1). “L’utilizzazione del suolo è disciplinata dalle norme di attuazione del piano del paesaggio e dal diritto cantonale di applicazione della LPT” (cpv. 2). “L’edificabilità, riservate le eventuali ulteriori limitazioni previste dalle norme di attuazione del piano del paesaggio, è disciplinata dall’art. 24 LPT (eccezioni fuori dalle zone edificabili), e dalla legislazione cantonale di applicazione” (cpv. 3).

Si tratta in prima linea, come già per la zona residua dell’art. 16 cpv. 2 lett. a LE e della prima ipotesi dell’art. 18 cpv. 2 cpv. 2 LPT (comprensori non attribuiti), di aree che il PR rinuncia ad assegnare a una specifica zona. Si tratterà per lo più di terreni che per la loro situazione, dimensione, natura del suolo ecc. non si prestano a nessuna delle utilizzazioni classiche. Tuttavia, come già in regime LE per il territorio residuo, è lecito interpretare l’art. 32 NAPR estendendolo a zone facenti funzione di riserva, a carattere transitorio, da potersi successivamente includere in zona edificabile.

Nella misura in cui le zone residue o di riserva delimitate dal PR comportino restrizioni della proprietà, la loro base legale è data dall’art. 32 NAPR, emanato dal legislatore comunale nei limiti della competenza conferitagli dal diritto cantonale e federale, con particolare riferimento agli art. 28 LALPT e 14-18 LPT.

6.2 Ciò premesso, va precisato che la rinuncia ad attribuire una determinata area ad una specifica zona di PR, rispettivamente il differimento di tale attribuzione è ammesso dalla giurisprudenza federale solo a certe, severe condizioni.

Il provvedimento deve infatti porsi in consonanza con l’obbligo di pianificare sancito dall’art. 2 LPT e ripreso per il PR dall’art. 14 LPT. Il territorio comunale dev’essere suddiviso in zone e in particolare nelle zone edificabili, agricole e protette, definite nei loro tratti essenziali dagli art. 15, 16 e 17 LPT. La possibilità offerta dall’art. 18 LPT di delimitare altre zone e segnatamente di non attribuire a specifiche zone determinati comparti o di rinviarne l’azzonamento dev’essere vista alla luce di quest'obbligo. Tutto il territorio deve avere una destinazione chiara e definita: la costituzione di zone residue o di riserva può essere ammessa solo se sorretta da valide ragioni di natura pianificatoria.

6.2.1 La zona residua verrà creata in quelle porzioni del territorio che per la loro dimensione, natura, configurazione, qualità del suolo, ecc. non rientrano nella definizione di nessuna delle zone ordinarie del PR o non potrebbero ragionevolmente esservi incluse. Si tratta ad esempio di scampoli di terreno, residuati da una razionale suddivisione del territorio nelle diverse zone, i quali non servono per l’agricoltura, non si prestano all’edificazione né hanno funzione protettiva. Il motivo della loro mancata inclusione in una zona ordinaria del PR non sta nell’incertezza circa la loro definitiva destinazione, ma perché é chiaramente escluso che possano esservi attribuiti. E’ questo il vero e proprio territorio senza destinazione specifica. Corrisponde suppergiù ai terreni improduttivi della LE.

Pacificamente non è con questo contenuto che è stata delimitata la zona senza destinazione specifica in contestazione.

6.2.2 Più complessa e problematica è la questione delle zone di riserva.

Si tratta per lo più di zone di transizione, destinate in ultima analisi all’edificazione ma momentaneamente tenute in riserva, nelle quali è intanto consentito solo l’uso fin lì fattone, l’edificazione potendovi essere ammessa solo a titolo eccezionale, a norma dell’art. 24 LPT, tenuto comunque conto della possibile destinazione futura, da non pregiudicare.

Due possono essere essenzialmente i motivi per creare una zona di riserva.

Il primo può risiedere nell’incertezza circa l’evoluzione futura, sia demografica che edilizia: un determinato comprensorio è di per sé atto all’edificazione ma non vi sono elementi sufficientemente attendibili per ritenerlo verosimilmente necessario all’edificazione nei prossimi quindici anni, anche se questa eventualità non può essere scartata ed è in linea di massima auspicata. Può quindi essere utile creare una zona d’attesa, non attribuendole nel frattempo una destinazione che potrebbe entrare in conflitto con quella futura, eventuale.

Il secondo motivo è di natura politico-insediativa. Nella grande maggioranza dei casi i comuni si trovano difronte ad una zona edificabile largamente sovraddimensionata. Gli scopi e i principi pianificatori fondamentali richiedono che venga ridotta. Tuttavia una drastica amputazione non è spesso politicamente proponibile. Tra i provvedimenti meno incisivi ma comunque utili allo scopo figura l’istituzione di zone di riserva. Una parte del territorio, di per sé edificabile, viene sottratta (temporaneamente) all’edificazione per eventualmente esservi ammessa successivamente se, come è previsto, l’evoluzione del fabbisogno lo richiederà. L’area potenzialmente edificabile viene suddivisa in settori da aprirsi in tappe successive all’edificazione. E’ la surricordata Baugebietsetappierung.

6.2.2.1 La giurisprudenza federale ha ammesso già prima dell’entrata in vigore della LPT e quindi dell’art. 18 cpv. 2 la zona di riserva. Ha ritenuto che “se il comune può limitare l’area edificabile commisurandola al fabbisogno dei prossimi quindici anni può anche scaglionarne nel tempo l’edificazione” (DTF 104 Ia 131 consid. 4b, pag. 141). “Nell’ampia competenza di delimitare il territorio edificabile è chiaramente compresa quella meno estesa di liberarlo in tappe successive all’edificazione” (DTF 108 Ia 33 consid. 3, pag. 36). “La LPT non vieta che cantone e comuni si sdebitino in più fasi (in mehreren Schritten) dell’obbligo di adottare il PR” (DTF 110 Ib 265 consid. 4 pag. 267). Lo scaglionamento (Etappierung) è stato considerato l’antidoto, in alternativa al dezonamento (Auszonung), contro il sovraddimensionamento della zona edificabile. Una semplice urbanizzazione per tappe, la cui anticipazione i proprietari possano chiedere a loro spese, non consentirebbe di controllare altrettanto bene l’evoluzione né di combattere con altrettanta efficacia il fenomeno indesiderabile e antieconomico dell’edificazione sparsa (DTF 104 Ia 131 seg. consid. 4)

Non esclusa a priori dalla giurisprudenza è inoltre la creazione di zone di riserva che, in aggiunta alla zona edificabile prevista per i prossimi quindici anni, tengano libere da precise destinazioni le aree presumibilmente occorrenti all’edificazione nel periodo successivo. La condizione è che tali aree non siano già necessarie e da urbanizzarsi nel periodo precedente. In questo caso si dà l’ipotesi dell’art. 15 lett. b LPT e le aree vanno incluse nella zona edificabile (DTF 110 Ia 53).

Questa ammissione in linea di principio della zona di riserva non deve trarre in inganno. Come sopra anticipato, la giurisprudenza federale usa criteri alquanto restrittivi nei confronti di questo strumento. La tendenza è chiaramente di riconoscere la compatibilità con l’obbligo di pianificare solo nei casi in cui il differimento è dovuto all’incertezza sulla definitiva destinazione da attribuire al comparto.

Alla luce di questo principio non solo il Tribunale federale non ha ritenuto conforme al diritto federale un azzonamento sotto condizione risolutoria (DTF 118 Ia 172), ma ha inoltre precisato che “se la zona edificabile contiene solo il territorio già ampiamente edificato o che sarà verosimilmente necessario per l’edificazione nei prossimi quindici anni, non è compatibile con l’art. 15 LPT suddividerla in settori da aprirsi all’edificazione solo a seguito di nuovo azzonamento o di analoga procedura. Ciò potrebbe comprimere artificialmente l’offerta di terreni edificabili e paralizzare il mercato” (DTF 112 Ia 155 consid. 2c). La zona edificabile è dunque da tenere disponibile tutta intera per l’edificazione. Ancora più esplicito il divieto in DTF 115 Ia 341: dopo aver premesso che il differimento sine die della definizione delle zone di utilizzazione del PR è incompatibile col dovere di pianificare dell’art. 2 LPT, il tribunale federale ravvisa un simile rinvio nella provvisoria attribuzione ad una zona di riserva, in occasione della prima adozione di un PR conforme alla LPT, di terreni che, già edificabili secondo il precedente diritto, adempiono i presupposti legali della zona edificabile, sono già ampiamente edificati e presumibilmente occorreranno per l’edificazione nei prossimi quindici anni. “La giurisprudenza federale ammette il differimento della definitiva attribuzione ad una specifica zona solo se v’è incertezza circa la sua futura utilizzazione (DTF 112 Ia 158 seg., e 316 consid. 3b).” Ritroviamo in DTF 118 Ia 165 seg. consid. 3c pag. 173 lo stesso principio. Non è ammesso che il terreno attribuito alla zona edificabile possa essere edificato solo a seguito di una nuova procedura di azzonamento (Umzonungsverfahren) o di una procedura equivalente.

“Ciò non significa, afferma il Tribunale federale, che se sussistano incertezze non se ne debba tener conto, ma lo si potrà fare solo se queste sono pianificatoriamente fondate.” Così, avverte la somma istanza, nelle ipotesi dell’art. 18 cpv. 2 LPT, che consente di creare zone di PR per comprensori la cui utilizzazione non è ancora determinata o in cui una determinata utilizzazione dev’essere ammessa solo più tardi. Così inoltre nell’ambito della zona di pianificazione (art. 27 LPT), che vieta interventi suscettibili di pregiudicare la pianificazione in via di formazione. Altre incertezze, non determinate da motivi pianificatori, non giustificano remore nell’adempimento del dovere di pianificare. Si consideri, avverte il Tribunale federale, che “per sua natura la pianificazione è chiamata a operare in un futuro per molti versi ancora oscuro, ch’essa contribuisce con la sua azione a formare. Ora questa funzione può essere assolta unicamente da una pianificazione vincolante, su cui il proprietario possa fare affidamento” (DTF 118 Ia 165 consid. 3c, pag. 173, trad. ns).

6.3 Risulta da questo excursus che, all’infuori dei casi in cui l’istituzione di una zona di riserva è dettata dall’incertezza sulla destinazione da dare al comprensorio, incertezza non superabile coi normali strumenti pianificatori, la giurisprudenza, specie quella meno remota, tende a negare la legittimità del provvedimento. Se il comprensorio risponde alla definizione dell’art. 15 LPT e non vi sono motivi per attribuirlo di preferenza ad altra zona, se dunque non possono esservi dubbi sulla sua destinazione, l’inclusione in zona di riserva non ha in linea di principio motivo di essere (DTF 116 Ia 330).

Per poter nondimeno creare una zona di riserva ai sensi dell’art. 18 cpv. 2 LPT (e delle corrispondenti norme cantonali e comunali), come nel caso del comune che vuole distribuire nel tempo la costruzione di una zona edificabile già prevedibile nella sua estensione finale, occorrono ragioni pianificatorie pertinenti e importanti, che prevalgano sull’obbligo di conferire subito una connotazione pianificatoriamente chiara e definitiva a tutto il territorio comunale. Può qui essere rimandato al già citato DTF 104 Ia 142: “Non pare irragionevole di promuovere a breve termine la concentrazione dell’edificazione nella zona edificabile definitiva, vietando temporaneamente alla costruzione i terreni di seconda tappa fintanto che ve ne sia di liberi nella prima” (cfr. parimenti DTF 108 Ia 36 e 110 Ib 267). Ma, come già rilevato, nella ponderazione dei vari interessi in giuoco cui una pianificazione seria non può sottrarsi (art. 3 OPT), bisogna tener conto tra le diverse circostanze rilevanti che tale modo di procedere può alterare il mercato, provocare un’artificiosa rarefazione dell’offerta, fare pressione sui prezzi, creare ingiustificate disparità di trattamento. E’ dunque semmai da usare solo laddove la situazione locale (configurazione orografica, stato dell’edificazione e dell’urbanizzazione, ecc.) fornisce una chiara chiave di ripartizione in comparti da subito edificare e altri da tenere in riserva, sempre che questa suddivisione risponda a pertinenti motivazioni pianificatorie.

Una cosa è certa. La zona di riserva non deve servire al comune per camuffare un dezonamento ritardato e dilazionare così le indennità espropriative (cfr. DTF 110 Ia 53 consid. 4; 112 Ia 317). Altrettanto certo è che il comune non è liberato dall’obbligo di “stabilire le zone da delimitare in priorità” (DTF 112 Ia 316)”. Non può ad es. inserire nella zona di riserva un’area che appartiene per natura e vocazione alla zona agricola e che come tale va subito attribuita. Né sotto le mentite spoglie di una zona di riserva può in realtà mascherare una zona di protezione, alle cui eventuali indennità di espropriazione tenti in tal modo di sottrarsi. In questo senso DTF 116 Ia 330: “Andererseits darf die Reservezone nicht auf Kosten der Bau, -Landwirtschafts - oder Schutzzone ausgeschieden werden; die Reservezonierung setzt ein bundesrechtskonforme Ausscheidung diesere Grundnutzungszonen voraus. Insbesondere ist Land, das nach der gesetzlichen Vorschrift in die Bauzone gehöhrt, in eine Bauzone und nicht in eine Reservezone einzuweisen.

Per concludere, se non vi sono stringenti motivi d’ordine pianificatorio per non attribuire subito un comparto ad una specifica zona di PR, sia per l’impossibilità di definirne subito la destinazione (incertezza) sia perché pertinenti ragioni inerenti alla pianificazione giustificano il differimento, il pianificatore comunale deve prendere partito, fare le scelte che gli competono, attribuire il comparto ad una zona regolamentare e non rifugiarsi nel silenzio pianificatorio, nella sospensione del giudizio. Viola altrimenti il diritto federale che proscrive una pianificazione a macchie di leopardo.

6.4 Nel caso presente si cercherebbero invano motivi propri a giustificare l’assegnazione della part. ______________RFD ______________ alla zona SDS. Come abbiamo visto sopra, la ragione non sta nella suddivisione del territorio in zone immediatamente edificabili e in zone destinate ad esserlo solo in un secondo tempo se l’evoluzione, non ancora prevedibile con sufficiente certezza, lo richiederà. Qui è chiara l’intenzione di escludere dalla zona edificabile il fondo in esame, ritenuto incompatibile con la stessa. In tal senso la motivazione del provvedimento nella risposta del comune, in particolare a pag. 8: “La part. no. ______________di ______________è ancor più lontana dalla zona edificabile della part. no. ______________. Essa si trova in una zona con poche edificazioni, che il precedente PR già attribuiva alla zona residua (Zr).” E quindi, difronte ad una contenibilità della zona edificabile giudicata ampiamente sufficiente, il comune non ha ritenuto giustificato inserirvi il fondo litigioso. Ma in quel caso avrebbe dovuto attribuirlo o alla zona agricola o a una zona di protezione, rispettivamente ad un’altra delle zone istituibili in base all’art. 18 LPT.

Difronte ad una momentanea incertezza circa la definitiva destinazione del terreno avrebbe potuto far capo alla misura di salvaguardia per eccellenza della pianificazione, la zona di pianificazione. Rifugiarsi invece nella zona SDS costituisce un’elusione delle norme che reggono questo istituto (art. 27 LPT, art. 66 seg. LALPT; cfr. DTF 115 Ia 341) e in particolare è un sottrarsi alla durata legale massima del provvedimento (5 anni, più l’eventuale rinnovo per altri due).

6.5 Alla luce di queste considerazioni la risoluzione governativa che approva l’attribuzione della part. ______________ in zona SDS dev’essere annullata siccome non conforme al diritto federale, segnatamente all’obbligo di pianificare prescritto dall’art. 2 LPT.

Non spetta invece a questo tribunale stabilire a quale zona vada assegnata la particella che ne occupa. Toccherà al comune provvedervi; esso solo ne ha la competenza.

7. Per i motivi anzidetti e per l’annullamento della risoluzione impugnata che ne è l’inevitabile conseguenza si rende superfluo verificare la sussistenza di un interesse pubblico preponderante e del rispetto del principio di proporzionalità

Per questi motivi,

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso é parzialmente accolto nei sensi dei considerandi. Di conseguenza la risoluzione impugnata è annullata nella misura in cui approva l'inserimento della part. ______________in zona SDS. E' invece confermata laddove approva l'attribuzione della part. ______________ in zona agricola.

2. Non si prelevano né tasse né spese di giustizia. Il Comune verserà fr. 1'000.-- di ripetibili alla ricorrente.

3. Intimazione: - Avv. ________________

- Municipio di ________

- Consiglio di Stato, _________
- Sezione pianificazione urbanistica, _____________

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il segretario