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Incarto n. |
27 giugno 1995 |
In nome |
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composto dai giudici: |
Efrem Beretta, presidente, |
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vicecancelliera |
Daniela Regazzi |
visto il ricorso del 28 gennaio 1994 di
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______________ rappr. da: avv______________
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contro |
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la risoluzione del 7 dicembre 1993 del Consiglio di Stato che approva il piano regolatore (revisione 1992) del Comune di Lugano sezione ______________/______________; |
viste le osservazioni del 17 maggio 1994 del Municipio di _________ e la risposta del 18 maggio 1994 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti, esperiti i necessari accertamenti,
r i t e n u t o
in fatto
a. La signora ______________ ______________è proprietaria del mappale n. ______________RF di Lugano sezione ______________a/______________sito nella frazione di ______________.
Trattasi di un terreno situato in una zona residenziale tranquilla con un’imprendibile vista sul golfo del lago di ______________.
b. La particella è stata attribuita unitamente ai mappali n. ______________ e ______________,dal PR adottato dal comune in data 24 febbraio 1992, alla zona attrezzature pubbliche (AP-EP) per la realizzazione di una scuola materna.
c. Contro questa decisione la signora ______________ è insorta, in data
10 luglio 1992, al Consiglio di Stato, contestando la necessità di nuove sezioni d’asilo ritenuto che, a suo dire, il tasso di natalità all’interno del comune è in continua diminuzione.
d. Con decisione 7 dicembre 1993 qui impugnata, l’autorità governativa ha però approvato la revisione del PR Sezione ______________/______________del Comune di ______________respingendo il ricorso dell’insorgente. Nel merito il Governo ha in particolare rilevato che l’applicazione di un tasso di natalità dello 0,9% annui (anche se riferito all’intero territorio comunale e non solamente alla zona di ______________)in concreto si giustifica, considerata la particolare vocazione residenziale del comparto, nonché la sua specifica contenibilità. A titolo abbondanziale ha inoltre evidenziato come anche riducendo il tasso di natalità allo 0,6 % (come registrato nel decennio 79-88) risulterebbe comunque un fabbisogno di 38 unità corrispondente a due sezioni, che, per motivi logistici, sarebbe impensabile concentrare entrambe nell’attuale sede di ______________.Da qui la necessità di poter disporre di nuovi spazi.
e. Dissentendo dalla decisione del Consiglio di Stato, la signora __________ ha inoltrato ricorso innanzi a questo Tribunale. L’insorgente ripropone in sostanza domande e motivazioni sollevate in prima istanza.
Sia il Municipio di ______________, con osservazioni del 17 marzo 1994 che il Consiglio di Stato, con risposta del 18 maggio 1994, chiedono la reiezione dell’impugnativa con argomentazioni che verranno all’occorrenza riprese nei considerandi di diritto.
f. In data 13 ottobre 1994 è stato esperito un sopralluogo che ha dato modo alle parti di riconfermarsi nelle rispettive allegazioni e domande.
in diritto
1. La competenza del Tribunale è data dagli articoli 26 quater lett. D LOG e 38 LALPT.
La ricorrente é legittimata a ricorrere giusta l'art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT.
Il ricorso, inoltrato nel termine di 30 giorni di cui all'art. 38 cpv. 1 LALPT è tempestivo e dunque ricevibile in ordine.
2. La ricorrente rileva che non sono stati eseguiti sufficienti accertamenti.
A mente di questo Tribunale questa doglianza è priva di oggettivo riscontro. Nulla consente infatti di ritenere, sulla base degli atti in nostro possesso, che il pianificatore non avesse sufficienti elementi a disposizione per decidere a ragion veduta se istituire il vincolo all’esame.
3. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. In Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 segg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
4. Giusta l'art. 22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del PD (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT).
5. Per prassi costante del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, DTF 114 Ia 117, consid. 3), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 115 Ia 29 consid. 4, 114 Ia 249 consid. 5a, 114 Ia 337 consid. 2, 113 Ia 364 consid. 2).
Nel caso di specie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. Eventuali pretese espropriative esulano dalle competenze giurisdizionali del TPT.
L’azzonamento della superficie in contestazione ed il vincolo cui è sottoposta é infine palesemente sorretto da una base legale (art. 28 cpv. 2 lett. d LALPT).
L'oggetto del contendere si riduce pertanto ad una verifica dell'esistenza di un interesse pubblico a sostegno del vincolo e del rispetto del principio della proporzionalità.
6. La ricorrente sostiene che in concreto non sussiste il bisogno di mantenere il vincolo per la realizzazione di una scuola materna, ritenuto che il tasso di natalità è in continua diminuzione rispetto alle previsioni contemplate nel PR.
A detta dell’autorità comunale invece, avendo la zona di ______________un carattere prettamente residenziale, l’applicazione di un tasso di natalità piuttosto elevato si giustifica. L’interesse pubblico a sostegno di questo vincolo risulterebbe quindi anche dall’elevata contenibilità prevista dal PR per questo comparto (2354 abitanti a saturazione). Di medesimo avviso è l’autorità governativa.
6.1 Nella relazione tecnica accompagnante la revisione del Piano Regolatore Sezioni ______________e ______________é, il pianificatore del comune ha rilevato come sia lecito supporre (purtroppo non calcolabile in quanto non sono disponibili rilevamenti statistici distinti per le diverse sezioni) che nei quartieri di ______________e ______________il tasso di natalità medio sia superiore a quello dello 0,65% registrato fra gli anni 1979 e 1988 sull’insieme del comune di Lugano e questo essenzialmente per il forte incremento demografico a cui questo comparto è stato soggetto negli ultimi anni.
Di conseguenza ha deciso di calcolare il fabbisogno di scuole materne in questa zona tenendo conto di un tasso di natalità dello 0,9 %, nonché di un tasso di affluenza della popolazione dello 2,5 %, il tutto rapportato alla popolazione residente intesa “a saturazione” delle zone edificabili previste dal PR (vedi pagg. 67 e 68 della relazione tecnica relativa al PR sezione ______________e ______________). Così per le frazioni di ______________e ______________,che hanno una contenibilità complessiva di 2354 abitanti, è risultata una previsione di 53 bambini (0,9% x 2,5% 2354, vedi relazione tecnica sopraindicata, pag. 68).
6.2 A mente di questo Tribunale questa previsione appare fondata.
Da verifiche eseguite su dati forniti dall’Ufficio controllo abitanti circa l’evoluzione della popolazione e delle nascite nel comune di Lugano negli ultimi anni, si è potuto in effetti rilevare innanzitutto che dal 1991 le scuole materne (per l’insieme delle sezioni) hanno registrato un aumento di circa 60 allievi. Secondariamente si è constatato che il tasso di natalità non è diminuito, come erroneamente sostenuto dalla ricorrente, ma bensì ha subito un leggero aumento per poi rimanere costante. In effetti per l’anno 1990 si è registrato un tasso di natalità dello 0,66%, per il 1991 dello 0,7% e per gli anni 1992, 1993 e 1994 dello 0,8% (vedi consuntivi Ufficio controllo abitanti). Applicando quest’ultima percentuale alla formula del bisogno sopraccitata e prevista nella relazione tecnica, risulta, per questo settore un potenziale di 47 bambini in età d’asilo. Ciò significa come detto, che la previsione di 53 bambini pronosticata dal pianificatore non è per nulla infondata.
Ora calcolando che la media per sezione è di circa 15, 18 allievi, la prevista realizzazione di due nuove sezioni di scuola materna a ______________,che andrebbero ad aggiungersi all’attuale sezione di ______________,risulta giustificata.
Si può quindi affermare che in concreto sussiste una necessità e quindi un interesse pubblico alla creazione di una zona di attrezzature pubbliche per la realizzazione di una scuola materna e questo anche per operare a livello pianificatorio dei dimensionamenti prudenziali atti a mantenere una certa riserva delle infrastrutture pubbliche previste.
L’interesse di una zona per attrezzature ed edifici pubblici può del resto consistere anche in bisogni futuri della comunità, purché questi siano indicati precisamente e abbiano una buona verosimiglianza di concretizzarsi (DTF 114 Ia 336, DTF 103 Ia 187 con riferimenti, specialmente DTF 102 Ia 369). Che l’esecuzione delle opere prospettate possa richiedere inoltre un lungo lasso di tempo, non è motivo sufficiente per togliere concretezza alla previsione. E neppure osta all’istituzione delle zone AP-EP il fatto che sulle opere da inserirvi si fosse discusso da lungo tempo senza averle mai realizzate.
7. Resta comunque da esaminare se il vincolo AP risponde ad un interesse pubblico sufficientemente importante da prevalere su quello della proprietaria a veder attribuito il suo fondo alla zona edificabile. Occorre verificare se il principio della proporzionalità è stato rispettato e segnatamente se il mezzo adottato è idoneo a conseguire lo scopo di interesse pubblico prefisso è il meno incisivo fra quelli possibili e se sussiste un rapporto ragionevole tra il risultato perseguito e la restrizione della proprietà necessaria al suo conseguimento (DTF 111 Ia 98, 113 Ia 137).
A mente di questo Tribunale l’ubicazione scelta dal comune è senz’altro idonea alla realizzazione di una scuola materna.
Con il sopralluogo si è potuto constatare che il previsto asilo verrebbe a situarsi proprio all’interno della zona residenziale di ______________, in una località particolarmente tranquilla, sita oltretutto nelle immediate vicinanze di una grande area di svago formata da giardini, parchi e giochi per ragazzi (vedi piani allegati), quindi in un comprensorio particolarmente adatto.
Dagli atti non è percontro scaturita nessun'altra adeguata alternativa a questa ubicazione. Non è per esempio possibile, per motivi di spazio, prevedere a ______________ un ingrandimento dell’attuale sede.
Va comunque rilevato che solamente una parte della particella no. ______________ di proprietà della ricorrente è stata sottoposta al vincolo. Il resto del fondo, sul quale già esiste un’abitazione, è stato infatti assegnato alla zona edificabile.
Ciò premesso, risulta che la misura pianificatoria all’esame rispetta il principio della proporzionalità.
8. Per finire la ricorrente avanza dubbi circa la fattibilità finanziaria dell’opera prevista.
In linea di principio non tocca né compete al TPT pronunciarsi sulla bontà, e tantomeno sull'opportunità, di scelte finanziarie adottate dai comuni. Il TPT, dato il riserbo impostogli in casi del genere, non può di regola entrare nel merito delle spese per opere pubbliche che l'autorità comunale decide di accollarsi. Il tribunale interviene quando le scelte pianificatorie sono evidentemente insostenibili dal punto di vista dei costi. Il cittadino deve infatti essere protetto da scelte arbitrarie, quali sarebbero azzonamenti AP/EP che non potranno avere concrete utilizzazioni per carenza di mezzi finanziari. In caso contrario vi sarebbe uno sperpero di terreno e un danno alla collettività e in particolare alla persona gravata dal vincolo.
In concreto però non v’è nulla che lasci intendere che l’autorità comunale abbia evidentemente sopravvalutato le possibilità finanziarie del comune, e che le opere previste dal PR siano irrealizzabili per meri motivi finanziari. In un comune come Lugano non si può sostenere validamente che i costi per la realizzazione di un asilo, preventivati in Fr. 3’783’000.-, dai quali vanno tolti Fr. 757’000.- per sussidi e contributi, per un totale quindi di Fr. 3’026’000.- (e non Fr. 4’000’000.- come ipotizzato dalla ricorrente) non sono sopportabili. Anche questa censura non merita quindi accoglimento.
9. Per le pregresse considerazioni il ricorso deve essere integralmente respinto. Le spese e le tasse seguono la soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso é respinto.
2. La tassa e le spese di
giudizio per complessivi fr. 600.-- sono posti a carico della ricorrente.
3. Intimazione: -
Avv. ________._____
- Municipio di ________
-
Consiglio di Stato, ________
- Sezione pianificazione urbanistica, _________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario