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Incarto n. |
7 maggio 1996 |
In nome |
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composto dai giudici: |
Efrem Beretta, presidente,
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vicecancelliere |
Tito Ponti |
visto il ricorso del 9 marzo 1994 della
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______,_,
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contro |
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la risoluzione 8 febbraio 1994 (complemento della ris. n. _del 26.1.1993) del Consiglio di Stato che approvava la variante del PR di _relativa alla “_“_ ” e l’art. 43 NAPR |
viste le risposte 29 aprile 1994 del Municipio di _________ e 12 aprile 1994 del Consiglio di Stato,
le osservazioni 27 gennaio 1995 della ____ _________ (rappr. _ _), chiamata in causa;
letti ed esaminati gli atti,
esperiti i necessari accertamenti;
r i t e n u t o
in fatto
a. La ricorrente é proprietaria del fondo n. _RFD _, situato in località “_sullo stesso sorge il complesso della “_ -_ ” del _______, sede dell’amministrazione, di un ristorante, degli spogliatoi, di locali tecnici e altro. La società “__del _ _ ”, chiamata in causa, é invece proprietaria dei fondi n. e RFD, ubicati tra la proprietà della “___ ” e il fiume _, tuttora inedificati.
b. Con decisione 11 dicembre 1985 il Consiglio di Stato ha approvato il PR di _o, facendo però obbligo al Comune di allestire una variante per i fondi n. __, _ e _RFD che prevedesse l’istituzione di una zona a destinazione vincolata (ZDV) con finalità turistico-sportive.
c. Il Consiglio comunale di __ha adottato, fra le altre, la predetta variante nelle sue sedute del 14 e 21 dicembre 1987. Giudicando che la questione dell’accesso alla zona oggetto della variante non fosse stata sufficientemente chiarita, il Consiglio di Stato ha tuttavia rifiutato in un primo tempo l’approvazione della “____ ” e del relativo art. 43 NAPR (ris. n. _del 8.11.1989).
d. Contro questa decisione é insorta la “_ del ____A”, contestando la mancata approvazione della zona a destinazione vincolata e il declassamento dei suoi fondi in zona senza destinazione specifica. Chiamato a pronunciarsi sul ricorso, il Gran Consiglio ha accolto lo stesso, ritenendo che l’accesso fosse sufficientemente garantito da due diritti di passo iscritti sui fondi n. _, rispettivamente, n. _ RFD.
e. Conseguentemente a questa decisione, il Consiglio di Stato ha ripristinato la “_ _ ” e, in un secondo tempo, le ha dichiarato applicabile l’art. ____come previsto originariamente dalla variante (cfr. risoluzioni n. _del 26.1.1993 e n. _del 8.2.1994).
f. Dissentendo da quest’ultima decisione la società ricorrente é insorta dinanzi al TPT, chiedendo l’annullamento della variante e dell’art. 43 NAPR riferito al comprensorio della _____“_ ” (l’art. 43 regola anche un’altra , quella della “____ ”).
A suo giudizio questa norma é contraddittoria e poco chiara laddove (cpv. 2.2.) permette l’edificazione di strutture di tipo alberghiero che mal si conciliano con le esigenze di una struttura sportiva quale il golf, deturpandone i dintorni. Osserva inoltre che l’accesso naturale ai fondi n. _ e _é costituito dal diritto di passo sul fondo n. _, che sbocca direttamente sulla cantonale _ -_____, ad esclusione del passaggio sulla sua proprietà, non più attuabile.
g. Nelle osservazioni al gravame il Consiglio di Stato propugna l’inammissibilità dello stesso, osservando che la ricorrente non era insorta contro l’istituzione della ZDV e dell’art. 43 NAPR al momento della loro pubblicazione avvenuta dal 6 giugno al 5 luglio 1988.
Da parte sua il Municipio di ____propone la reiezione del ricorso, sulla scorta delle allegazioni e conclusioni già espresse innanzi all’autorità cantonale di approvazione.
h. Con decisione 15 novembre 1994 il TPT ha disposto la chiamata in causa della “_ _ _ _ ”, proprietaria dei due fondi n. _e _RFD, assegnandole un termine di 30 giorni per proporre le sue osservazioni.
Queste sono pervenute al Tribunale il successivo 25 gennaio 1995. In esse si postula la reiezione del gravame, giacché irricevibile, dal momento che contesta l’inclusione delle part. n. e nella “___ ” decisa con la risoluzione 26.1.1993 del Consiglio di Stato, non impugnata.
Viene inoltre ribadita la validità dell’art. 43 NAPR, passato al vaglio delle autorità comunali e cantonali.
i. Il 26 marzo 1996 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio; all’occasione si é potuto constatare come il diritto di passo carraio iscritto sul fondo n. _non é più visibile, mentre quello esistente sul mapp. n. _é tuttora fisicamente libero. Per il restante le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
c o n s i d e r a t o
in diritto
1. Il ricorso, interposto nel termine di trenta giorni dalla ricezione della decisione impugnata, è tempestivo.
Quanto alla legittimazione dell’insorgente si considera quanto segue.
1.1. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. a. LPT il diritto cantonale deve garantire la legittimazione a ricorrere contro le decisioni e i piani di utilizzazione fondati sulla LPT e sulle sue disposizioni di applicazione, cantonali e federali, almeno nella stessa misura prevista per il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.
L’art. 38 LALPT stabilisce al cpv. 1 che le decisioni prese dal Consiglio di Stato in sede di approvazione del PR e di evasione dei ricorsi possono essere impugnate presso il Tribunale della pianificazione del territorio e al cpv. 4 legittima a ricorrere il Comune (lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c, modificata dal 15.3.1995).
A mente della giurisprudenza federale, l’interesse degno di protezione è dato se il ricorrente è toccato più di chiunque altro dalla decisione impugnata, si trova con l’oggetto del litigio in un rapporto particolare; altrimenti detto, se può vantare un interesse personale, immediato ed attuale all’annullamento rispettivamente alla riforma della decisione avversata (DTF 116 Ib 323 consid. 2, 113 Ib 228).
Questo interesse è generalmente riconosciuto al destinatario della decisione medesima, che assume il ruolo di parte nel procedimento, in contrapposizione all’autorità che ha preso la decisione impugnata.
1.2. In concreto la “______ ” ha interposto ricorso contro una doppia decisione del Consiglio di Stato (ris. n. del 1994/ n. del 1993) che ha approvato una zona a destinazione vincolata precedentemente non accettata dalla medesima autorità (ris. n. del .1989) ; il motivo delle ultime due risoluzioni governative va ricercato nella decisione cassatoria 14.12.1992 del Gran Consiglio, il quale, adito da un ricorso della qui resistente “___ ”, aveva annullato la decisione _1989 del Consiglio di Stato ritenendola arbitraria.
Ora, l’ insorgente non ha ricorso in prima istanza contro l’adozione da parte del Consiglio comunale di ___della variante “____ ” né contro l’approvazione del relativo art. 43 NAPR, destinato a disciplinare l’attività edilizia all’interno del comprensorio designato. Il ricorso in prima istanza era infatti diretto unicamente contro l’adozione della strada comunale SS 1.04, come ben si evince dai considerandi a p. 16 della risoluzione del CdS 8.11.1989 (si osserva per inciso che quel gravame é stato accolto in ordine, dato che mancava l’approvazione dell’opera da parte del legislativo comunale). Non é quindi data la legittimazione a ricorrere ai sensi dell’art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, dal momento che l’oggetto litigioso non é stato impugnato in prima istanza.
Né può essere riconosciuta all’insorgente una legittimazione ai sensi della lett. c dello stesso capoverso; la decisione impugnata non costituisce infatti una modifica d’ufficio, ma l’approvazione da parte del Consiglio di Stato della variante adottata dal Comune, dopo averla negata con risoluzione in seguito annullata dal GC.
Rispetto al progetto approvato dal Consiglio comunale di _ nelle sue sedute del 14 e 21 dicembre 1987 non vi sono comunque modifiche di sorta : non cambia il comprensorio soggetto alla “____ ” (costituito dai fondi n. _,_3, _e _RFD), né viene minimamente modificato l’art. 43 delle NAPR. A scanso di equivoci, al pto 1 del dispositivo della risoluzione impugnata, si precisa che la variante (piano delle zone e art. 43 NAPR) é approvata “così come alla decisione del Consiglio Comunale di _ del 14 e 21 dicembre 1987”.
Di conseguenza il ricorso non é ricevibile in ordine.
L’impugnativa andrebbe comunque respinta anche nel merito per i seguenti motivi.
2. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3. Giusta l'art. 22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del Piano direttore (art. 21 cpv. 1 LPT).
4. Per prassi costante del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, cfr. DTF 114 Ia 117, consid. 3), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 115 Ia 29 consid. 4; 114 Ia 249 consid. 5a; 114 Ia 337 consid. 2; 113 Ia 364 consid. 2).
Nella fattispecie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. I problemi espropriativi esulano invece da questa procedura.
5. Ai sensi dell’art. 26 LALPT il PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione.
Le rappresentazioni grafiche comprendono (art. 28 LALPT) i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici. In particolare esse fissano le zone edificabili destinate all’abitazione e al lavoro; all’interno delle zone edificabili possono essere previsti ulteriori vincoli o agevolazioni per particolari forme di utilizzazione quali quelle destinate al turismo o allo svago (art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT).
La zona “____ ” e l’art. 43 NAPR dispongono pertanto di una base legale chiara ed esplicita.
6. Non può essere disconosciuto, né la ricorrente stessa lo nega, l’interesse pubblico alla base della definizione di una simile zona a destinazione vincolata sportivo-turistica; essa stessa si é avvalsa di questa regolamentazione per istallare in una vecchia masseria sapientemente riattata il nuovo “_b-_ ” del golf.
Contestata é però soprattutto la destinazione prevista per i fondi n. _e _RFD, confinanti al _ ”, sui quali la norma impugnata prevede la possibilità di istallare edifici di tipo alberghiero, ad esclusione di case di vacanza o appart-hotel.
Le preoccupazioni espresse dell’insorgente nel proprio gravame su questo punto sono però eccessive, oltre che pianificatoriamente irrilevanti; la norma impugnata, lungi dall’essere vaga o poco chiara, definisce con esattezza i parametri di edificazione sui fondi tuttora liberi del comprensorio e impone l’adozione di un piano di quartiere obbligatorio per tutte le nuove costruzioni; nell’elaborazione del PQ dovranno essere rispettati i criteri indicati ai cpv. 1.1. e 1.2. dell’art. 43, che tendono alla salvaguardia della tipologia architettonica e ambientale della zona e dell’interesse economico-sociale che questa riveste per il Comune di ___e la regione. Una disposizione specifica (cpv. 2.2.1.2) prevede inoltre che per assicurare l’organicità formale del complesso immobiliare distribuito sul fondo confinante n.___(il “_ l’impianto planivolumetrico delle nuove costruzioni sui fondi n. 190 e 194 deve essere inserito in modo conveniente nell’ambiente circostante.
Da quanto precedentemente esposto, ne scende che il sacrificio imposto alla ricorrente non è sproporzionato rispetto agli intendimenti perseguiti dall’autorità con la definizione della ZDV Cartaia e del relativo art. 43 NAPR.
7. Per quanto attiene il contestato accesso ai fondi di proprietà della “______ ”, va ricordato quanto considerato nella decisione 14 dicembre 1992 del GC, che ha giudicato l’accessibilità sufficientemente garantita dalla presenza di due diritti di passo iscritti a favore della part. n. a carico della part. n. , rispettivamente, n. RFD. In tale frangente era emerso che la soluzione del diritto di passo potesse soddisfare tutte le parti in causa, compresa la qui ricorrente “_____ ” (cfr. cons. 5 e 7 della decisione) e che pertanto più nulla ostava all’approvazione da parte del Consiglio di Stato della zona speciale “_____ ”. Questa decisione, lo si ricorda, non é d’altronde stata impugnata da nessuno degli interessati.
8. Tassa di giudizio e spese sono poste a carico della ricorrente.
Per questi motivi,
viste le normative alla fattispecie applicabili;
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso non è ricevibile per carenza di legittimazione attiva.
2. Tassa di giudizio e spese
di fr. 700.-- (settecento) sono poste a carico della ricorrente.
3. Intimazione: -_______ _
_, _;
- _, _, per _______;
_;
-
_______di _
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario