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Incarto n. |
23 giugno 1995 |
In nome |
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composto dai giudici: |
Efrem Beretta, presidente, |
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vicecancelliera |
Daniela Regazzi |
visto il ricorso del 21 febbraio 1994 di
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__________ __________ __________, ____________________,
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contro |
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la decisione no. __________del 25 gennaio 1994 del Consiglio di Stato che approva alcune varianti del Piano Regolatore del Comune di __________; |
viste le osservazioni del 29 marzo 1994 del Governo;
esperiti i necessari accertamenti;
letti ed esaminati gli atti;
r i t e n u t o,
in fatto
a. In data 9 gennaio 1990 il Consiglio di Stato ha approvato il Piano Regolatore del Comune di __________ adottato dal Consiglio Comunale con seduta del 27 gennaio 1986.
Nell’ambito di questa approvazione l’autorità governativa aveva invitato il Comune a procedere all’adozione di alcune varianti ed in particolare alla completazione del piano delle zone edificabili NV, R2 e R3 all’interno del comprensorio di protezione dei monumenti storici, conformemente a quanto descritto al punto 3.3 della sua decisione nonché raffigurato nell’allegata planimetria a pagina 8.
b. Con messaggio del 27 febbraio 1990 il municipio di __________ ha sottoposto dette varianti al Consiglio comunale che le ha adottate il 2 aprile 1990. Quindi in data 23 luglio 1990 l’esecutivo comunale ha presentato la relativa domanda d’approvazione al Consiglio di Stato. Quest’ultimo, con decisione del 1 settembre 1992, ha tuttavia risolto di non approvare una parte delle previste varianti ossia l’azzonamento dei fondi no. __________ (____________________), __________ (____________________), __________ (____________________) e __________ (____________________parzialmente) per i quali il Municipio ha autonomamente deciso di cambiare loro destinazione inserendoli in zona nucleo anziché in zona agricola come originariamente concordato con il Governo e la Commissione delle protezione dei monumenti. Per l’autorità governativa la soluzione proposta dal Comune non è né opportuna né razionale, in quanto le possibilità edificatorie a __________ sono sufficienti e tali da non rendere necessaria la creazione di un nuovo comparto edificabile che comporterebbe tra l’altro costose spese di urbanizzazione.
Prima di decidere definitivamente, il Consiglio di Stato ha comunque dato facoltà al Comune e ai proprietari dei fondi direttamente interessati di presentare, nel rispetto del diritto di essere sentiti, le loro osservazioni in merito.
Con risoluzione del 25 gennaio 1994 l’autorità governativa, considerate le osservazioni pervenutegli, ha quindi deciso definitivamente di non approvare l’inserimento in zona nucleo NV dei mappali sopraccitati, attribuendoli definitivamente alla zona agricola.
c. Avverso questa risoluzione governativa il Comune di __________, rappresentato dal Municipio, insorge davanti a questo Tribunale lamentando la violazione dell'autonomia comunale e contestando l'interesse agricolo del comparto dezonato. Circa il sovraddimensionamento del comprensorio edificabile rende attenti al problema della tesorizzazione dei fondi.
Per quanto concerne il costo delle opere di urbanizzazione, il Comune ritiene che il problema dovrebbe essere risolto nell'ambito della realizzazione, nelle immediate vicinanze, del centro polivalente in località "__________" col prelievo dei contributi di miglioria.
d. Il Consiglio di Stato, con risposta del 29 marzo 1994 chiede la reiezione dell'impugnativa richiamando le argomentazioni già sviluppate nella contestata risoluzione.
e. In data 8 luglio 1994 è stato esperito un sopralluogo alla presenza delle parti, all’occasione del quale esse si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande rinunciando al dibattimento finale.
in diritto
1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto, il comune è legittimato a ricorrere a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. a) LALPT e il ricorso, interposto nel termine di legge, è ricevibile.
2. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (cfr. Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).
Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3. Nella fattispecie occorre esaminare se la modifica operata d’ufficio dal Governo, è legittima ritenuto che nell’adempimento dei loro compiti pianificatori le autorità devono sempre considerare gli obiettivi e i principi sanciti dal diritto federale e cantonale, in particolare dagli art. 1 e 3 LPT (DTF 115 Ia 350, consid. 3d e riferimenti). Devono inoltre essere rispettate le prescrizioni di cui agli artt. 14 e segg. LPT, segnatamente l’art. 15 LPT sulle zone edificabili e l’art. 16 LPT sulle zone agricole, nonché le disposizioni e i principi volti a proteggere l’ambiente e l’uomo enunciati dalle legge sulla protezione dell’ambiente.
3.1 Secondo l’art. 15 LPT le zone edificabili comprendono i terreni idonei all’edificazione già edificati in larga misura (lett. a) o prevedibilmente necessari all’edificazione e urbanizzati entro quindici anni (lett. b).
Va tenuto presente che l’art. 15 LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, per definizione. Non basta, per converso, che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile, perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.
Spesso non può essere categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato e neppure se sarà necessario per l’edificazione nei prossimi quindici anni). In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448 ss consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 ss consid. 5b, 118 Ib 344 ss consid. 4a).
Tranne, dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno relativizzati.
Si consideri inoltre che per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati possono solo riferirsi a interi comparti e non a singole particelle; essi intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.
3.1.1 L’idoneità va generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol fare del suolo.
La sua attribuzione a zona edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3 LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b), consentire una razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a. e b., 24 LPA e 29 OPA). Deve inoltre tener adeguatamente conto delle necessità delle infrastrutture pubbliche (DTF 114 Ia 251 consid. 5c).
3.1.2 Per stabilire se i terreni sono già ampiamente edificati si tien conto delle costruzioni già esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture presenti, delle licenze edilizie già rilasciate per progetti pubblici e privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. Entrano in considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, ad eccezione segnatamente delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni, né le singole particelle. Il requisito va invece esaminato per rapporto a tutto il comprensorio. Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case effettivamente abitato e utilizzato, purché non lo sia a scopo agricolo. Né basta peraltro la semplice presenza di un gruppo di case: queste devono presentare assieme il carattere di un insediamento unitario, formare un agglomerato sufficientemente concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata, un minimo di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e non una casuale disseminazione di case più o meno ravvicinate. Dipenderà dalla tradizione insediativa locale la densità edificatoria minima. In certe zone potrà essere ammessa una certa dispersione, in altre solo la contiguità sarà significativa. Facenti parte dell’insediamento possono pure essere considerati, a secondo delle circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (Baulücken), o quelle adiacenze non costruite che però attengono all’insieme e non devono per prevalenti motivi avere altra attribuzione.
Si terrà conto che l’art. 3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue; la creazione di piccole zone lontano dall’abitato può essere considerata non solo indesiderata ma addirittura contraria alla diritto federale (DTF 116 Ia 336 ss consid. 4, 114 Ia 255 consid. 3c).
Va tuttavia considerato che il criterio della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri dell’art. 15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve cioè a escludere l’attribuzione a zona edificabile solo di quei terreni che incontrovertibilmente non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a ponderazione (DTF 113 Ia 450 ss consid. 4 d)da).
3.1.3 Il requisito più delicato è quello della prevedibile necessità di far capo a determinati fondi, per l’edificazione, nell’arco di quindici anni.
Il metodo solitamente usato consiste nel determinare qual è stato il fabbisogno di terreno edificabile negli ultimi anni, se ne estrapola quindi il trend per pronosticare il fabbisogno dei prossimi quindici anni; nel contempo si rileva l’evoluzione demografica degli ultimi anni, ricavandone una prognosi di sviluppo per i prossimi quindici. Si confronta infine questi dati con la contenibilità del piano. Il metodo è stato ritenuto compatibile con l’art. 15 LPT dal Tribunale federale (DTF 116 Ia 230). Un altro metodo basa la prognosi dell’art. 15 sul rapporto tra superfici costruite e rimaste libere all’interno della zona edificabile. Dal raffronto annuale si evince il tasso di utilizzo delle riserve di aree edificabili negli ultimi anni e se ne calcola il fabbisogno per i prossimi 15. Pure questo metodo ha avuto l’approvazione del Tribunale federale (DTF 114 Ia 369, 116 Ia 231). Importante alla fin fine è che la riserva di aree edificabili offra sufficiente ricettività alla popolazione pronosticata.
3.2 Ai sensi dell’art. 16 LPT le zone agricole comprendono i terreni idonei all’utilizzazione agricola o all’orticoltura e i terreni che, nell’interesse generale, devono essere utilizzati dall’agricoltura, con l’avvertenza che, per quanto possibile, devono essere delimitate ampie superfici contigue.
Va tenuto presente che i terreni agricoli hanno subito una drastica amputazione negli anni addietro, il che rende particolarmente importante ed attuale la salvaguardia di quelli superstiti e ciò per tutta una serie di motivi, che vanno dalle necessità dell’agricoltura stessa, all’esigenza di assicurare l’approvvigionamento alimentare del paese in caso di grave crisi, alla riserva di aree impregiudicate per le prossime generazioni e infine alla protezione del paesaggio.
Come rileva il Tribunale federale, le finalità della zona agricola sono molteplici: travalicano l’ambito meramente agricolo per invadere la politica dell’alloggio, del mercato immobiliare, della protezione dell’ambiente, ecc. La zona agricola è l’antagonista per eccellenza della zona edificabile di cui è chiamata a contrastare l’invadenza. In questa funzione deve mantenere libere anche aree mediocremente idonee all’agricoltura ma meritevoli per altre considerazioni di essere conservate. Questa funzione protettiva non può essere svolta dalle zone di protezione dell’art. 17 LPT, poiché in linea di principio queste tutelano solo i paesaggi “particolarmente belli”. Di conseguenza la protezione di paesaggi “normali” può unicamente farsi attribuendoli a zone agricole (sentenza 4.6.1993 della I. Corte di diritto pubblico, ZBl, Band 95/1994 pag. 133 seg., trad. libera). E’ in effetti innegabile che l'uso agricolo del suolo è uno dei fattori che maggiormente determinano le fattezze di un paesaggio (DTF 113 Ia 200). Non a caso, nel porre il rispetto del paesaggio tra i principi pianificatori fondamentali, l’art. 3 cpv. 2 LPT precisa alla lett. a) che a questo fine occorre “mantenere per l’agricoltura superfici coltive idonee.”
4. Fatte queste premesse occorre ora esaminare se lo stralcio del comparto in esame dalla zona nucleo operato dal Consiglio di Stato con conseguente inserimento in zona agricola risulta giustificato dalle circostanze.
Con il sopralluogo si è potuto constatare che in concreto trattasi di un'area formata da una stretta fascia di terreno in declivio posta tra il __________ di __________. __________ e la strada denominata __________ __________.
In prossimità di questa carreggiata, dove il comparto è leggermente più pianeggiante, sorgono tre rustici e un piccolo edificio adibito a garages. Per il resto la zona non è edificata ed appare contornata quasi interamente dal bosco, il quale la separa dal nucleo sovrastante.
E' evidente che queste tre costruzioni così come situate non possono formare un vero nucleo vitale. Esse costituiscono piuttosto una disseminazione causale di tre edifici non abitati e separati dal resto del paese. Non si può quindi certo parlare di ampia edificazione preesistente ossia dell'adempimento del presupposto di cui all'art. 15 lett. a LPT.
A ciò va aggiunta la considerazione che in concreto non sussiste il bisogno di estendere la zona edificabile al comparto in esame, essendo il PR già sovradimensionato rispetto alle previsioni di sviluppo del Comune. La contenibilità prevista è infatti di 3542 unità insediative, dalla quale risulta che il PR offre la possibilità di un insediamento di 2172 nuovi abitanti residenti. Ora se si considera che la popolazione di __________ alla fine del 1991 contava solamente 1'041 abitanti (vedi Annuario statistico ticinese, 1992, pag. 65), non si può certo affermare che sussista la necessità di disporre di nuove possibilità edificatorie.
Abbondanzialmente va inoltre aggiunto che questo comparto è situato proprio ai piedi del __________ __________. __________ sopra il quale si erge la Chiesa di __________. __________ di __________, monumento di notevole interesse culturale.
Rendere edificabile questo comparto significherebbe senz'altro svilire la qualità e il pregio paesaggistico di questo luogo. Ciò è ovviamente contrario ai principi pianificatori sopra evocati. Percontro l'attribuzione di questi fondi alla zona agricola, che, come già rilevato, non ha quale unico scopo la coltivazione ma bensì svolge pure un ruolo di tutela del paesaggio (cfr. considerazione 3.4 precedente), appare in concreto sicuramente la soluzione più adeguata ai fini di un corretto ordinamento del territorio.
Questo tribunale giunge pertanto alla conclusione che l'impugnata decisione governativa è giuridicamente fondata e pertanto merita conferma. Il ricorso del comune non può quindi venir accolto.
5. Dato che il comune non è intervenuto in difesa di suoi interessi economici, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia.
Per questi motivi,
visti gli art. di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso é respinto.
2. Non si prelevano né spese
né tasse di giustizia .
3. Intimazione: - Municipio di ________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario