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Incarto n.
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In nome |
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Il Tribunale della pianificazione del territorio |
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composto dei giudici: |
Raffaello Balerna, presidente, |
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segretaria: |
Marina Pietra Ponti, vicecancelliera |
statuendo sul ricorso 20/25 ottobre 1994 di
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__________ e __________ __________, __________ __________ __________. __________,
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contro |
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la decisione 27 settembre 1994 (n. __________) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del Comune di __________ concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili ed il piano del paesaggio della zona __________; |
viste le risposte:
- 30 dicembre 1994 del Municipio di __________;
- 7 giugno 1995 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 25 marzo 1994 l'assemblea di __________ ha adottato la variante del piano regolatore concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili ed il piano del paesaggio della zona __________. Gli edifici n. __________, al mapp. __________, e __________, al mapp. __________, sono stati classificati nella categoria "meritevole 1b".
B. Il 27 settembre 1994 il Consiglio di Stato ha approvato la variante in oggetto. In quella sede il Governo ha modificato la valutazione di entrambi gli edifici in "diroccato 2".
C. Con ricorso 20/25 ottobre 1994 i ricorrenti indicati in ingresso, proprietari degli edifici in oggetto, insorgono contro il giudizio governativo dinanzi a questo Tribunale, chiedendo la conferma della valutazione effettuata dall'autorità comunale.
Il municipio di __________ postula l'accoglimento del ricorso. Il Consiglio di Stato si dichiara invece d'accordo di inserire l'edificio n. __________, al mapp. __________, nella categoria "meritevole 1a". Conferma, per contro, la valutazione relativa all'edificio n. __________, al mapp. __________.
D. Il 22 agosto 1995 ha avuto luogo un'udienza, cui ha fatto seguito un sopralluogo. Circa le relative risultanze si dirà, per quanto necessario, in diritto.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2. 2.1. In Ticino vi è un numero considerevole di edifici (rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato. Questi edifici e impianti, individuabili su tutto il territorio cantonale, rappresentano sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in assenza di essi, risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi pertanto può essere opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se si rende necessario il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo naturalmente i casi in cui la destinazione agricola può essere mantenuta. D'altra parte un cambiamento di destinazione senza presupposti e limiti chiari e stretti può vanificare la funzione originaria di testimonianza di questi edifici e alterare gravemente il valore del paesaggio che li custodisce. Il cambiamento di destinazione diventa pertanto una misura che permette, da un lato, la conservazione dell’edificio stesso e, dall'altro, la creazione delle premesse necessarie per la cura delle aree circostanti (cfr. scheda di coordinamento del piano direttore 8.5, nella versione approvata e modificata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, capitolo "Situazione: problematiche, conflitti").
2.2. Dal punto di vista del diritto federale l'art. 39 OPT, ai cpv. 2 e 3, pone le premesse e le condizioni in base alle quali l'autorità cantonale competente può autorizzare, fuori dalle zone edificabili, il cambiamento di destinazione di detti edifici e impianti (cfr., in precedenza, l'art. 24 cpv. 2 e 3 dell'or abrogata OPT del 2 ottobre 1989, cpv. 2 e 4 dopo la modifica del 22 maggio 1996). Giusta tale disposizione:
"2. I Cantoni possono autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:
a. il paesaggio e gli edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati posti sotto protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;
b. il carattere particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;
c. la conservazione duratura degli edifici può essere garantita solo con il cambiamento di destinazione; e
d. il piano direttore cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il carattere degno di protezione dei paesaggi e degli edifici.
3. Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere rilasciate soltanto se:
a. l'edificio non è più necessario all'utilizzazione anteriore;
b. il cambiamento di destinazione non comporta un edificio sostitutivo che non sia necessario;
c. l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente immutati;
d. è necessaria tutt'al più una leggera estensione dell'urbanizzazione esistente e tutti i costi d'infrastruttura, causati dal cambiamento completo di destinazione, sono ribaltati sul proprietario;
e. la coltivazione agricola delle rimanenti superfici e delle particelle limitrofe non è minacciata;
f. non vi si oppongono interessi preponderanti (art. 24 lett. b LPT)."
Non è lecito eludere il principio della separazione tra zona edificabile e zona non edificabile e la regolamentazione restrittiva concernente le autorizzazioni eccezionali fuori dalle zone edificabili. L'art. 39 cpv. 2 OPT è pertanto correttamente attuato solo quando l'interesse pubblico al mantenimento di un edificio mediante cambiamento dell'utilizzazione permette di scostarsi dal menzionato principio della separazione; d'altro canto, la regolamentazione in esame, nel suo insieme, non può essere applicata in modo così intenso da mettere in discussione il principio stesso della separazione. L'essere degno di protezione e la messa sotto protezione non devono essere dunque un pretesto per giustificare una modifica dell'utilizzazione inammissibile giusta l'art. 24 LPT: occorre pertanto fissare esigenze sufficientemente elevate ai paesaggi ed agli edifici sia per quanto concerne il riconoscimento della dignità di protezione, sia per quanto concerne l'intensità della messa sotto protezione.
2.3. Nel Cantone Ticino la problematica del cambiamento di destinazione degli edifici esistenti, protetti perché elementi tipici del paesaggio, è stata affrontata tramite la scheda di coordinamento 8.5 del piano direttore. Questa è volta ad assicurare la gestione e la protezione del territorio fuori delle zone edificabili, permettendo il mantenimento e la valorizzazione di edifici e impianti degni di protezione, situati fuori delle zone edificabili, laddove essi costituiscono una componente essenziale del paesaggio tradizionale locale (cfr. scheda citata, capitolo "Scopo del coordinamento").
Nella versione approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, dallo stesso modificata, questo strumento elenca in primo luogo i criteri per la delimitazione dei paesaggi con edifici ed impianti degni di protezione (cfr. capitolo "Attuazione del coordinamento, 1. Livello cantonale"). Il territorio cantonale, per il quale va esaminata una messa sotto protezione, comprende dunque i paesaggi caratterizzati dall'alternanza tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al di sotto dei 2000 metri sul mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali originali, ubicati fuori dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato. Per una messa sotto protezione non entrano in linea di conto il bosco ai sensi della legislazione forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC), le aree per attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o regionale, infine le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.
La scheda stabilisce, in seguito, come devono procedere - a tale scopo - i comuni (cfr. capitolo "Attuazione del coordinamento, 2. Livello comunale").
Questi devono anzitutto preparare la decisione sulla protezione dei paesaggi degni di protezione, definendo il territorio che non può entrare in linea di conto (come il bosco, le superfici, per l'avvicendamento colturale, le zone di pericolo, le aree per attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o regionale), allestendo l'inventario degli edifici e impianti fuori dalla zona edificabile, raccogliendo le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione del territorio, individuando gli elementi naturali, definendo eventuali elementi storici e culturali specifici della zona, rilevando le infrastrutture e i servizi esistenti.
Sulla scorta di tali elementi conoscitivi i comuni:
· decidono in modo restrittivo sulla protezione di paesaggi nel senso della scheda e ne delimitano, se del caso, il perimetro dopo una ponderazione di tutti gli interessi in gioco;
· decidono quali edifici, all'interno di questo perimetro, proteggere;
· indicano gli edifici che vanno mantenuti a scopo agricolo;
· definiscono le misure vincolanti atte a garantire una gestione attiva e la protezione del paesaggio;
· definiscono le norme di attuazione per la protezione dei singoli edifici.
La scelta degli edifici da proteggere, e quindi da conservare, può essere effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli edifici compresi nel paesaggio protetto. Per effettuare questa scelta occorre partire da una prima scelta sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però, relativa, nel senso che non può essere automaticamente riportata sugli edifici inclusi nel perimetro dei paesaggi protetti.
Com'è a più riprese riconosciuto nel rapporto d'esame della scheda 8.5 allestito dall'ufficio federale dello sviluppo territoriale all'indirizzo del Consiglio federale, del 14 novembre 2001, gli inventari costituiscono, di conseguenza, un'eccellente base per le ulteriori decisioni (cfr. il rapporto citato, segnatamente cifra 3). L'inventario serve quindi, in primo luogo, quale strumento di analisi e di controllo della situazione del patrimonio costruito fuori dalla zona edificabile; esso permette, in secondo luogo, di indicare quali edifici sono degni di protezione e quali non lo sono secondo la classificazione definita a questo scopo nelle direttive elaborate dal dipartimento cantonale del territorio. Lo stato degli edifici, unitamente a quello del territorio che sta loro intorno, costituiscono difatti degli elementi decisivi per la definizione dei paesaggi da proteggere (cfr. allegato al testo della scheda approvata dal Consiglio federale "Indicazioni operative complementari", cifra 2b).
Alla catalogazione degli edifici effettuata in sede di inventario deve tuttavia far seguito un ulteriore, irrinunciabile passo: accertare quali paesaggi, potenzialmente degni di protezione, vanno effettivamente posti sotto tutela e quali edifici, potenzialmente degni di protezione, situati in questi paesaggi, siano effettivamente da proteggere. Questo passo ha luogo, formalmente, attraverso l'inserimento del perimetro dei paesaggi protetti, della designazione delle costruzioni protette e delle relative disposizioni di protezione nel piano del paesaggio del piano regolatore, analogamente a quanto avviene per le altre zone di protezione (art. 28 cpv. 2 lett. f LALPT; cfr. scheda di coordinamento 8.5, capitolo "Attuazione del coordinamento; 2. Livello comunale"). L'elaborazione delle basi decisionali sotto forma di inventario non basta pertanto per legittimare il rilascio di una licenza edilizia relativa al cambiamento di destinazione degli edifici che questo strumento designa come protetti, ossia meritevoli di conservazione (cfr. il rapporto d'esame, cifra 2.453.1). Come spiega il rapporto d’esame allestito dall’ufficio federale dello sviluppo territoriale alla cifra 2.464.1, la modificazione della destinazione di un edificio che nell’inventario è stato assegnato segnatamente alla categoria “meritevole 1a” (circa le classificazioni si veda il considerando 2.4. che segue) presuppone lo svolgimento delle seguenti ulteriori fasi:
· il paesaggio, nel quale è situato, deve essere effettivamente stato messo sotto protezione dopo aver ponderato tutti gli interessi;
· l’edificio medesimo deve essere stato posto sotto protezione siccome elemento irrinunciabile di quel paesaggio;
· nell’ambito della procedura d’autorizzazione relativa al cambiamento d’utilizzazione dell’edificio, la messa sotto protezione di paesaggio ed edificio deve rivelarsi giustificata e le altre condizioni della legislazione federale, cantonale e comunale devono essere soddisfatte.
2.4. L'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili viene allestito, adottato ed approvato seguendo la procedura della variante del piano regolatore (art. 41 cpv. 2 LALPT; 73 cpv. 3 LALPT). Gli edifici vengono suddivisi nelle seguenti categorie:
1. Edifici meritevoli di conservazione:
a) edifici rustici finora prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa la trasformazione (cambiamento di destinazione);
b) edifici rustici diroccati, che fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione, per i quali è ammessa la ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo meritevole di conservazione - che legittima la ricostruzione di edifici diroccati posti nello stesso - è costituito da un assieme di edifici che rappresentano degli elementi emergenti del paesaggio e formano una struttura edilizia unica, una trama architettonicamente valida e di pregio, ed hanno caratteristiche particolari per le loro peculiarità paesaggistico-ambientali;
c) edifici rustici particolari con una destinazione specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle, mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse generale di salvaguardare il contenuto, la tipicità e l'importanza storica della costruzione;
d) edifici rustici ancora utilizzati (o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento colturale che negli altri terreni inclusi nella zona agricola del piano regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale;
2. Edifici diroccati non ricostruibili:
edifici diroccati per i quali non esiste un interesse pubblico alla loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei o gruppi di rustici meritevoli di conservazione;
3. Edifici rustici già trasformati:
edifici rustici già trasformati per i quali sono concessi interventi di manutenzione ordinaria o, se ancora meritevoli, di recupero di parti originali;
4. Altri edifici rilevati:
Tutti gli altri edifici esistenti sul territorio quali case d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali, autorimesse, baracche, capannoni, ecc.. In questa categoria sono inclusi anche edifici originariamente rustici, ma che in seguito a trasformazione hanno perso totalmente le loro caratteristiche originali.
2.5. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. 3.1. Nell'ambito dell'adozione della variante di piano regolatore concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili ed il piano del paesaggio della zona __________ l'assemblea di __________ ha classificato gli edifici n. __________, al mapp. __________, e __________, al mapp. __________, nella categoria "meritevole 1b". Approvando la variante il Consiglio di Stato ha invece modificato la valutazione di entrambi gli edifici in "diroccato 2". I ricorrenti chiedono la conferma della valutazione effettuata dall'autorità comunale. Sostengono che il rustico al mapp. __________ è ancora intatto, mentre che quello al mapp. __________ conserva una parte dei muri. Affermano la sussistenza di un interesse pubblico alla conservazione degli stabili, acquistati per essere trasformati a scopo abitativo. Rammentano di avere altresì ricevuto delle assicurazioni in tal senso da parte del municipio. In sede di risposta il Consiglio di Stato ha parzialmente aderito al gravame, proponendo di catalogare la costruzione n. __________, al mapp. __________, quale "meritevole 1a". Ha per contro confermato la valutazione relativa all'edificio n. __________, al mapp. __________.
3.2. Per quanto concerne la costruzione n. __________, al mapp. __________, il Consiglio di Stato ha mutato opinione in sede di osservazioni: da un sopralluogo effettuato dai funzionari preposti dopo la presentazione del ricorso era difatti risultato che l'edificio presentava ancora i muri perimetrali e, parzialmente, il tetto. Esso ha pertanto proposto di assegnare tale costruzione alla categoria "meritevole 1a". Il Tribunale, che è vincolato dalle domande dei ricorrenti, non può tuttavia accedere a tale suggerimento. Intanto perché gli insorgenti non hanno formulato simile domanda. Essi hanno chiesto, per contro, la conferma della classificazione operata dall'assemblea comunale, che aveva attribuito l'edificio alla categoria "meritevole 1b". Né, del resto, i ricorrenti avrebbero potuto chiedere, in questa sede, l'assegnazione del fabbricato in esame alla categoria "meritevole 1a". In effetti, essi non hanno impugnato la decisione con cui l'assemblea di __________ ha assegnato l'edificio alla categoria "meritevole 1b": se, quindi, il Governo avesse condiviso la valutazione effettuata da parte dell'autorità comunale, anziché procedere alla sua modifica in "diroccato 2", lo stabile avrebbe ricevuto, a titolo definitivo, tale classificazione. Gli insorgenti sono pertanto abilitati a chiedere, in questa sede, il solo ripristino della primitiva valutazione, effettuata dall'autorità comunale, che essi non hanno impugnato e, pertanto, hanno accettato (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT): valutazione che, però, non può essere tutelata, dal momento che la costruzione non si trova all'interno di un nucleo meritevole di conservazione. La domanda di assegnazione della costruzione alla categoria "meritevole 1a" è invece improponibile, in difetto di ricorso di prima istanza chiedente tale classificazione (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Rimane - beninteso - riservata la possibilità di mutare la classificazione dello stabile in oggetto sulla scorta degli accertamenti e delle valutazioni esperite dalle autorità interessate, ma in particolare dal Consiglio di Stato, nel corso della presente procedura ricorsuale; andrà tuttavia seguita la procedura della variante di piano regolatore.
3.3. Per quanto concerne l'edificio n. __________, al mapp. __________, dev'essere confermata la valutazione effettuata da parte del Consiglio di Stato di "diroccato 2". Alla data del rilievo dell'edificio effettuato per conto del comune la costruzione, in stato di abbandono totale, presentava solo una parte dei muri perimetrali (cfr. fotografie riferite al rilievo effettuato il 25 luglio 1991). Trattasi dunque di un diroccato giusta l'art. 29 2.a frase RLALPT: opera in rovina, inutilizzabile, ovvero non degna di conservazione. Gli insorgenti hanno invero frattanto parzialmente ripristinato ed innalzato i muri di loro iniziativa, inserendovi anche due finestre (cfr. fotografie allestite dai funzionari cantonali; verbale di sopralluogo); tali interventi, successivi, non permettono tuttavia di mutare la qualifica dell'edificio. Dal momento inoltre che la costruzione al mapp. __________, al pari di quella al mapp. __________, non si trova all'interno di un nucleo meritevole di conservazione, essa non può essere assegnata alla categoria "meritevole 1b". Invano, infine, i ricorrenti si appellano allo stato in cui versano altri edifici per spuntare una classificazione più favorevole. Anche su questo punto il ricorso dev'essere respinto.
3.4. I ricorrenti sostengono inoltre di aver ricevuto assicurazioni da parte del municipio. La competenza a stabilire la classificazione degli edifici spetta tuttavia all'assemblea (art. 34 cpv. 1 LALPT), la cui decisione deve inoltre essere approvata da parte del Consiglio di Stato (art. 37 LALPT); eventuali assicurazioni fornite dal municipio in merito alla valutazione dei fabbricati non possono pertanto pregiudicare in alcun modo le decisioni di queste ultime autorità. L'esame di eventuali assicurazioni rilasciate dal municipio in merito alla concessione della licenza edilizia per la trasformazione dei rustici esula invece dalla presente procedura.
4. La tassa di giudizio è posta a carico del ricorrenti in solido (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge sopra citati,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giudizio, di fr. 500.--, è posta a carico degli insorgenti in solido.
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3. Intimazione a: |
- __________ __________ e __________, __________ __________, __________ __________, __________ - Municipio di __________, __________ __________ - Consiglio di Stato, Residenza Governativa, 6501 Bellinzona - Divisione della pianificazione territoriale, _____ __________ __, 6501 Bellinzona |
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente La segretaria