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Incarto n. |
23 ottobre 1995 |
In nome |
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composto dai giudici: |
Efrem Beretta, presidente, |
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vicecancelliere |
Tito Ponti |
visto il ricorso del 13 gennaio 1994 di
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__________ __________, __________. ____________________, rappr. da: avv. __________. __________, ____________________ -__________,
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contro |
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la risoluzione 24 novembre 1993 del Consiglio di
Stato che approva il piano regolatore (revisione 1989) del comune di
__________; |
viste le osservazioni 20 aprile 1994 del Municipio di __________ e la risposta 9 marzo 1994 del Consiglio di Stato,
letti ed esaminati gli atti
esperiti i necessari accertamenti;
r i t e n u t o
in fatto
a. __________ __________ é proprietario della part. n. __________RFD __________, situata all’imbocco di Via __________ e delimitata superiormente da Via __________. Essa risulta inclusa nella zona edificabile __________; sulla stessa sorge al momento la sua abitazione.
b. Il PR all'esame è stato adottato dal CC di __________ in data 3 e 4 febbraio 1992. Esso prevede, in corrispondenza della proprietà del ricorrente, l’imposizione di una linea di arretramento su Via __________ di 5 metri, al posto dei precedenti 3 metri (cfr. art. 49 cpv. 3 lett. h NAPR).
c. Con gravame del 11 maggio 1992 __________ __________ é insorto davanti al Consiglio di Stato chiedendo il ripristino della precedente linea di arretramento di 3 metri. A sostegno delle sue domande ha in particolare invocato una violazione del principio della proporzionalità e sottolineato come la contestata disposizione pianificatoria comprometta, in caso di ristrutturazione o di demolizione e ricostruzione, l’uso della sua proprietà. A mente del ricorrente tale disposizione costituisce la premessa per una vera e propria espropriazione materiale.
d. Con risoluzione 24 novembre 1993 il Consiglio di Stato ha approvato il PR di __________ e respinto l’impugnativa. A sostegno della sua decisione il Governo ha sottolineato che la linea di arretramento prevista é una misura atta a garantire maggior spazio vitale alle costruzioni (spazio, luce) e a ridurre di conseguenza il carico inquinante fonico e atmosferico procurato dal transito di veicoli.
e. Dissentendo dalla decisione governativa il soccombente insorge dinanzi al TPT con le medesime richieste del ricorso di prima istanza. Nel gravame ribadisce quanto argomentato in prima sede, censurando la violazione del principio della proporzionalità, l’assenza di interesse pubblico, il mancato esperimento di un sopralluogo nonché l’insufficiente motivazione della decisione impugnata.
f. Con osservazioni 20 aprile 1994 il Municipio di __________ postula la reiezione del gravame; alle medesime conclusioni giunge il Consiglio di Stato con risposta 9 marzo 1994. Delle argomentazioni dei resistenti si dirà, nella misura del necessario, nei seguenti considerandi.
g. In data 5 settembre 1994 è stato esperito il sopralluogo in contraddittorio. All’occasione le parti hanno riproposto le proprie allegazioni e domande.
È poi intervenuto uno scambio di corrispondenza fra le parti, nel quale il ricorrente ha proposto una modifica dell’articolo delle NAPR relativo alle linee di arretramento. Con scritto del 4 agosto 1995, il Municipio di __________ ha però comunicato di aver respinto la proposta dell’arch. __________.
c o n s i d e r a t o
in diritto
1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT, entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15.3.1995).
Il disposto va interpretato alla luce dell’art. 33 cpv. 3 lett. a LPT che impone al diritto cantonale di garantire la legittimazione a ricorrere almeno nella stessa misura di quella prevista per il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.
In concreto, la legittimazione attiva del ricorrente, già insorto, per gli stessi motivi, in prima sede, è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT.
Intimato nel termine di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile.
2. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (cfr. Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. pag. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3. Il ricorrente invoca in via preliminare la violazione del diritto di essere sentito. Parte dall’assunto che il Consiglio di Stato doveva necessariamente compiere atti d’istruttoria per accertare adeguatamente la fattispecie ed in modo particolare esperire il richiesto sopralluogo.
Si ricorda in proposito che l'art. 4 Cost conferisce agli amministrati il diritto di essere uditi prima che un'autorità assuma una decisione che li tocchi davvicino. L'estensione di questo diritto, la cui violazione costituisce diniego di giustizia, è definita in primo luogo dal diritto procedurale cantonale e, sussidiariamente, se le garanzie offerte da quest'ultimo sono insufficienti, dai principi procedurali che la giurisprudenza ha dedotto dal disposto costituzionale. Così è in concreto, posto che la LPam non prevede più ampi diritti di quelli garantiti dall’art. 4 Cost.
Il diritto di essere sentiti abbraccia la facoltà dell'interessato di esporre le sue ragioni, di fornire prove sui fatti rilevanti, di aver libero accesso agli atti, di partecipare all'amministrazione delle prove, di prenderne conoscenza e di determinarsi al riguardo. Il diritto di essere sentito è nello stesso tempo un'istituzione finalizzata all'istruzione della causa e una facoltà concessa alla parte di partecipare alla formazione di decisioni che potrebbero ledere la sua situazione giuridica (DTF 115 Ia 96).
Il diritto di essere sentito è di natura formale. La sua violazione comporta l'annullamento della disposizione impugnata, a prescindere da quali possano essere le prospettive di esito dell'impugnativa (DTF 111 Ia 166). Va tuttavia considerato che l’autorità di ricorso può sanare il vizio se il suo potere di cognizione è pari, nelle circostanze concrete, a quello dell’autorità inferiore.
In casu il ricorrente, patrocinato da un legale, ha potuto proporre in questa sede tutte le sue censure e sostanziarle. Esse sono di natura a poter essere esaminate dal TPT con piena cognizione. E’ censurato l’interesse pubblico e la proporzionalità della misura pianificatoria, nonché la violazione di norme procedurali fondamentali; il tribunale è chiamato a pronunciarsi sulla base legale, sull'interesse pubblico, sulla proporzionalità, sul rispetto del principio dell'uguaglianza di trattamento, ecc., temi tutti che rientrano nel suo potere cognitivo. E' privo di rilevanza in questo contesto che il tribunale non disponga del sindacato di opportunità. Nelle circostanze può essere lasciato aperto il quesito se davvero il Consiglio di Stato non abbia proceduto agli atti istruttori richiesti, atteso che al vizio è stato semmai posto rimedio in questa sede, garantendo il pieno esercizio di tutti i diritti procedurali e assumendo in contraddittorio le prove ritenute necessarie, tra le quali il sopralluogo del 5 settembre 1994. All’inconveniente della perdita del doppio grado di giurisdizione, si contrappongono esigenze di economia processuale che in questo caso sono chiaramente prevalenti e si oppongono al rinvio della vertenza alla precedente istanza.
4. Il ricorrente si duole inoltre che la decisione non sia stata correttamente e sufficientemente motivata. Lamenta infatti che il Consiglio di Stato abbia parlato impropriamente di “allargamento di Via __________ ” (che é in effetti prevista sul lato inferiore della via per permettere la creazione di un marciapiede) allorquando la presente vertenza riguarda l’imposizione di una linea di arretramento e si sia limitato ad approvare il contestato vincolo con la generica affermazione “richiamate le considerazioni generali introduttive.”
Il dovere di motivare la decisione deriva dall'art. 4 Cost, che non pone eccessive esigenze. L’autorità giudicante non è tenuta a prendere posizione su tutti i motivi di fatto o di diritto addotti dal ricorrente, ma può limitarsi ai punti essenziali ai fini del giudizio (DTF 112 Ia 110). Basta che l'interessato possa chiaramente rendersi conto della portata della decisione e impugnarla in piena conoscenza di causa (DTF 117 Ib 86,114 Ia 242, 112 Ia 109 consid. 2b, con rif.). L’art. 26 LPamm, applicabile in forza del richiamo dell’art. 38 cpv. 6 LALPT, nel prescrivere che ogni decisione sia motivata e che lo sia nella forma scritta, non pone esigenze più rigorose.
In concreto la motivazione molto articolata del ricorso è la miglior comprova che la lamentata (e in parte reale) povertà della motivazione governativa non ha costituito un impedimento maggiore alla comprensione delle ragioni di fondo della decisione impugnata e della sua portata.
Valgono peraltro pure in questo contesto i motivi di sanatoria sopra esposti (DTF 116 Ia 95 consid. 2). Il ricorrente ha potuto esporre senza limitazione alcuna le sue ragioni in questa sede. Si tratta di questioni di diritto sulle quali il tribunale ha piena cognizione. La censura non merita pertanto accoglimento.
5. Giusta l'art. 22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del PD (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT).
6. Per prassi costante del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia sancita dall'art. 22ter Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando la limitazione è particolarmente grave; cfr.: DTF 114 Ia 117, consid. 3; 113 Ia 440 consid. 2; 109 Ia 190 consid. 2; 108 Ia 35 consid. 3a), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad un’espropriazione ( DTF 115 Ia 29 consid. 4; 114 Ia 249 consid. 5a; 114 Ia 337 consid. 2; 113 Ia 364 consid. 2).
Nella fattispecie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. I problemi espropriativi, menzionati dal ricorrente nel suo gravame, esulano invece dalla procedura non essendo questo tribunale competente in merito.
7. La restrizione della proprietà all’esame si fonda su di una base legale in senso formale e materiale, ovverosia l’art. 28 lett. p LALPT.
Sull’interesse pubblico in genere di una linea di arretramento, volta a ridefinire e ristrutturare le adiacenze di una strada, è inutile dilungarsi: tali vincoli, noti ed applicati da lungo tempo, possono avere svariate giustificazioni. In particolare assicurano uno sviluppo armonioso degli agglomerati, danno il necessario respiro ai quartieri, migliorano l’estetica dei centri urbani, facilitano la creazione di aree verdi e spazi riservati ai pedoni, contribuiscono in definitiva ad elevare la qualità di vita della popolazione (DTF 109 Ib 116 e rif.). La soluzione pianificatoria all'esame tende ad allontanare la linea delle costruzioni dal traffico e dalle sue conseguenze nocive a livello di inquinamento fonico e atmosferico, nonché a permettere un certo riordino urbanistico della pregiata zona collinare di __________, privilegiando l’edificazione di case mono- e bifamigliari piuttosto che case plurifamigliari (cfr. osservazioni 1.10.1992 del Municipio di __________). In siffatte circostanze la linea di arretramento risponde a un chiaro interesse pubblico, prevalente su quello opposto del proprietario.
8. Al cospetto dell’esistenza di un interesse pubblico prevalente deve ancora essere esaminato il rispetto del principio della proporzionalità, segnatamente se il mezzo adottato è il meno incisivo fra quelli possibili, è idoneo a conseguire lo scopo di interesse pubblico prefisso e se sussiste un rapporto ragionevole tra il risultato da raggiungere e le restrizioni della proprietà necessarie al suo conseguimento (DTF 111 Ia 98, 113 Ia 137).
La misura pianificatoria all'esame è certamente atta a permettere una ridefinizione dei bordi del campo stradale e, quale effetto secondario, favorire un riordino urbanistico della zona.
Il medesimo scopo non potrebbe inoltre essere raggiunto con una limitazione meno incisiva o gravosa. In particolare, una linea di arretramento inferiore ai previsti metri 5, (il ricorrente suggerisce 3 metri, come era precedentemente), perderebbe gran parte della sua efficacia, senza per questo aumentare di granché le possibilità edificatorie della proprietà __________. Inoltre, diminuire la profondità della linea di arretramento solo in corrispondenza del fondo n. __________, creerebbe un’ingiustificata interruzione nel viale ed una disparità di trattamento scioccante con gli altri proprietari toccati dal vincolo.
Tra il vincolo e il risultato di pubblica utilità ricercato esiste poi sicuramente un rapporto ragionevole. In effetti, e come già indicato, la linea di arretramento è prevista non solo per il mappale all’esame ma per tutta la Via __________, sui due lati. Certo, per la sua modesta dimensione ma soprattutto per la sua collocazione a mo’ di cuneo tra Via __________ e Via __________, la particella all’esame è particolarmente colpita dal vincolo, diventando in effetti più difficile una sua edificazione in caso di sostituzione dell’esistente abitazione. I calcoli effettuati dall’Ufficio tecnico comunale hanno tuttavia dimostrato che, pur rispettando il previsto arretramento di 5 metri, il ricorrente ossequiando le nuove norme edificatorie può edificare una volumetria pari all’esistente (cfr. allegato n. 5 alle osservazioni 20.4.1994 del Comune).
Le circostanze dinanzi descritte non prefigurano una violazione del principio della proporzionalità. Gli interessi meramente finanziari fatti valere dal ricorrente, quali per esempio il deprezzamento del fondo o maggiori difficoltà nell’eventualità di una demolizione e della successiva ricostruzione dell’edificio che sorge sulla sua particella, devono dunque cedere il passo all’interesse pubblico (cfr. nel merito DTF 103 Ia 253, consid. 2c e rif.).
9. Per le pregresse considerazioni il ricorso è respinto. Tasse e spese di giudizio seguono la soccombenza
Per questi motivi,
viste le norme alla fattispecie applicabili;
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso é respinto.
2. Il ricorrente é condannato
al pagamento delle tasse di giudizio e
delle spese per complessivi fr. 500.-- (cinquecento).
3. Intimazione: - Avv. __________ __________,
__________,
per il ricorrente
- Municipio di _________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario