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Incarto n. |
23 agosto 1995 |
In nome |
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composto dai giudici: |
Efrem Beretta, presidente, |
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vicecancelliere |
Tito Ponti |
visto il ricorso del 31 gennaio 1994 di
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__________ __________ __________, ____________________,
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contro |
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la risoluzione 15 dicembre 1993, n.
__________, con la quale il Consiglio di Stato ha approvato il Piano
particolareggiato del centro cittadino del Comune di __________,
limitatamente al punto 3.3.2 lett. a concernente la non approvazione del
“Comparto F”; |
viste le osservazioni 31 maggio 1994 del Consiglio di Stato,
letti ed esaminati gli atti
esperiti i necessari accertamenti;
r i t e n u t o
in fatto
a. Oggetto della presente procedura é la mancata approvazione da parte del Consiglio di Stato del “comparto territoriale F” del piano particolareggiato del centro cittadino di __________ (PPZCC). Tale comparto é compreso tra Via __________, Via __________, Via __________. __________ e Via __________.
b. Il PPZCC é stato adottato il 30 settembre 1991.
Esso persegue, come precisato alla pag. 1 del Rapporto di pianificazione, lo scopo di recuperare in termini qualitativi la struttura urbanistica del centro cittadino di __________ mediante una rivitalizzazione e riqualificazione ambientale della zona, mirando, segnatamente, ad un riequilibro del rapporto tra le superfici d’utilizzo abitative e quelle ad uso commerciale (a vantaggio delle prime), alla creazione di una sistematica circolazione pedonale e veicolare, nonché alla dotazione di attrezzature pubbliche urbane e di quartiere rispondenti ai bisogni della cittadinanza.
In conformità a questi obbiettivi, il pianificatore ha proposto per il comparto F, in particolare, una superficie minima del 50% da destinare ad abitazione, l’imposizione di linee d’arretramento e di linee di costruzione con contiguità prevalente sul fronte della quattro vie che delimitano il comparto, l’interramento dei posteggi e la realizzazione di superfici verdi lungo Via __________ e Via __________.
c. Con l’impugnata risoluzione il Consiglio di Stato ha approvato il PPZCC ma non la pianificazione del “comparto territoriale F”. Questa non approvazione ha comportato pure:
-la non approvazione dell’art. 28 NAPPZCC dal titolo “prescrizioni particolari per il comparto F” (p. 8 della decisione);
-il parziale accoglimento dei ricorsi della __________ __________ __________, __________, della __________ __________, __________, di __________ __________, __________ e __________ in __________, __________, e di __________ __________, __________, in base a cui i vincoli pianificatori del comparto F, ad esclusione di quelli relativi alle quote di destinazione SUL, non sono approvati conformemente a quanto indicato al punto 3.3.2.a.);
-la considerazione a titolo abbondanziale del ricorso n. 5 di __________ e __________ __________, __________, per cui qualora venga abbandonato il vincolo di superficie verde nel comparto F, per ragioni di simmetria rispetto all’asse centrale di Via __________, venga annullato anche sul fondo di loro proprietà, posto dirimpetto al comparto F.
A motivo della mancata approvazione, il Consiglio di Stato adduce che, in particolare per quanto attiene all’impronta definitiva che risulta dalle linee di arretramento e dalle linee di costruzione con contiguità prevalente, l’impostazione pianificatoria del comparto F non tiene sufficientemente conto delle difficoltà di attuazione, nel periodo di validità del PP, di singoli progetti per rapporto all’esistenza di edifici che a medio e lungo termine non verranno sostituiti. Secondariamente, nel caso in cui i proprietari non riuscissero ad accordarsi per un’edificazione unitaria, l’autorità cantonale paventa una situazione di stallo con il blocco di qualsiasi ragionevole iniziativa.
d. Dissentendo da tale decisione il Municipio di __________ adisce il TPT chiedendo l'annullamento del punto 3.3.2.a) della risolu-zione impugnata.
A sostegno delle sue domande il Municipio osserva che “la situazione raffigurata dallo status quo del comparto F da un punto di vista urbanistico lascia molto a desiderare in quanto le presenze attuali danno un risultato ampiamente difettoso e claudicante. Questo comparto, nell’ambito di un contesto urbano più ampio e che tocca quindi tutti i settori in contatto con Via __________ e Via __________, può nondimeno essere risanato unicamente nel caso in cui si pensi ad una completa ricostruzione concertata fra gli attuali non molto numerosi proprietari, a ciò del resto ben disposti. Unicamente mediante una simile soluzione si può, anche da un punto di vista urbanistico, convenientemente rispondere alle esigenze di una migliorata ad attraente qualità abitativa globale dei quartieri interessati, riservato il dovuto riguardo ad un razionale sfruttamento del suolo ed alle esigenze di carattere economico-finanziario legato al problema particolarmente sentito dell’alloggio”.
Il Municipio conclude asserendo che il Consiglio di Stato avrebbe violato in modo arbitrario l’autonomia comunale, giudicando non preponderante un completo riassetto del comparto F allorquando precisi interessi della locale collettività lo richiedevano.
e. Il Consiglio di Stato, nella sua risposta, si riconferma nell’impugnata risoluzione osservando che la non approvazione del comparto non dipende da un’errata interpretazione dei principi urbanistici che hanno portato alla definizione del comparto ma da obbiettive ragioni legate alla difficoltà di attuazione degli stessi. Contesta inoltre l’affermazione del Municipio secondo la quale i proprietari del comparto F sarebbero disposti ad accordarsi ai fini di un’edificazione unitaria conformemente alla disposizioni del PPZCC, dal momento che tutti hanno presentato ricorso contro l’assetto urbanistico promosso dal comparto stesso.
f. In data 14 settembre 1994 é stato esperito un sopralluogo in contraddittorio; all’occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
g. Chiamati in causa, i proprietari dei fondi mapp. n. __________, __________, __________3, __________e __________hanno presentato le loro osservazioni in data 19 ottobre (__________, __________ e __________ __________) e 20 ottobre 1994 (______________________________e __________ __________).
Essi sostengono, allineandosi sulle posizioni del Consiglio di Stato, che la regolamentazione del comparto F così come proposta dal Municipio é, allo stadio attuale, inopportuna ed irrealistica, presupponendo una completa demolizione di edifici che hanno recentemente subito degli importanti ed onerosi interventi di miglioria.
Sull’opportunità dell’impugnata decisione, i medesimi osservano che l’esecutivo cantonale non ha imposto al Comune un’altra soluzione pianificatoria del comparto F, sostituendo il suo potere di apprezzamento a quello del Comune, ma ha semplicemente rinviato l’incarto all’autorità pianificatoria per un nuovo studio che tenga maggiormente conto della situazione effettiva e attuale dei fondi.
c o n s i d e r a t o
in diritto
1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
La legittimazione ricorsuale del Municipio di __________ è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT.
Il presente ricorso, inoltrato nel termine di legge, è tempestivo ed é dunque ricevibile in ordine.
2. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo o sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, questi invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 seg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3. Giusta l'art. 22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del PD (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT).
4. L’area oggetto del presente ricorso é suddivisa in soli 6 fondi, ripartiti fra tre proprietari : i mapp. n. __________, __________ e __________, di proprietà della __________ __________; il mapp. n. __________, di proprietà della __________ __________ __________ __________ ( ex __________ __________ __________) e il mapp. n. __________, di proprietà della famiglia __________.
Sui primi tre, che occupano gran parte della zona compresa tra Via __________ e Via __________, sorgono un moderno autosilo di 6 piani per complessivi 250 posti-auto (n. __________), un posteggio scoperto con stazione di servizio (n. __________) e un edificio di inizio secolo destinato ad abitazione (n. __________). Tutto il fronte del comparto che si affaccia su Via __________ é invece occupato dall’antica manifattura di tabacchi ex “__________ __________ __________ ” (n. __________), che ha recentemente subito una completa ristrutturazione, il cui risultato, come evidenziato anche dal sopralluogo, é senz’altro pregevole. Anche l’edificio sorgente sul mapp. n. __________lungo Via __________, pur non presentando delle caratteristiche architettoniche di particolare rilevo, ha, in seguito a un intervento di ristrutturazione eseguiti all’inizio degli anni ‘80, ritrovato un certo decoro. Attualmente é adibito a casa d’appartamenti.
5. A mente del ricorrente, l’attuale realtà urbanistica del comparto F (definita testualmente “ampiamente difettosa e claudicante”) é compromessa a tal punto che solo l’inderogabile introduzione di una serie di vincoli particolarmente restrittivi come quelli in esame (linee d’arretramento di 5 metri su tutti i lati del comparto, linee di costruzioni con continuità prevalente, alberatura e sistemazione degli spazi verdi ricavati a lato della strada, interramento dei posteggi, limiti minimi di SUL abitativa) può effettivamente condurre ad un radicale risanamento dal profilo urbanistico e ambientale della zona.
In particolare, l’insufficiente ampiezza degli attuali spazi fra i fronti edificati lungo le vie che delimitano il comparto hanno suggerito l’introduzione di vincoli di arretramento e di costruzione continua, ai fini di ottenere maggiori luce e qualità negli spazi liberi ricavati all’interno e all’esterno delle superfici edificate, e questo a beneficio di tutto il settore che circonda il comparto F, e non solo limitatamente al medesimo.
Allo stesso modo altri strumenti pianificatori approntati dal Comune intendono risolvere in modo definitivo alcune situazioni definite di grave disturbo per il risanamento edilizio del comparto, quale la presenza di un distributore di carburante sul fondo mapp. n. __________ o la problematica presenza di un autosilo di 250 posti-auto (entrambi sorgenti sulla proprietà della __________ __________), per il quale ultima si propone in via sostituiva un progetto di autosilo interrato di 200 posti-auto.
Il ricorrente auspica, in definitiva, che l’introduzione di queste nuove norme possa incentivare la completa ridefinizione urbanistica del comparto, da attuarsi tramite un’opera di ricostruzione concertata tra i soli tre proprietari fondiari della zona.
5.1. Il Consiglio di Stato, pur riconoscendo che l’autorità comunale ha interpretato correttamente i principi urbanistici alla base della definizione del comparto, ha rifiutato l’assetto pianificatorio del comparto F proposto dal PPZCC. A motivo del suo rifiuto l’autorità governativa ha rilevato, principalmente, la difficoltà di attuazione nel periodo di validità del PP di singoli progetti per rapporto all’esistenza di edifici che a medio e lungo termine non verranno demoliti, il pericolo che un assetto pianificatorio troppo penalizzante per i proprietari della zona abbia quale effetto di far loro preferire lo status quo a qualsiasi ristrutturazione (con il risultato di peggiorare la già insoddisfacente situazione attuale), e, non da ultimo, la remota possibilità di un accordo fra i proprietari della zona per un edificazione unitaria ai sensi delle contestate nuove norme pianificatorie.
5.2 Dello stesso tenore risultano le osservazioni al ricorso del Comune formulate dai proprietari dei fondi interessati; essi fanno notare che la rigorosa applicazione delle linee di arretramento e delle linee di costruzione con contiguità prevalente nonché delle norme sull’interramento dei posteggi previste dal PPZCC renderebbe praticamente impossibile il mantenimento degli edifici attuali in caso di loro ristrutturazione, dato che gran parte della sostanza edilizia del comparto risulta situata immediatamente a ridosso delle strade (edifici sui fondi n. __________, __________, __________) oppure non ottempera alle disposizioni riguardanti l’altezza o l’interramento dei posteggio (autosilo).
I resistenti __________ e __________ __________ __________ __________ ritengono pertanto altamente improbabile (per non dire del tutto) che si provveda, in un futuro a corto o medio termine, a demolire edifici che hanno recentemente subito delle importanti opere di riattazione, con notevole impegno finanziario, al solo scopo di ricostruirli pochi metri più all’interno del comparto. Allo stesso modo, la resistente __________ __________ non vede per quale motivo un’autosilo di 250 posti, tuttora funzionale e che adempie senz’altro al requisito dell’interesse pubblico dato che é l’unico impianto di questo genere che serve la zona del centro cittadino, debba essere sostituito con uno di 200 posti che dovrebbe sorgere nel medesimo posto.
6. Le argomentazioni sviluppate dall’autorità inferiore e dai resistenti, pur se il larga misura comprensibili, non possono essere condivise.
Come rettamente osservato dal ricorrente, é proprio la permanenza delle attuali strutture del comparto, ed in particolare dell’imponente edifico dell’autosilo e dell’ex __________ __________, che impedisce qualsiasi miglioramento sostanziale del comparto F dal profilo urbanistico e funzionale.
Per attuare una ristrutturazione nel senso suggerito dall’autorità di prima istanza e dagli stessi proprietari della zona, vale a dire mantenendo la sostanza edilizia esistente, occorrerebbe infatti rinunciare alle linee di arretramento e alle relative superfici verdi e/o alberate in corrispondenza delle proprietà __________ e __________ __________ __________ __________; allo stesso modo il mantenimento dell’attuale autosilo significherebbe l’abbandono dei vincoli di altezza massima e di interramento di posteggi; in questo modo si verrebbe però a pregiudicare in modo irreversibile l’assetto definitivo del comparto così come voluto dal Comune.
Ora, questo assetto risponde a ragioni di ordine pianificatorio superiori, che appaiono senz’altro sostenibili applicate alla situazione del comparto F nel contesto urbano del centro cittadino di __________, tenuto conto anche della regolamentazione dei comparti vicini; il preponderante interesse pubblico che soggiace alla creazione di ambienti urbani più vivibili, più compatibili con la protezione ambientale e architettonicamente più qualificati non può essere messo in discussione in questa sede.
Non appaiono invero motivi stringenti per negare al Comune la possibilità di prevedere con lungimiranza l’aspetto del suo territorio, specie in una zona nevralgica quale il comparto F, predisponendo gli strumenti pianificatori e normativi a sua disposizione, quali linee di arretramento e di costruzione con contiguità prevalente, le superfici verdi e alberate, le distanze tra edifici, le altezze massime, l’interramento dei posteggi o ancora l’allontanamento (dal pieno centro cittadino!) di un distributore di carburante.
A giusta ragione il Comune si oppone a soluzioni di compromesso che sono in grado di risolvere meglio (forse) un aspetto parziale e momentaneo del problema, precludendo tuttavia la sua soluzione definitiva, che non riguarda, come detto, solo l’area tutto sommato ristretta del comparto F, ma l’intero contesto in cui esso é calato.
Che la situazione attuale sembri, come argomentato dall’autorità di approvazione e dagli stessi proprietari dei fondi, per lungo tempo destinata a rimanere tale, bloccata nell’odierna configurazione del comparto (la __________ __________ é appena stata trasformata con grande dispendio finanziario ; l’autosilo é tuttora funzionale e non é nelle intenzioni del suo proprietario di procedere alla sua demolizione solo per sostituirlo con un posteggio sotterraneo di quasi pari capienza), non é motivo per recedere dal proposito di conferire un assetto urbanisticamente qualificato al comparto, fosse anche a lungo termine.
Contrariamente all’opinione dell’autorità inferiore, non sono le relative disposizioni a fungere da deterrente per una radicale ristrutturazione, quanto piuttosto la presenza di elementi che i proprietari non hanno interesse a sostituire e ciò non perché le nuove norme siano proibitive o non abbastanza incentivanti, ma perché le ragioni, di natura eminentemente economica, per mantenere la situazione attuale risultano troppo importanti o comunque prevalenti sulla necessita di cambiamento.
Né, per invogliare i proprietari della zona a rinunciare alla situazione attuale, si può imporre al Comune di ridefinire le normative in vista di una sistemazione futura contraria alle concezioni urbanistiche che stanno alla base di tutto il PPZCC.
7. Per le pregresse considerazioni, il ricorso deve essere accolto, e il dispositivo del punto 3.3.2 della risoluzione impugnata annullato.
Per questi motivi,
visti le normative alla fattispecie applicabili;
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso é accolto.
2. Non si prelevano né tasse
di giudizio né spese.
3. Intimazione: - Municipio di __________;
- Avv. __________ __________,
__________, per __________ __________ e __________ __________ di __________ __________, __________;
- __________ __________, __________ e __________a,
Via
____, _____ ______.
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario