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Incarto n. |
5 dicembre 1996 |
In nome |
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composto dai giudici: |
Efrem Beretta, presidente,
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Il segretario |
Fiorenzo Gianinazzi |
visto il ricorso del 31 gennaio 1994 di
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1. __________ __________ __________, __________, 2. __________ __________, __________, 3. __________ __________, __________, rappr. da avv. __________. __________, __________ __________,
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contro |
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la risoluzione n. __________ del 15.12.1993 del Consiglio di Stato che approva la variante di PR del comune di __________ adottata dal Consiglio comunale il 23.9.1991 e respinge il ricorso dei qui insorgenti contro la zona di protezione della natura istituita sul loro fondo n. __________ RFD __________ -__________; |
r i t e n u t o
in fatto
a. Gli insorgenti sono proprietari del part. __________ RFD __________, sulla parte alta della collina sovrastante __________, fondo che, per la sua prossimità alla chiesetta di __________ __________, il PR del comune di __________ (1985) ha inserito in “zona residua”.
I ricorsi dei proprietari volti a far includere il fondo in zona __________ sono stati respinti dal Consiglio di Stato, dal Gran Consiglio e infine dal TF.
Ora la variante di PR adottata dal Consiglio comunale il 23.9.1991 ha inserito la part. __________in una zona di protezione della natura (zona __________), sovrapposta alla preesistente zona residua. Il Consiglio di Stato ha approvato la variante respingendo i ricorsi dei proprietari.
b. La zona di protezione è retta dagli art. 27 bis e ter NAPR.
L’art. 27bis NAPR enuncia al cpv. 1 il principio generale che i contenuti naturalistici delle zone di protezione della natura vanno integralmente salvaguardati. A norma del cpv. 2 sono unicamente ammessi interventi di manutenzione e ripristino miranti alla valorizzazione dei biotopi e alla conservazione delle popolazioni vegetali e animali protette.
L’art. 27 bis cpv. 4 NAPR enumera le zone di protezione, includendovi la PrNa7 che definisce: zona di protezione dell’avifauna del __________ (compresi prati magri N. __________e __________ Oggetto Inventario prati magri).
Mentre la zona di protezione dell’avifauna concerne principalmente il sottostante part. __________della __________ __________ __________., grande area terrazzata di ca. 40.000 mq, i suddetti prati magri si trovano tutti sul part. __________.
A proposito della zona __________ l’art. 27bis cpv. 5 statuisce che: In attesa di un piano di gestione dettagliato è ammesso e promosso il pascolo estensivo finora praticato, ad eccezione delle superfici incluse nell’inventario dei prati magri, per le quali valgono invece le stesse normative delle zone di protezione della natura 5/6.” Si tratta delle zone __________ e __________ aventi rispettivamente per oggetto i prati secchi N. __________e __________, regolamentate dall’art. 27bis cpv. 5.
Quanto all’art. 27 ter NAPR dichiara che sono considerati elementi naturali protetti gli oggetti e gli ambienti di particolare pregio naturalistico e/o paesaggistico (cpv. 1) e vieta in generale qualsiasi manomissione o interventi che possano modificarne l’aspetto, le caratteristiche e l’equilibrio biologico presente (cpv. 2).
c. Col presente ricorso i ricorrenti chiedono lo stralcio della part. __________ dalla zona di protezione __________.
In ordine lamentano l’imposizione dall’alto del vincolo, “senza minimamente coinvolgere la popolazione, e/o i proprietari interessati, in spregio alle più elementari disposizioni del diritto federale in materia.”
Nel merito fanno valere che il fondo è “da tempo abbandonato e non è, in particolare, mai stato usato come pascolo”. Si stupiscono quindi che ora “parti importanti ... siano qualificate come ‘prati magri’ poiché ‘leggermente concimati e con un buon rendimento agricolo’.”
Se il fondo è stato mantenuto pulito è stato “per scongiurare l’inesorabile e progressivo inselvatichimento della loro proprietà” e per “la preoccupazione di non vedersi compromessa la rivendicazione di estendere la limitrofa zona residenzia estensiva a due piani (__________) alla superficie non boschiva della part. N. __________. Destinazione, quest’ultima, purtroppo non riconosciuta dal Tribunale Federale ...”.
Contestano quindi il vincolo di protezione avifaunistica precisando che nella relazione scientifica del PR di __________ “i luoghi d’importanza avifaunistica si identificano nella zona ‘Al __________, presso il Cimitero di __________. Tale zona appartiene ad un comparto naturale di terreno ben delimitato, a valle della località denominata ‘__________, ove è ubicato il mappale degli insorgenti”.
Solo in quel comparto è stata accertata la presenza di uccelli protetti. La zona di protezione è quindi sovradimensionata.
d. Nella sua risposta il comune di __________ osserva che il Museo cantonale di storia naturale, interpellato già dal Consiglio di Stato in sede di prima istanza sulla corretta valutazione e delimitazione della zona __________, ha confermato dal profilo scientifico i valori della zona e la correttezza del suo confine. Scopo della protezione è la salvaguardia delle specie indicate (l’averna piccola, lo zigolo nero, il canapino, il saltimpalo e il torcicollo) figuranti nella Lista rossa e ciò presuppone il mantenimento dei luoghi di nidificazione, “per cui la zona di protezione della natura intende concretamente evitare il progressivo rimboschimento del fondo minacciato dalla robinia, pianta particolarmente tenace e resistente oltre che invadente, che altererebbe le condizioni ambientali favorevoli alla presenza delle speci protette.”
Quanto al passato agricolo del fondo il comune rileva che fino a pochi anni addietro una parte era “data in affitto a terzi che vi coltivavano granturco” e che “il resto non sarebbe terrazzato se non fosse stato sfruttato da un punto di vista agricolo, fattori che nondimeno non impediscono che oggi come oggi il fondo appaia incolto.”
Il comune chiede quindi il rigetto del ricorso.
e. Nella sua risposta il Consiglio di Stato si limita a richiamare la decisione del 15.12.1993 in cui ha “esaustivamente” trattato le contestazioni e domande ricorsuali.
f. In sede di sopralluogo si costata a monte della stradina, entrando, un terreno a quel punto pianeggiante, invaso da rubinie e cespugli tranne un triangolo erboso, dove a detta dei ricorrenti, dopo un precedente vigneto per alcuni anni si è coltivato il granturco. A valle della strada il terreno è costituito da un pendio abbastanza ripido coperto da sterpaglie e arbusti. I ricorrenti chiedono un accertamento della zona di protezione.
in diritto
In ordine
1. La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, la potestà ricorsuale dell’insorgente dall’art. 38 cpv. 4 lett. a) LALPT. Presentato nei termini statuiti dall’art. 38 cpv. 1 LALPT, il gravame è ricevibile in ordine.
2. Per consolidata giurisprudenza e concorde dottrina il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (art. 24 LALPT; Rep. 1989, pag. 424, consid. 2b). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DFT 116 Ia 226 seg. consid. 2a).
(Cfr. sul tema Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).
Il TPT, dal canto suo, non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR; cfr. DTF 23.6.1995 __________.__________/1995 in re Fond. __________ __________ __________ conc. PR __________).
Il ricorso al TPT è solo proponibile contro la violazione del diritto (in particolare contro l’errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l’apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l’eccesso o l’abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALP).
Concetti tutti e principi che hanno trovato puntuale conferma nella sentenza del TF del 1. giugno 1995 in re Comune di __________.
3. informazione/partecipazione - diritto di essere sentiti
La ricorrente lamenta che la variante sia stata imposta dall’alto senza coinvolgere la popolazione e in particolare i proprietari interessati.
Risulta invece che mediante avviso pubblico no. __________/1989 tutta la popolazione sia stata invitata ad una serata informativa sulle varianti di PR, svoltasi il 14 dicembre 1989 con esposizione di piani e planimetrie. Inoltre dall’8 al 19 ottobre 1990 ha avuto luogo nell’Aula Magna delle scuole elementari una mostra sul tema del piano del paesaggio, nel cui ambito venne pure tenuta una conferenza stampa a cura del Dipartimento ambiente.
Nella misura in cui le ricorrenti intendano affermare che sia stato violato il diritto di essere sentiti osserviamo quanto segue.
Va premesso che l'art. 4 Cost conferisce agli amministrati il diritto di essere uditi prima che un'autorità assuma una decisione che li tocchi davvicino. L'estensione di questo diritto, la cui violazione costituisce diniego di giustizia, è definita in primo luogo dal diritto procedurale cantonale e, sussidiariamente, se le garanzie offerte da quest'ultimo sono insufficienti, dai principi procedurali che la giurisprudenza ha dedotto dal disposto costituzionale. Così è in concreto, posto che la LPam non prevede più ampi diritti di quelli garantiti dall’art. 4 Cost.
Il diritto di essere sentiti abbraccia la facoltà dell'interessato di esporre le sue ragioni, di fornire prove sui fatti rilevanti, di aver libero accesso agli atti, di participare all'amministrazione delle prove, di prenderne conoscenza e di determinarsi al riguardo. Il diritto di essere sentito è nello stesso tempo un'istituzione finalizzata all'istruzione della causa e una facoltà concessa alla parte di participare alla formazione di decisioni che potrebbero ledere la sua situazione giuridica (DTF 115 Ia 96).
Il diritto di essere sentito è di natura formale. La sua violazione comporta l'annullamento della disposizione impugnata, a prescindere da quali possano essere le prospettive di esito dell'impugnativa (111 Ia 166). Va tuttavia considerato che l’autorità di ricorso può sanare il vizio se il suo potere di cognizione è pari, nelle circostanze concrete, a quello dell’autorità inferiore.
In casu la ricorrente ha potuto proporre dapprima al Consiglio di Stato e quindi in questa sede tutte le sue censure e sostanziarle. Esse sono di natura a poter essere esaminate dal TPT con piena cognizione. Da un lato si lamenta l’accertamento inesatto o incompleto di fatti rilevanti, dall’altro l’errata o mancata applicazione della legislazione federale o cantonale. Temi tutti che rientrano nel potere cognitivo del tribunale. Se dunque il diritto di essere sentito fosse stato effettivamente violato, al vizio sarebbe stato posto rimedio in questa sede, garantendo il pieno esercizio di tutti i diritti procedurali e assumendo in contraddittorio le prove ritenute necessarie (DTF 116 Ia 95 consid. 2).
La doglianza non merita adesione.
4. protezione della natura - base legale
4.1 La protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 24 sexies Cost che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei suoi compiti le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il disposto costituzionale conferisce alla Confederazione la facoltà di legiferare sulla protezione della fauna e della flora. Direttamente protette dalla Costituzione sono unicamente, a seguito dell'iniziativa di __________, le paludi e le zone palustri di particolare bellezza e di importanza nazionale.
La protezione della natura e del paesaggio è specificamente disciplinata dalla legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1.7.1966, fondata sul citato art. 24sexies Cost.
Giusta l'art. 18 cpv. 1 LPN "l'estinzione di specie animali e vegetali indigene dev'essere prevenuta mediante la conservazione di spazi vitali sufficienti (biotopi) e altri provvedimenti adeguati. Secondo il cpv. 1bis (introdotto dall'art. 66 no. 1 della L del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell'ambiente, in vigore dal 1.1.1985) devono essere segnatamente protetti le zone ripuali, le praterie a carice e le paludi, le fitocenosi forestali rare, le siepi, i boschetti in terreni aperti, i prati secchi e altri siti che nell'equilibrio naturale hanno una funzione compensatrice o presentano condizioni favorevoli alle biocenosi (risalto ns.)".
Secondo l'art. 18a cpv. 1 LPN (introdotto dal n. 1 della LF del 19 giugno 1987, in vigore dal 1. febbraio 1988) il Consiglio federale, sentiti i Cantoni, determina i biotopi d'importanza nazionale, ne stabilisce la situazione e indica gli scopi della protezione. Il secondo capoverso fa tassativo ordine ai Cantoni di disciplinare la protezione e la manutenzione dei biotopi d'importanza nazionale, di prendere tempestivamente gli opportuni provvedimenti e di badare alla loro esecuzione.
Quanto ai biotopi d'importanza regionale e locale spetta ai cantoni, a norma dell'art. 18b cpv. 1 LPN (pure introdotto dalla LF del 19 giugno 1987) provvedere alla loro protezione e manutenzione. Si tratta secondo la giurisprudenza di un mandato imperativo (DTF 118 Ib 488, 117 Ib 243 ss, 116 Ib 203 ss; 114 Ib 268 ss).
I biotopi non sono direttamente designati dall'art. 18 LPN; la loro protezione non deriva direttamente dal diritto federale (DTF 116 Ib 209 ss, consid. 5).
La Confederazione - e, trattandosi di biotopi d'importanza regionale e locale, i Cantoni - devono anzitutto stabilire quali sono gli spazi vitali da proteggere. Ciò presuppone la ponderazione di tutti gli interessi, pubblici e privati, in gioco.
Direttamente protetta, ope legis, senza che vi sia spazio per la ponderazione degli interessi, è percontro, a norma dell’art. 21 LPT, la vegetazione ripuale.
4.2 La natura e il paesaggio sono parimenti protetti dalla legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT), fondata sull'art. 22quater Cost. (accettato in votazione popolare il 14.9.1969).
L'art. 3 cpv. 2 LPT proclama che il paesaggio dev'essere rispettato e che in particolare (lett. d) occorre conservare i siti naturali. Tale funzione è svolta in ambito comunale dal PR: l'art. 17 LPT prevede infatti l'istituzione di zone protette comprendenti tra l'altro “i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione” (cpv. 1 lett. d). Al posto delle zone protette il diritto cantonale può prevedere altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT).
L’art. 28 LALPT cpv. 2 dispone alla lett. f che le rappresentazioni grafiche dei PR abbiano in particolare a fissare “le zone di protezione dei beni naturalistici, paesaggistici e storico-culturali” e, alla lett. h, “i vincoli speciali cui è assoggettata l’utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio, dei contenuti naturalistici del paesaggio, degli edifici di pregio storico-culturale o della vista panoramica”.
I conflitti tra i diversi interessi, pubblici e privati, devono essere coordinati e composti a livello pianificatorio: il piano direttore, di cui i cantoni devono dotarsi ai sensi dell'art. 6 LPT, offre a questo fine la piattaforma ideale.
Ricordiamo in proposito che nell’enunciare le politiche in materia di componenti naturali il Rapporto esplicativo II. 26 A precisa al punto 2.2.1:
Il PD prevede che la protezione delle componenti naturali sia organizzata sulla base di una classificazione ispirata da quella proposta dal Consiglio d’Europa. Essa si articola secondo diverse gradazioni protettive:
1. le riserve naturali orientate: sono aree di protezione integrale dove la natura deve avere libero corso. L’accesso dell’uomo è ammesso solo per motivi di studio o di manutenzione. ... (omissis).
2. i parchi naturali: sono le aree dove la natura è integralmente protetta, ma nelle quali l’accesso dell’uomo, benché disciplinato, è favorito per scopi didattici e di svago quando questi sono parte integrante del concetto di tutela. Sono dunque previsti percorsi obbligati con relativa segnaletica informativa. Sono ammessi gli interventi necessari alla conservazione del parco ed al conseguimento dei suoi scopi come pure le attività tradizionali compatibili con questi ultimi.
3. le zone protette, ovvero i territori con contenuti naturalistici particolari o particolarmente importanti o rappresentativi che meritano e richiedono una protezione di carattere generale (zone protette generali) o limitata a determinati aspetti (zone protette specifiche). In queste zone si riconosce alla protezione delle componenti naturali del paesaggio priorità su altre forme di utilizzazione. Le attività umane di incidenza territoriale e in particolare gli interessi generali della pianificazione, quelli agricoli, forestali e quelli legati allo svago, benché restino riservati, devono risultare compatibili con le finalità della protezione.
E’ del pari possibile affidare la protezione della natura a piani di utilizzazione cantonale (PUC), ma si tratta di istituto poco frequentato dal diritto cantonale.
E' finalmente nel Piano regolatore (da conformarsi al piano direttore, ai sensi dell'art. 9 LPT e, in generale al diritto cantonale) che i biotopi degni di protezione devono trovare adeguata tutela. Lo strumento deputato è qui l'istituzione di zone di protezione giusta il cennato art. 17 LPT, ma sono possibili altre misure. Nella scelta degli strumenti i cantoni godono in effetti di un'ampia libertà (DTF 118 Ib 490) e possono far capo alle procedure di cui già dispongono (DTF 116 Ib 215).
Occorre a questo punto ricordare che l’Ordinanza sulla protezione della natura e del paesaggio (OPN) del 16 gennaio 1991 specifica all’art. 26 quali sono i compiti assegnati ai cantoni dalla LPN. Nelle loro attività d’incidenza territoriale (art. 1 OPT) essi devono prendere in considerazione le misure per le quali la confederazione accorda aiuti finanziari o sussidi e soprattutto devono vigilare affinché i piani e le prescrizioni disciplinanti l’utilizzazione ammissibile del suolo secondo la legislazione sulla pianificazione del territorio tengano conto delle misure di protezione. Nel Canton Ticino sono tuttora in vigore il Decreto legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio del lontano 16 gennaio 1940, il relativo regolamento di applicazione del 22 gennaio 1974 e il regolamento sulla protezione della flora e della fauna del 1. luglio 1975. Le relative normative conferiscono al Consiglio di Stato la competenza di assicurare la tutela dei rispettivi beni.
Ciò può avvenire direttamente con gli strumenti del PR comunale, sia per iniziativa del Consiglio di Stato (art. 31 LALPT) sia, con la sua intesa, del comune.
E’ su questa base, con l’approvazione del Consiglio di Stato, che il comune di Chiasso ha istituito la zona di protezione della natura, la __________, e l’ha disciplinata a norma degli art. 27 bis e ter NAPR.
5. Interesse pubblico - proporzionalità
Le ricorrenti non contestano, giustamente, la base legale del provvedimento; negano invece che vi siano i presupposti sostanziali per poterlo giustificare.
Vediamo dapprima in generale i termini del problema, poi scinderemo l’esame nelle due componenti: prati secchi, protezione avifaunicola.
5.1 In generale
Lo studio delle componenti naturali dell’Ufficio protezione natura, dopo aver riferito che gli obiettivi del PD postulano “la salvaguardia dell’ambiente di vita animale e vegetale per il maggior numero possibile di comunità (biocenosi) e quindi per tutte le specie animali che le compongono”, avverte che “per limiti finanziari e di tempo non è stato possibile fare indagini di tipo faunistico; ci si è dunque limitati a fornire gli ultimi dati aggiornati già noti, che riguardano in particolare due gruppi di specie espressamente protette a livello federale e cantonale: l’avifauna e gli anfibi. ... Per l’area del __________ sono stati rilevati:
gli ambienti particolari (siepi naturali, muri a secco, piante solitarie di particolare pregio, ecc.).”
Circa i Metodi e gli scopi il rapporto spiega che “la valutazione del territorio attraverso le lenti del naturalista è volta a mettere in luce le componenti o i settori del paesaggio che sono particolarmente favorevoli alla vita di piante e animali, soprattutto quando questi appartengono a specie minacciate d’estinzione. Inizialmente vengono individuati i biotopi che grazie a particolari condizioni ambientali ospitano una flora e una fauna specifiche: zone umide, ambienti acquatici, prati magri aridi, muri a secco, ecc. I criteri utilizzati sono innanzitutto la peculiarità dell’ambiente, la sua rarità in rapporto alla regione, al cantone o alla nazione, il grado di minaccia che grava su di esso, la sua posizione e il ruolo che esso svolge nell’equilibrio ecologico del paesaggio.”
In concreto, con riferimento al comprensorio che qui ne occupa, il rapporto precisa: “Le zone aperte non boschive nelle quali si inseriscono i nuclei di __________ e di __________, rappresentano un importante momento di rottura del manto forestale. Esse contribuiscono infatti a caratterizzare e ad arricchire il paesaggio che, in condizioni completamente naturali, sarebbe totalmente ricoperto dal bosco. Anche dal profilo naturalistico, le attività agricole di tipo tradizionale hanno creato e mantenuto nel tempo un ambiente più variato rispetto a quello originale naturale: prati, vigneti, pascoli, frutteti, orti hanno contribuito ad incrementare la multiformità biologica del paesaggio. Nel contesto di una regione sempre più urbanizzata come il __________, entrambe le aree agricole di __________ e __________ rappresentano degli angoli di territorio paesaggisticamente ancora integri, che racchiudono un importante patrimonio naturale senza dubbio degno d’essere salvaguardato e potenziato. ...”
In particolare, “anche i pendii terrazzati di __________, oltre a creare un’affascinante cornice al nucleo del paese, contengono elementi naturalisticamente importanti. Contrariamente a __________, dove il microclima più freddo e il suolo impermeabile favoriscono la presenza di biotopi umidi, la zona di __________ è ricca di ambienti tendenzialmente aridi, favoriti dall’esposizione e dal suolo permeabile. Fra questi troviamo i prati magri considerati ormai sempre più minacciati a livello europeo ed esplicitamente protetti dalla nostra legislazione, e un’importantissima area in cui regolarmente nidificano ben 5 specie di uccelli inclusi nella Lista rossa delle specie minacciate d’estinzione.”
5.2 Prati magri (alias prati secchi, prati aridi)
Il rapporto specifica che “sotto l’aspetto naturalistico e scientifico i prati aridi e magri appartengono al gruppo di ambienti più interessanti e preziosi di tutta la Svizzera. Per questo motivo essi sono esplicitamente protetti dall’art. 18 della LPN. I prati magri aridofili costituiscono il biotopo ideale per molte specie animali e vegetali specializzati che prediligono un habitat caldo, secco e povero di sostanze nutritive. Su una superficie di 100 m2 sono presenti mediamente 60 diverse specie di vegetali, della quali molte rare e protette (ad es. diverse orchidee indigene), mentre in un prato concimato e fresco se ne trovano metà e solitamente banali. La ricchezza faunistica dei prati secchi è della stessa portata di quella floristica: a titolo di esempio basti citare le ben 70 specie diverse di farfalle contate in un unico prato magro a __________. Gran parte di queste specie è legata al proprio ambiente vitale attraverso un rapporto di dipendenza tale che se il prato secco dovesse essere modificato scomparirebbero.”
Il rilevamento è stato effettuato secondo il metodo elaborato dall'ANL (Arbeitsgemeinschaft Naturschutz und Landschaftspflege), adattato alle condizioni del Ticino dal "Gruppo prati secchi Ticino" (GTI), ad opera dell'Istituto __________ dell'__________ di __________, su incarico del Cantone e della Confederazione. Nel Ticino sono stati rinvenuti 1713 prati secchi con una superficie totale di ca. 450 ha (cfr. rapporto amministrativo sull'inventario dei terreni secchi del Canton Ticino dell'aprile 1987, redatto dall'istituto __________ dell__________ di __________); pochi rispetto alle aspettative. Essi sono distribuiti in modo molto etereogeneo sul territorio cantonale e sono presenti soprattutto nelle zone marginali, più colpite dallo spopolamento.
Questi prati costituiscono le ultime isole di rifugio per diverse specie vegetali ed animali (uccelli, insetti, rettili) assai importanti da un punto di vista ecologico.
L'inventario sui prati secchi è quindi stato allestito al preciso scopo di salvaguardare tutta una serie di specie vegetali e animali (cfr. elenco contenuto nel rapporto scientifico allestito dall'istituto __________ dell’__________ di __________ depositato presso il Museo __________ di __________ __________ di __________o) di per se già protetti dalla legge, ma non tutelate a sufficienza fintanto che non si provveda a difendere pure l'ambiente che li raccoglie. Secondo lo studio di __________, __________ ____________________, 1981 "Les pelouses sèches en Europe" a disposizione del Consiglio europeo, i terreni secchi dell'Europa centrale sono seriamente minacciati.
Per quanto riguarda la Svizzera, si rileva una diminuzione del 90% dei prati secchi a partire dall'inizio del secolo. Negli ultimi anni questa situazione è ulteriormente peggiorata. Da ciò si desume un evidente interesse pubblico a salvaguardare questi luoghi d'importanza vitale per un gran numero di specie animali e vegetali che sono determinanti per l'equilibrio ecologico del nostro ambiente.
In concreto i prati secchi qui in contestazione sono stati rilevati nel suddetto inventario dei prati secchi del Canton Ticino e repertoriati coi n. __________e __________.
Non fa dubbio, alla luce delle circostanze, che ci sono le premesse di fondo per l'istituzione della zona contestata.
A questo punto bisogna operare la ponderazione degli interessi.
L’interesse pubblico alla protezione del biotopo in questione si scontra con quello privato dei proprietari ricorrenti a poter liberamente disporre del loro fondo. Va però subito rilevato che il part. 95 non è mai stato ritenuto edificabile. Come ricordato in narrativa, i tentativi dei proprietari di farlo inserire in zona __________ sono falliti presso tutte le istanze, Tribunale federale compreso. Non è dunque togliendo il vincolo che il fondo può essere edificato. A ciò si aggiunga che per la gestione di prati secchi sono previsti sussidi sia della Confederazione che del Cantone. Per fondi che non sono coltivati ciò costituisce un reddito non privo di interesse.
Tutto ben considerato l’interesse pubblico a proteggere i prati secchi in discussione prevale su quello privato e merita tutela in questa sede né vi sono peraltro motivi per porne in dubbio la proporzionalità. Il provvedimento è idoneo a conseguire lo scopo, non si vede quale altra misura meno incisiva potrebbe raggiungere lo stesso risultato e infine tra scopo e mezzo per conseguirlo corre un rapporto ragionevole (zumutbar).
5.3 Zona di protezione avifaunicola
Esatta l’affermazione ricorsuale che è in località “__________ ”, dove è sito il part. __________, che si è riscontrato la presenza degli uccelli protetti. Non risulta invece che tale presenza si sia estesa alla sovrastante località “__________ ” dove trovasi il part. __________ delle ricorrenti.
E’ parimenti alla zona __________ - e in particolare alla grande area del part. __________- che si riferisce esclusivamente la perizia sulla zona di protezione dell’avifauna di __________, allestita dal Museo __________ di __________ __________ nel settembre del 1991.
Infine pure il rapporto dell’Ufficio protezione della natura del dicembre 1991 ha per unico oggetto l’utilizzazione del mappale __________.
Difronte all’assenza di una chiara dimostrazione che il part. __________è servito e serve tuttora da habitat per le specie protette il contestato vincolo non può trovare conferma.
Non basta il solo fatto che la conformazione del terreno potrebbe renderlo idoneo allo scopo né la considerazione che più vasta è la zona protetta, più grandi le prospettive di salvaguardia delle specie minacciate.
Si cominci a far funzionare la zona dove effettivamente gli uccelli sono stati reperiti e che per la sua ampiezza e caratteristiche si presta egregiamente allo scopo. Se poi quest’area finirà per ripopolarsi e occorrerà estendere la zona, si vedrà se far capo al terreno delle ricorrenti. Per ora non vi sono sufficienti motivi per imporre loro questo vincolo.
Non senza notare, per finire, la difficoltà di far convivere sullo stesso e unico fondo due tipi di superfici: una a prati secchi, dove il pascolo è vietato (art. 27bis cpv. 5 ad PrNa 5/6 = prati secchi) e l’altra di protezione dell’avifauna dove è ammesso e “promosso” il pascolo estensivo (art. 27bis cpv. 5 ad PrNa7). Con l’avvertenza che il disposto parla di “pascolo estensivo finora praticato” con ovvio riferimento alla part. __________.
Con ogni evidenza la zona __________ è stata creata in funzione di quest’area e ad essa deve rimanere confinata.
6. Conclusione
Visto quanto precede s’impone la conclusione seguente:
- la part. __________non dev’essere inserita nella zona __________, ma in una zona analoga alla __________ __________e __________ di protezione dei prati magri. Ev. creando una zona __________ per i prati magri siti sul fondo __________, repertoriati coi n. __________e __________nel relativo inventario e cambiando di conseguenza il numero dell’attuale __________;
- la rappresentazione grafica dell’attuale zona __________ dev’essere modificata togliendone il part. __________e provvedendo altrimenti alla segnalazione grafica dei due prati magri N. __________e __________;
- l’art. 27bis cpv. 4 dev’essere riformato. Nel numero, se si dà seguito al suggerimento di cui sopra, e nel contenuto. Ne va espunta la parentesi (compresi prati magri N. __________ e __________ Oggetto Inventario prati magri). Questi vanno inseriti in altra zona;
- l’art. 27bis cpv. 5 dev’essere pure riformato laddove regolamenta la zona __________. Ne va eliminato “ad eccezione delle superfici incluse nell’inventario dei prati magri, per le quali valgono invece le stesse normative delle zone di protezione della natura 5/6”.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso é parzialmente accolto nel senso dei considerandi.
§) Di conseguenza il vincolo di protezione dell’avifauna viene soppresso, con ordine al comune, al quale gli atti vengono ritornati, di rivedere la rappresentazione grafica (piano del paesaggio) e la formulazione dell’art. 27bis NAPR nel senso indicato al considerando 6.
2. Le tasse e spese
processuali vengono poste a carico delle ricorrenti, in solido, nella misura di
fr. 500.--. Il Comune verserà loro fr. 500.-- a titolo di ripetibili.
3. Intimazione: -
Avv. __________ __________, __________
- Municipio di __________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario