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Incarto n. |
24 gennaio 1997 |
In nome |
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composto dai giudici: |
Efrem Beretta, presidente,
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vicecancelliere |
Tito Ponti |
visto il ricorso del 31 gennaio 1994 di
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1. __________ __________ __________, __________, 2. __________ __________, __________, 1.,2. avv. __________. __________, __________ __________,
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Contro |
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la risoluzione 15 dicembre 1993 del Consiglio di Stato che approva alcune varianti al piano regolatore del comune di __________ |
viste le osservazioni 4 maggio 1994 del Municipio di __________ e 31 maggio 1994 del Consiglio di Stato,
preso atto della replica 16 agosto 1994 delle ricorrenti e della duplica 25 agosto 1994 del Municipio di __________,
letti ed esaminati gli atti,
esperiti i necessari accertamenti;
r i t e n u t o
in fatto
a. __________ __________ -__________ e __________ __________ sono comproprietarie dei mappali n° __________, __________e __________RFD __________, situati nella sezione di __________, in località __________. La superficie totale dei 3 fondi ammonta a ca. 7500 mq.
b. Nella seduta del 23 settembre 1991 il Consiglio comunale di __________ ha approvato alcune varianti al proprio PR; in particolare i terreni delle ricorrenti, precedentemente inseriti in una zona senza destinazione specifica (SDS), sono stati attribuiti ad una “zona per attrezzature sportive private” (Zasp) regolata da un nuovo art. delle NAPR (44bis) del seguente tenore :
“a) E’ concessa la realizzazione di impianti sportivi di tipo complementare rispetto a quelli realizzati o previsti nel vicino centro sportivo comunale di __________; oltre alle infrastrutture di servizio relative ai singoli impianti, é concesso l’inserimento di una buvette.
b) Gli impianti principali e le infrastrutture di servizio vanno inserite nel territorio in modo armonioso; essi vanno coordinati con quelli del centro sportivo comunale riguardo alle loro incidenze paesaggistico-ambientali.
c) Il Municipio esamina i progetti particolari e limita, a dipendenza delle esigenze di interesse pubblico, l’intensità di sfruttamento e d’occupazione del territorio, nonché l’inserimento dei posteggi.”
c. Le sigg. __________ e __________ -__________ hanno contestato questa scelta pianificatoria innanzi al Consiglio di Stato, postulando l’inserimento dei citati fondi in zona artigianale-industriale oppure, in via subordinata, nella limitrofa zona residenziale estensiva __________. A sostegno delle loro argomentazioni fanno osservare come sui fondi sia presente da numerosi anni un centro di raccolta e deposito di cascami industriali e che le strutture sportive del comune di __________ sono, per esplicita ammissione del Municipio, già sufficientemente dimensionate senza dovervi aggiungere altri terreni. Contestano inoltre la formulazione del nuovo art. 44bis NAPR, che per la sua genericità ed indeterminatezza si porrebbe in insanabile contrasto con il precetti della LALPT ed in particolare con l’art. 29.
d. Nella sua risoluzione del 15 dicembre 1993 il Consiglio di Stato ha approvato l’azzonamento proposto dal Comune, respingendo il gravame interposto.
L’autorità governativa ha innanzitutto ricordato come nella sua precedente decisione del agosto 1988 non aveva affatto voluto consolidare una zona industriale o residenziale sui fondi in oggetto; al contrario, la richiesta fatta al Comune di studiare una variante era intesa a rivalutare dal profilo ambientale l’assetto di un comparto degradato in conseguenza delle attività lavorative praticate. La destinazione prevista dalla contestata variante trova inoltre giustificazione nell’adiacenza dei terreni delle ricorrenti al centro sportivo comunale, con il quale vi sono ottime possibilità di sinergie.
e. Dissentendo da tale decisione, la proprietarie sono insorte davanti al TPT. Ripropongono, in sostanza, censure e domande di prima istanza, ed in particolare la richiesta di inserimento dei propri fondi in zona artigianale-industriale o residenziale.
f. In sede di risposta, il Municipio di __________ ha contestato la presunta genericità del nuovo disposto di cui all’art. 44bis NAPR, osservando come questo vada interpretato anche alla luce delle norme che reggono la vicina zona __________ degli impianti sportivi comunali (art. 49 NAPR).
Da parte sua il Consiglio di Stato propone la reiezione del ricorso sulla scorta delle argomentazioni già sviluppate nella risoluzione impugnata.
g. Nella loro replica del 16 agosto 1994, le ricorrenti dissentono dalle osservazioni espresse da Consiglio di Stato e Municipio di __________. Al primo si rimprovera in particolare di non aver speso una sola parola sulla censura relativa alla legittimità dell’art. 44bis NAPR, mentre il Municipio é nuovamente criticato per aver deciso una destinazione vincolata dei fondi senza che un interesse pubblico lo giustifichi.
h. Con duplica del 25 agosto 1994 il Municipio di __________ ribadisce le sue precedenti allegazioni, chiedendo la piena riconferma della decisione impugnata.
c o n s i d e r a t o
in diritto
1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto la legittimazione attiva delle ricorrenti è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.
2. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3. Giusta l'art. 22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT).
4. Per prassi costante del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, cfr. DTF 114 Ia 117, consid. 3), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 10 febbraio 1992 in re Micheli, consid. 5b; DTF 115 Ia 29 consid. 4; 114 Ia 249 consid. 5a; 114 Ia 337 consid. 2; 113 Ia 364 consid. 2).
Nella fattispecie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. I problemi espropriativi esulano invece da questa procedura.
5.__________ con i relativi servizi. Giusta il cpv. 2 lett. a) ultima frase dell’art. 28, all’interno delle varie zone stabilite possono inoltre essere previsti ulteriori vincoli o agevolazioni per particolari forme di utilizzazione quali quelle destinate al turismo e allo svago.
Una “zona per attrezzature sportive private (Zasp)” come quella in contestazione rientra senz’altro nella summenzionata disposizione, dal momento che l’attività sportiva costituisce, indubbiamente, una delle forme di svago maggiormente praticate dalla popolazione.
6. Più che la mancanza di base legale del vincolo nella LALPT, le insorgenti lamentano l’eccessiva indeterminatezza del nuovo art. 44bis NAPR, censurando l’assenza di indicazioni sufficientemente precise sull’utilizzazione del suolo e dei parametri edilizi minimi richiesti dall’art. 29 LALPT.
Ora, la contestata norma non esplicita, é vero, il tipo di impianti sportivi che si possono realizzare nella Zasp (ad. es. campi da tennis, di calcio, piscina, o altro ancora), limitandosi con un ragionamento “a contrario” a precisare che tali impianti dovranno essere di “tipo complementare” a quelli già presenti o in fase di realizzazione sul contiguo centro sportivo comunale (situato nella vicina zona __________ /__________). Né vi figurano indicazioni precise sugli indici di occupazione e di sfruttamento vigenti o ancora sull’altezza massima di eventuali edifici, parametri che solitamente troviamo nelle norme d’attuazione relative alle varie zone edificabili.
A tale proposito va tuttavia fatta una premessa importante; un azzonamento come quello in esame é del tutto particolare, e non può essere paragonato “sic et simpliciter” ad una zona edificabile “classica”, quali ad esempio una __________ o una zona industriale. Altrettanto difficile si rivela il paragone con le zone __________ /__________ (come tenta di fare il Municipio di __________ in un suo allegato), giacché in questo caso la proprietà dei fondi, nonché l’eventuale realizzazione delle installazioni sportive, rimane e compete al privato. Le precise indicazioni sul genere, il numero e le modalità di esecuzione delle opere che solitamente si impongono quando vengono istituite delle aree __________ /__________ (principalmente volte a impedire che l’ente pubblico tesaurizzi dei terreni senza dimostrarne l’effettivo bisogno) non devono invece necessariamente figurare se si tratta di definire zone di natura privata.
Va inoltre sottolineato come, al lato pratico, risulti estremamente difficile indicare puntualmente in una norma di attuazione tutti i parametri edilizi e le disposizioni particolari d’uso prima ancora di disporre di soluzioni progettuali concrete; si converrà che vi potrebbero essere notevoli differenze nell’utilizzo del suolo a dipendenza che sui fondi in oggetto sorgano dei campi da tennis, una pista di pattinaggio (su ghiaccio o su cemento) o ancora una piscina coperta. Ed é per questo motivo che l’esecutivo comunale ha previsto, alla lettera c del disposto, la possibilità di limitare l’intensità di sfruttamento e d’occupazione del territorio a dipendenza dei progetti che gli verranno sottoposti e alle relative esigenze di interesse pubblico. A tale proposito, va d’altronde ricordato che l’imposizione di vincoli e parametri troppo rigidi risulterebbe, oltre che sfavorevole alle insorgenti, anche controproducente, avendo quale effetto di togliere agli interessati gran parte degli incentivi intesi a modificare una situazione di fatto che, al momento, risulta penalizzante per il comparto in termini di qualità urbanistica e ambientale.
Tutto considerato, si può affermare che la formulazione dell’art. 44bis NAPR, pur nella sua stringatezza e priva di alcuni requisiti prescritti dall’art. 29 LALPT, risulta, per la particolarità del caso, sufficientemente concreta e chiara da meritare tutela anche in questa sede; le censure ricorsuali su questo punto sono pertanto respinte.
7. Decisamente contestata é anche la pubblica utilità della Zasp; le ricorrenti fanno notare come da molto tempo sui terreni in questione sia presente una fiorente attività commerciale (deposito di __________), e non vedono per quale motivo la stessa non potrebbe essere perpetuata in una zona artigianale-industriale, dal momento che le autorità cantonali non hanno preteso la cessazione di simile attività. Dal profilo del bisogno, esse sottolineano inoltre che, per stessa ammissione dell’esecutivo comunale, le superfici pubbliche vincolate per attività sportive nel comprensorio comunale risultano più che sufficienti a coprire le necessità nell’immediato futuro (cfr. rapporto di pianificazione pto. 3.1.6, pag. 4-5).
Si tratta pertanto di esaminare la questione a sapere se il vincolo definito dalla variante in contestazione risponde ad un interesse pubblico prevalente su quello delle proprietarie di vedersi attribuiti i fondi alla zona artigianale-industriale oppure, in via subordinata, alla zona residenziale __________ (tre piani).
7.1. A mente delle autorità pianificatorie la pubblica utilità della zona Zasp risulta evidente dalla sua vicinanza con il centro sportivo comunale di __________, in parte già realizzato ed in parte in fase di progettazione. Essi fanno inoltre notare come l’ubicazione del comparto, discosto dall’abitato di __________ e stretto fra il confine di stato a nord e ovest, la strada e il bosco a est e, appunto, il centro sportivo comunale a sud, renderebbe molto problematico qualsiasi altro azzonamento.
Un esame cartografico dei luoghi non può che convalidare questa tesi : la definizione di un’area artigianale-industriale in corrispondenza dei tre fondi di proprietà delle insorgenti non é sostenibile, considerata la loro limitatezza (7000 mq in tutto) e la vicinanza con una zona di svago quale il centro sportivo comunale o ancora, dall’altro alto della strada, di una zona naturale protetta (ZNP) corrispondente al bosco di __________, oggetto di coordinamento nel PD (cfr. piano del paesaggio in atti e scheda di coordinamento 1.3. n. 52).
In simili circostanze sarebbe altrettanto infondata l’inclusione in una zona residenziale come quella postulata dalle ricorrenti, dal momento che l’edificazione sparsa è, per lo spreco di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue, condannata dalla stessa LPT, e che la creazione di piccole zone lontano dall’abitato può essere considerata non solo indesiderata ma addirittura contraria al diritto federale (DTF 116 Ia 336 segg. consid. 4, 114 Ia 255 consid. 3c). A questo si somma il fatto che nel comprensorio di __________ (comune che ha registrato negli ultimi anni una stagnazione demografica, se non un leggero regresso) non vi é necessità di destinare ulteriori superfici alle abitazioni, essendo le aree edificabili definite nel PR in vigore già più che sufficienti.
Un ulteriore motivo di interesse del vincolo risiede, così come indicato nell’impugnata risoluzione e nelle osservazioni del comune, nella necessità di operare il riordino di un comparto attualmente deturpato dalla presenza di attività piuttosto nocive. Certo, l’attività commerciale tuttora espletata sui fondi potrà continuare anche in futuro, nelle modalità prescritte dalla legge (legislazione ambientale soprattutto) e da una convenzione sottoscritta nel 1990 dalle proprietarie con il Comune di __________, in virtù del ben noto principio della garanzia dei diritti acquisiti (“Besitzstandgarantie”). Questo non significa però che il Comune e Cantone debbono consacrare pianificatoriamente la presenza di simile attività; al contrario, dagli atti dell’incarto risulta chiaro che il deposito di __________ é stato (ed é), tuttalpiù, tollerato, tenuto conto anche che sino all’entrata in vigore della contestata variante i terreni erano siti in una zona “senza destinazione specifica”. Decisa ed incontrovertibile é però la volontà del legislatore comunale (suggerito dal Consiglio di Stato) di procedere alla riqualifica funzionale e ambientale della zona, tramite la definizione di una zona per attrezzature sportive private.
8. Al cospetto dell’esistenza di un interesse pubblico deve ancora essere esaminato il rispetto del principio della proporzionalità, segnatamente se il mezzo adottato è il meno incisivo fra quelli possibili, è idoneo a conseguire lo scopo di interesse pubblico prefisso e se sussiste un rapporto ragionevole tra il risultato da raggiungere e le restrizioni della proprietà necessarie al suo conseguimento (DTF 111 Ia 98, 113 Ia 137).
La misura pianificatoria all'esame è certamente idonea, e nessuno lo contesta, a permettere la creazione di un’area integrata di svago comprendente le più disparate infrastrutture sportive, secondo il principio della complementarità delle attività espletate su suolo pubblico e di quelle su suolo privato.
Seriamente contestata é tuttavia l’adeguatezza del provvedimento; a detta delle insorgenti non vi sarebbe infatti alcun bisogno di inserire i fondi di loro proprietà in una zona destinata ad attrezzature sportive, dal momento che quelle esistenti o in previsione nel vicino centro comunale (e in altre zone previste a tal scopo dal PR) sarebbero più che sufficienti.
Le ricorrenti fanno evidente riferimento a quanto riportato alle pagg. 4-5 del rapporto di pianificazione (punto 3.1.6), ove si afferma che l’ampliamento dell’area __________ del centro sportivo comunale di __________ (agli originari 33’000 mq vengono aggiunti altri 7’500 mq ricavati dalla mancata realizzazione dei magazzini comunali) é più che sufficiente a soddisfare le esigenze in materia di impianti sportivi pubblici. Questo passo va tuttavia precisato; l’ampliamento dell’area __________ é inteso a soddisfare le esigenze del centro sportivo pubblico, vale a dire la realizzazione delle opere già previste in quest’area dall’ente pubblico; il Municipio ha però lasciato intendere che questo non significa che non vi sia un interesse all’insediamento di strutture sportive di tipo privato, complementari a quelle del centro pubblico, né pretende che l’area __________ di __________ sia in grado di soddisfare da sola tutte le esigenze di svago della popolazione.
Infine, per quanto attiene al grado di limitazione della proprietà delle insorgenti, che, lo si ammette, é sicuramente importante e non può essere disconosciuto, va detto che nelle circostanze descritte al capoverso precedente, l’azzonamento in questione risulta essere tutto sommato ancora il meno incisivo; escluso, per le giustificate ragioni sopraindicate, l’inserimento in zona residenziale o in zona artigianale-industriale, non rimanevano altre alternative che l’attribuzione alla zona agricola (opzione ancora più sfavorevole per le proprietarie) o ad una zona speciale quale la Zasp, soluzione che permette quantomeno alle ricorrenti di utilizzare le loro proprietà in funzione sportivo-ricreativa (si pensi ad esempio a un tennis-club).
Gli interessi fatti valere (esplicitamente od implicitamente) dalle ricorrenti devono quindi senz’altro cedere il passo all’interesse pubblico in gioco.
9. Per le pregresse considerazioni il ricorso è respinto. Tasse e spese di giudizio seguono la soccombenza. Non vengono assegnate ripetibili.
Per questi motivi,
viste le normative alla fattispecie applicabili
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso é respinto.
2. Le ricorrenti sono
condannate al pagamento in solido delle tasse di giudizio e delle spese per
complessivi fr. 600.-- (seicento).
3.Intimazione:- Avv. __________. __________,
per
le ricorrenti
- Municipio di _______
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario