Nella prima fase si determinano le grandi linee, si enunciano i principi, si proclamano gli obiettivi e gli eventuali intenti realizzativi: è una fase essenzialmente programmatica. Il contenuto normativo può avere a quello stadio una forte componente di astrazione e comunque di indeterminatezza. Le disposizioni sono finali, più che condizionali. La concretizzazione è rinviata ad uno stadio successivo, nel quale possono aprirsi larghi spazi per la concertazione e la negoziazione. Con l’opportunità per il proprietario di meglio far valere i suoi interessi che nell’ambito di una rigida regolamentazione astratta.