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Incarto n. |
4 settembre 1995 |
In nome |
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composto dai giudici: |
Efrem Beretta, presidente, |
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Il segretario |
Fiorenzo Gianinazzi |
visto i ricorsi di
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__________ e __________ __________, ____________________, rappr. da: avv. __. __________, ____________________, __________ __________ __________
__________ __________ fu __________ __________ Composta da __________ __________, __________ __________, __________ __________ e __________ __________, __________ __________ __________ rappr. da: avv. __. __________, __________, 9 agosto 1993 |
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contro |
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la risoluzione 6 luglio 1993 del Consiglio di Stato, che revoca, limitatamente alle località __________ e __________, le risoluzioni n. __________ del 31 gennaio 1975 e __________del 30 settembre __________, con le quali aveva approvato il PR di __________ __________ __________; |
visto la risposta governativa del 29 marzo 1994 e 31 maggio 1994 del Comune;
letti ed esaminati gli atti,
r i t e n u t o
in fatto
a. __________ e __________ __________ sono proprietari delle part. __________e __________RFD __________ __________ __________, in località __________, la __________ __________ della part. __________.
Il PR approvato dal Consiglio di Stato nel 1975 inseriva questi fondi in zona __________.
Nel 1986 il Consiglio di Stato ha istituito in località __________ e __________ due zone di pianificazione, prorogate fino al giugno 1993. Con la querelata decisione del 6 giugno 1993 ha revocato limitatamente alle aree interessate dalle zone di pianificazione le risoluzioni 31 gennaio e 30 settembre 1975 con cui aveva approvato il PR.
b. I ricorrenti insorgono contro tale revoca, che accusano di ledere l’autonomia comunale, la garanzia costituzionale della proprietà e il principio della buona fede sicché ne chiedono l’annullamento. Con protesta di spese e ripetibili.
c. Il Municipio di __________ __________ __________ fa notare nello scritto del 31 maggio che con l’adozione del nuovo PR i ricorsi sono privi di oggetto.
Il Consiglio di Stato chiede nella sua risposta che i ricorsi vengano respinti, spiegando che la revoca dell’approvazione si era resa necessaria dopo che il Comune aveva lasciato scadere la zona di pianificazione, malgrado la proroga, senza modificare il PR per adeguarlo al PD.
d. Nell’udienza del 12 luglio 1994 le parti si riconfermano nelle rispettive allegazioni e domande.
c o n s i d e r a t o
in diritto
1. La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto i ricorrenti, proprietari di fondi colpiti dal provvedimento contestato, hanno un interesse degno di protezione a impugnarlo e sono legittimati a ricorrere a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT.
Pertanto, presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2. Dopo la presentazione del ricorso e precisamente con risoluzione n. __________.__________ del 20.12.94 il Consiglio di Stato ha approvato il nuovo PR del comune di __________ __________ __________.
Con ciò il PR precedente (del 1975) è decaduto e il ripristino delle parti di PR revocate dal Consiglio di Stato non è più possibile annullando la relativa decisione.
Non vi è dunque più interesse a mantenere il ricorso che dev’essere stralciato dai ruoli.
Rimane la questione delle spese e tasse di giudizio e soprattutto delle ripetibili.
A questo scopo occorre fare una prognosi ex ante dell’esito che il ricorso avrebbe avuto se non fosse intervenuto il fatto che togliendo l’interesse a mantenerlo rende superfluo il giudizio di merito.
In proposito van tenute presenti le seguenti considerazioni.
3. Thema decidendi nella presente vertenza era esclusivamente la legittimità della revoca (parziale) del PR decretata dal Consiglio di Stato.
La natura dell’approvazione del PR è controversa; taluni la considerano decisione di accertamento della conformità al diritto e dell’adeguatezza del PR, altri vi ravvisano l’atto finale nel processo formativo del PR al quale essa conferisce efficacia giuridica (effetto costitutivo dell’approvazione; cfr. Rhinow/Krähenmann, Verwaltungsrechstssprechung. Ergänzungsband Nr. 144 VIII.). In realtà l’approvazione è un atto amministrativo che partecipa delle due nature e presenta momenti sia accertativi che costitutivi.
L’approvazione è una decisione governativa (impugnabile) che consacra il PR, accertatane la conformità al diritto e l’adeguatezza, conferendogli efficacia giuridica (effetto costitutivo dell’approvazione). Attraverso questa decisione, che presenta momenti accertativi e costitutivi, il Consiglio di Stato partecipa alla formazione del PR, compiendo l’atto finale che lo suggella e gli conferisce l’autorità della cosa decisa. L’approvazione pone così in essere una situazione durevole, suscettibile di trovarsi successivamente in contrasto con l’evoluzione delle circostanze. Il PR che inizialmente era conforme al diritto cessa di esserlo. Qui occorre intervenire. Ma non attraverso la revoca dell’approvazione, bensì modificando il PR stesso. Non è infatti possibile ritirare l’effetto costitutivo che l’approvazione ha conferito al piano regolatore, ripristinandola virtualmente come decisione distinta (scorporata dal contesto), suscettibile di separata revocazione. Una volta conferito, l’effetto costitutivo persiste, a prescindere dalla persistenza o meno dei presupposti originali.
Revocato - o, meglio, sostituito risp. modificato - dev’essere il PR stesso, risp. la parte rivelatasi difforme ab origine o divenuta tale successivamente.
Il Consiglio di Stato, come autorità di vigilanza sulla pianificazione, esigerà che il comune metta il piano in sintonia con la nuova realtà, ne ripristini la conformità col diritto. Gli fisserà un termine e se il comune non provvederà, farà allestire, accollandogliene le spese, un nuovo piano che verrà pubblicato (dal comune o, in caso di suo rifiuto, dall’autorità governativa stessa) e potrà quindi essere impugnato secondo la procedura degli art. 35 ss LALPT (art. 105 LALPT).
Che l’adeguamento debba avvenire attraverso la modifica del PR e non attraverso la revoca (totale o parziale) della sua approvazione risulta chiaramente dall’art. 21 LPR, che in caso di notevole cambiamento delle circostanze (ma anche in seguito alla rivelazione di vizi originali, sfuggiti all’accertamento di conformità) prescrive di riesaminare il PR. Coerente con questo sistema è poi l’insieme delle misure di salvaguardia della pianificazione (decisione sospensiva, blocco pianificatorio o edilizio, zona di pianificazione). La legge ha previsto questi strumenti ma ha anche fissato un termine alla loro vigenza. Alla scadenza senza che la variante sia stata approvata, il PR vigente continuerà ad essere applicabile.
La revoca dell’approvazione non è ammessa come provvedimento aggiuntivo, una volta esaurite senza successo le altre misure d’intervento a difesa della pianificazione. Non si dimentichi che la loro durata congiunta può essere estremamente lunga. Da quando una domanda di costruzione è presentata scattano i due anni della decisione sospensiva, alla quale si aggiungono i possibili 7 anni della zona di pianificazione. E’ un’enormità. Tant’è che se alla scadenza non si vuole applicare il vecchio diritto si deve passare all’espropriazione. Ebbene, non vi sarebbe necessità di sancire queste conseguenze se il Consiglio di Stato avesse direttamente la facoltà di annullare, totalmente o parzialmente, il PR ritenuto non più conforme all’ordinamento giuridico (revoca dell’approvazione). Giustamente questa soluzione non è stata ritenuta dal legislatore. Non ultimo perché, specie in materia di pianificazione, l’esigenza di sicurezza del diritto riveste grande importanza e dev’essere adeguatamente contemperata con quella dell’affermazione del diritto oggettivo. Tanto più quando la decisione di approvazione del PR interviene a conclusione di una complessa procedura di democratica formazione della volontà, che non può essere invalidata con la semplice dichiarazione di cessata conformità. La sua constatazione può unicamente rimettere in moto la procedura pianificatoria e concludersi con una variante (o con un nuovo PR) soggetto a sua volta ad approvazione. Come l’approvazione è intervenuta a coronamento della procedura di costituzione del piano, così la “disapprovazione” deve trovar posto in un procedimento che sfoci nell’adeguamento del piano. La revoca si fa non attraverso una dichiarazione, ma con la sostituzione del piano o delle sue parti superate dalle mutate circostanze (cfr. Knapp, Précis de droit administratif, 4.ème éd. Nr. 1324).
4. Alla luce di queste considerazioni appare evidente che in caso di giudizio la revoca parziale del PR di __________, violando il diritto, avrebbe dovuto essere annullata, i ricorsi accolti.
Il Cantone, in ipotesi soccombente, è tenuto al versamento di congrue ripetibili ai ricorrenti, assistiti da avvocati.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia
1. I ricorsi sono stralciati.
2. Non si prelevano spese né
tasse di giustizia; il Cantone verserà a __________ e __________ __________,
assieme, fr. 1'500.-- di ripetibili e altrettanti alla __________ __________ .
3. Intimazione: - Avv. __________ __________, __________
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Avv. __________ __________, __________
- Municipio di ______ _____ _______
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario