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Incarto n. |
4 luglio 1995 |
In nome |
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Composta dei giudici: |
Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
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Segretario: |
Fiorenzo Gianinazzi |
Visto il ricorso del 22 luglio 1991 della
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__________ __________ __________ -__________, rappr. da: dott. iur. h.c. __________ __________, __________
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contro |
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la risoluzione del Consiglio di Stato no. __________del 18 giugno1991 relativa all’approvazione di alcune varianti del PR di __________;
viste le osservazioni 3 settembre 1991 del Municipio di __________, nonché la risposta del Consiglio di Stato del 29 marzo 1994;
letti ed esaminati gli atti;
esperiti i necessari accertamenti,
r i t e n u t o,
in fatto
a. Con risoluzione no. __________del 17 dicembre 1986 il Consiglio di Stato ha approvato il Piano Regolatore di __________ invitando nel contempo il Comune a voler procedere all’adozione di alcune varianti scaturite dall’esame di merito del PR.
In particolare il Governo ha imposto al Municipio di __________ di procedere al riesame delle misure previste a salvaguardia del complesso monumentale del Convento __________ __________, nonché allo stralcio del vincolo pubblico posto sul fondo mappale no. __________ per attribuirlo alla zona nucleo principale __________ (vedi decisione del Consiglio di Stato no. __________del 17 dicembre 1986).
b. Con messaggio no. 7 del 29 settembre 1987 il Municipio di __________ ha trasmesso al Consiglio Comunale le previste varianti per l’adozione, avvenuta in data 13 novembre 1987.
Per quel che concerne il caso concreto l’autorità comunale ha disposto l’assegnazione del fondo no 954 alla zona residenziale __________ (variante no. 7.3) e l’introduzione di una linea di arretramento lungo il confine nord-ovest della proprietà del Convento __________ __________ a salvaguardia di questo complesso monumentale (variante no. 7.4).
c. Contro questo azzonamento è insorta al Consiglio di Stato la comunione ereditaria __________ -__________ (proprietaria dei fondi no. __________, __________ __________ (ex particella no. __________) e no. __________, __________1, formanti una superficie complessiva di oltre 4’000 mq di terreno), chiedendo una riduzione da 15 m a 8 m della prevista linea d’arretramento.
Essa ha inoltre chiesto che questa linea non vada oltre la costruzione di valore storico esistente sul mappale del Convento e quindi concretamente non oltre i 50 metri misurati a partire dal limite del mappale no. __________lato strada __________.
Con osservazioni al ricorso del 21 marzo 1988 il Comune di __________ ha ribadito come la variante proposta costituisce una corretta soluzione per ottenere la necessaria protezione del Convento, pur salvaguardando le possibilità edificatorie del mappale no. __________.
d. Con decisione 18 giugno 1991 l’autorità governativa ha approvato le varianti adottate dal comune respingendo al contempo l’impugnativa sollevata dalla ricorrente. Essa ha in particolare rilevato come la creazione di una fascia libera da costruzioni della profondità di 15 ml sia un elemento protettivo di basilare importanza per la salvaguardia della bellezza del Convento __________ __________.
e. Contro la predetta risoluzione la soccombente è insorta davanti all’autorità di seconda istanza contestando nuovamente la linea di arretramento di 15 m prevista lungo tutto il muro del convento e aggiuntivamente l’applicazione degli indici bassi per il mappale __________ inserito in zona __________, come pure l’assegnazione alla zona nucleo principale della parte bassa del mappale no. __________ (ex __________).
In risposta al ricorso il Comune di __________ fa proprie le osservazioni dei pianificatori formulate in merito, di cui si dirà se del caso ancora in seguito.
Il Consiglio di Stato propone dal canto suo la reiezione dell’impugnativa.
f. In sede di sopralluogo del 8 giugno 1994, la ricorrente ha presentato al Municipio una proposta transattiva che postulava l’elaborazione di un piano di quartiere per il comparto in esame capace di tenere in debita considerazione la tutela del convento. All’occasione l’autorità comunale si era riservata un certo lasso di tempo per esaminare questa proposta. In data 26 settembre 1994 il Comune ha quindi informato questo Tribunale che, rilevato come il PR comunale stia ormai per giungere a scadenza, non era sua intenzione entrare nel merito della proposta transattiva essendo imminente la revisione del piano, con la quale eventuali alternative potranno sicuramente essere vagliate.
Prendendo posizione sulla risposta del Municipio, il rappresentante legale della ricorrente, con scritto del 16 dicembre 1994, afferma di non voler insistere sulle domande poste a giudizio, ma chiede di far allestire una perizia per lo studio di una soluzione che meglio consideri gli interessi pubblici e privati in concreto contrapposti. Richiesta quest’ultima respinta da questo Tribunale in data 9 gennaio 1995.
in diritto
1. La competenza di questo tribunale è data dall’art. 26quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l’istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto i ricorrenti sono legittimati a contestare in seconda sede, giusta l’art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, la linea di arretramento censurata dinnanzi al Consiglio di Stato, ma non l’assegnazione alla zona __________ della parte inferiore del mapp. __________ (ex part. __________) né i bassi indici della zona __________, che sono qui avversati per la prima volta.
Materia del contendere in questa vertenza è dunque unicamente la linea di arretramento.
Su questo tema il ricorso, interposto nei termini di legge e dunque tempestivo, è ricevibile.
2. Scopo essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.). Obiettivo primo, la netta separazione tra territorio abitato e non.
La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrandovi armoniosamente gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi e permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive (inquinamento fonico, atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili.
Si tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.
In realtà solo un’attenta, oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).
3. Per prassi costante del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia sancita dall'art. 22ter Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando la limitazione è particolarmente grave; cfr.: DTF 114 Ia 117, consid. 3; 113 Ia 440 consid. 2; 109 Ia 190 consid. 2; 108 Ia 35 consid. 3a), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad un’espropriazione (DTF 10 febbraio 1992 in re:_______, consid. 5b; DTF 115 Ia 29 consid. 4; 114 Ia 249 consid. 5a; 114 Ia 337 consid. 2; 113 Ia 364 consid. 2).
Nella fattispecie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone, e nemmeno il problema espropriativo non essendo questo tribunale competente in merito.
4. E’ indubbio che la linea di arretramento di 15 m lungo tutto il lato del convento __________ __________ limita sensibilmente la proprietà della ricorrente. Bisogna dunque verificare se sono adempiuti i presupposti di cui al considerando precedente.
Nessun dubbio circa la base legale (v. a livello cantonale l’art. 28 cpv. 2 lett. h LALPT) che rettamente non viene contestata. Evidente d’altro canto l’interesse pubblico a proteggere il convento __________ __________. Contestata è invece la proporzionalità del provvedimento pianificatorio: la ricorrente nega che a salvaguardare il monumento occorra una fascia di protezione di 15 m.
Chiede che l’edificabilità del suo fondo e la tutela del complesso monumentale vengano disciplinate attraverso un piano di quartiere, strumento previsto dalla legge proprio per situazioni di questo genere e certamente in grado di conciliare le contrapposte esigenze assai meglio di un’indifferenziata linea di arretramento. Nel caso concreto questa non terrebbe conto, tra l’altro, della diversa sostanza edilizia che si vuole proteggere. Verso strada, a valle del terreno in leggero declivio, si trova infatti la chiesa, cui fa seguito, immediatamente a monte, il convento. Questa è la parte degna di tutela, il vero e proprio monumento. Qui deve fermarsi la linea. Ancor più a monte il fabbricato continua, ma si tratta di una costruzione alquanto recente, di nessun pregio, che non merita una protezione così estesa. Non vi sarebbero motivi stringenti per creare un corridoio così largo lungo tutto il lato del complesso. Solo un piano di quartiere (__________) consentirebbe di trovare la giusta misura, compatibilmente con il principio della proporzionalità e soprattutto permetterebbe di mettere a punto un’edificazione più qualificata e meglio confacente alla prossimità del monumento di quanto non preveda il PR (__________).
5. Giova qui ricordare che l’interesse pubblico, la proporzionalità e la stessa ponderazione dei contrapposti interessi sono questioni di diritto sulle quali il tribunale si pronuncia di principio liberamente, tuttavia non senza far prova del necessario riserbo, rispettando il potere discrezionale di cui gode il comune sia per l’autonomia riconosciutagli dal diritto cantonale sia per il margine di manovra riservatogli dall’art. 2 cpv. 3 LPT. Questo riserbo ha tanto più ragione di essere in materia di protezione dei monumenti (DTF 118 Ia 384, 109 Ia 259), in cui la conoscenza delle peculiarità, esigenze e sensibilità locali, assume particolare importanza e trova lo spazio ideale per esprimersi nel processo democratico di adozione del provvedimento. L’autonomia del comune, il rispetto del margine operativo che gli spetta meritano poi particolare attenzione quando si tratta non solo di decidere se il monumento dev’essere tutelato, ma attraverso quali modalità si intende garantire questa tutela.
Il giudice non può sindacare l’opportunità di una decisione che si muove nell’ambito della legalità, neppure se altre soluzioni, altrettanto legali, gli appaiono preferibili. Ciò non lo esime tuttavia dal verificare se per rapporto alle circostanze concrete la soluzione adottata dal comune è ragionevole, attuabile e sopportabile e segnatamente se non sacrifica un’area superiore a quella necessaria per conseguire la protezione. Se così fosse la linea di arretramento prevista non sarebbe più sorretta da un interesse pubblico e violerebbe il principio della proporzionalità (DTF 118 Ia 400). In detta ipotesi il comune non avrebbe fatto un uso corretto del suo potere di apprezzamento (pflichtgemässe Ermessensausübung: DTF 104 Ia 212; Rhinow/Krähenmann op. cit Nr. 67).
6. Il tribunale non dubita che il piano di quartiere sia lo strumento ideale per situazioni come quella in esame, in cui si tratta di mettere a punto l’edificazione di un’area ancora libera da costruzioni, intercalata tra il tessuto urbano esistente e il complesso monumentale del Convento, con l’esigenza di garantire adeguatamente la visuale di quest’ultimo e nello stesso tempo di creargli un degno contorno.
Tuttavia neppure un piano di quartiere potrebbe prescindere dal lasciare un ampio spazio libero tra la nuova edificazione e il convento e non vi sono elementi che consentano di stabilire a priori che quindici metri siano eccessivi a questo scopo. E d’altronde il __________ è “un progetto planovolumetrico per un insieme di edifici” (art. 56 cpv. 1 LALPT) i cui parametri edilizi minimi e massimi devono essere stabiliti dal PR (art. 56 cpv. 2 lett. c LALPT). La procedura di adozione è quella di una domanda di costruzione (art. 56 cpv. 3 LALPT). E’ dunque il municipio che decide, non il legislativo comunale (art. 10 LE).
E’ quindi importante che gli elementi pianificatori essenziali siano stabiliti dal piano, preliminarmente all’elaborazione del __________. In caso contrario si determinerebbe l’assetto di una porzione del territorio non nelle vie della pianificazione ma attraverso un progetto planovolumetrico. Affidare unicamente alla valentia di un architetto - con ev. il parere consultivo di una commissione di esperti o della commissione edilizia del comune - la soluzione pianificatoriamente rilevante dei problemi posti dall’edificazione di parte del territorio e in particolare dalla protezione di beni monumentali o naturali, senza tracciare preliminarmente le linee essenziali dell’intervento, può facilmente sconfinare in un vuoto pianificatorio (Planungslücke), sottrarre interventi incisivi sul territorio al preventivo controllo democratico.
Ciò premesso appare assai difficile salvaguardare il complesso monumentale che qui ne occupa senza stabilire già a livello di PR i parametri oggettivi esprimenti la misura della protezione voluta dal comune. La linea di arretramento è il provvedimento classico a questo scopo. E corrisponde alla sensibilità attuale che si protegga non solo le parti più interessanti e di maggior valore del monumento ma il monumento tutto, nella sua interezza. In quest’ottica non è contestabile che la linea di arretramento si estenda anche alla parte di minor pregio storico e architettonico ossia pure alla parte più arretrata del complesso. E’ vero che la complessità del problema rende difficile l’adozione di parametri troppo dettagliati (come ammette implicitamente la ricorrente che abbandona per questo motivo la serie di proposte presentate col gravame) non è però men vero che l’abbandono di ogni indicazione non offre le necessarie garanzie. Nulla consente peraltro di ritenere che se il comune dovesse subordinare l’edificazione dell’area in esame all’adozione di un __________ non prevederebbe un corridoio tra le costruzioni e il monumento e non ne fisserebbe di nuovo a 15 m la profondità.
In sostituzione della linea di arretramento si potrebbe far capo ad un altro strumento pianificatorio, al piano particolareggiato previsto dall’art. 54 LALPT che “organizza e disciplina nel dettaglio l’uso ammissibile di una parte esattamente delimitata del territorio comunale, quando particolari obiettivi di promozione urbanistica o socioeconomica lo giustificano oppure interessi inerenti alla protezione naturalistica o ambientale, di monumenti, nuclei o centri storici lo richiedono.” Pure qui nulla esclude che tra le diverse disposizioni vi sia la riserva di una fascia inedificabile a protezione del monumento. E, pure in questa ipotesi, di 15 m. Alla fin fine non risultano elementi che consentano di ritenere sproporzionata la misura di salvaguardia del Convento __________ __________ qui in discussione.
Quanto all’edificabilità dei fondi gravati dal vincolo è retta da parametri che, non essendo stati contestati a tempo debito, sono oramai fissati in modo definitivo dal PR. Nella misura in cui il ricorso tendesse a un loro riesame, ritenuto inadeguato l’inserimento di casette da due piani in un’area così vicina al monumento protetto, ricordiamo che il comune ha respinto per ora la relativa domanda, riservandosi di ristudiare l’assetto del comparto in sede di revisione del PR (in fase avanzata di elaborazione). Il vincolo non esclude peraltro un’edificazione del fondo conforme ai parametri di zona e non impone alla fin fine alla proprietà privata sacrifici che non si giustifichino sul piano della proporzionalità, tenuto conto dell’interesse pubblico a un’adeguata tutela del monumento.
Se dunque la soluzione criticata non appare necessariamente la più appropriata e può essere effettivamente sostenuto che un PP o meglio ancora un piano di quartiere, ben studiato, sensibile alla specificità dei luoghi e del bene monumentale da salvaguardare possa fornire una soluzione pianificatoriamente e fors’anche architettonicamente più qualificata e interessante, questo tribunale non ne può imporre l’adozione al comune, che con la linea di arretramento avversata ha adottato un provvedimento protettivo pianificatoriamente corretto.
Ripetiamo che il tribunale non può sostituire una soluzione che gli sembri più confacente a quella, comunque pianificatoriamente sostenibile, che il comune ha adottato nelle sue funzioni di autorità di pianificazione del territorio, nel quadro della sua autonomia istituzionale, in una materia specificamente locale e per giunta su un punto (l’ampiezza della fascia protettiva) che per la sua stessa natura richiede un ampio margine di apprezzamento.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è respinto.
2. Le tasse e spese di giustizia di Fr. 800.-- sono poste a carico della ricorrente.
3. Intimazione:-
dott. iur. h.c. __________ __________, __________
- Municipio di __________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente: Il segretario: