
Incarto n. 90.94.00206	Lugano 29 novembre 1995	In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio

composto dai giudici:

Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

vicecancelliera

Daniela Regazzi

visto i ricorsi del 16 marzo 1993 rispettivamente del 30 maggio 1995 di

1. __________ __________ __________, ____________________,

2. __________. __________ __________ __________, ____________________,

(rappresentati dall’Avv. __________ __________, __________)

contro

la risoluzione no. __________del 16 febbraio 1993 rispettivamente la decisione del 3 maggio 1995 che approva definitivamente il Piano Regolatore del Comune di __________;

viste le osservazioni del 30 giugno 1995 del Comune di __________ , nonché la risposta del 22 agosto 1995 del Consiglio di Stato (cfr. messaggio no. __________);

esperiti i necessari accertamenti;

letti ed esaminati gli atti;

r i t e n u t o,

in fatto

a. In data 16 febbraio 1993, con decreto no. __________, il Consiglio di Stato ha approvato il Piano Regolatore del comune di __________ adottato dall’Assemblea comunale con seduta del 12 dicembre 1990.
Nell’ambito di questa approvazione l’autorità governativa aveva espresso l’intenzione di non approvare alcune porzioni della zona edificabile __________ sita in località __________ -__________, essendo la contenibilità teorica del PR sovradimensionata (cfr. decisione no. __________del 16 febbraio 1993, punto 3.6.2 pag. 24 ss e allegato no 1). Prima di decidere definitivamente, il Consiglio di Stato ha comunque dato facoltà al Comune e ai proprietari dei fondi direttamente interessati di presentare, nel rispetto del diritto di essere sentiti, le loro osservazioni in merito.

b. Con ricorso del 16 marzo 1993 a questo Tribunale, i signori __________ __________ __________ e __________ -__________ __________ __________, proprietari del fondo no. __________situato proprio nel comparto dezonato dall’autorità cantonale, hanno chiesto l’annullamento di questa decisione governativa, che non solo respingeva la loro impugnativa di prima istanza, sollevata contro la decisione del comune di non inserire integralmente il loro fondo in zona edificabile, ma che altresì stralciava d’ufficio l’intera loro proprietà dal comparto edificabile.

c. In data 20 aprile 1994 questo Tribunale ha esperito un sopralluogo alla presenza delle parti all’occasione del quale si è potuto constatare che il Municipio non aveva proceduto, come di dovere, alla pubblicazione della succitata risoluzione governativa. Così facendo non aveva permesso ai proprietari direttamente toccati dalla modifica governativa, d’inoltrare eventuali osservazioni al riguardo prima di ricevere la risoluzione definitiva.
Ciò ritenuto, questo Tribunale ha deciso di sospendere la procedura fino a pubblicazione avvenuta (cfr. verbale sopralluogo del 20 aprile 1994).

d. Per un periodo di 30 giorni, dal 9 maggio al 7 giugno 1994, il Municipio di __________ ha quindi pubblicato il piano grafico e l’estratto della risoluzione governativa summenzionata.
Con lettera del 20 luglio 1994 l’esecutivo comunale ha poi trasmesso al Consiglio di Stato le osservazioni dei singoli proprietari interessati, tra cui quelle del 24 maggio 1994 presentate dai qui ricorrenti.

c. Con risoluzione 3 maggio 1995 l’autorità governativa, esaminate le osservazioni pervenutegli, ha deciso definitivamente di non approvare l’inserimento in zona edificabile __________ del comparto in esame, attribuendolo conseguentemente alla zona agricola.

d. Avverso questa risoluzione governativa i signori __________ __________ __________ e __________ -__________ __________ __________, insorgono nuovamente, con impugnativa del 30 maggio 1995, davanti a questo Tribunale, rilevando in particolare una disparità di trattamento. Essi chiedono l’annullamento della decisione impugnata e quindi l’inclusione del loro fondo in zona edificabile, così come era previsto dal PR adottato dal Comune.

e. Il Consiglio di Stato, con risposta del 17 luglio 1995, chiede la reiezione dell’impugnativa.

f. In data 5 ottobre 1995 è stato esperito un ulteriore sopralluogo alla presenza delle parti, all’occasione del quale il patrocinatore dei ricorrenti ha rilevato come la sottrazione dalla zona edificabile del fondo in questione costituisca un non senso, specialmente se considerato che esso non giova all’agricoltura trovandosi nell’area meno pregiata di tutto il comprensorio __________ e __________.
Le parti hanno quindi rinunciato a presentare le conclusioni, come pure al dibattimento finale.

in diritto

1. Ai sensi dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30 giorni dalla notificazione.

L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), ed ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di (cpv. 4 lett. c, entrato in vigore il 15.3.1995).

La legittimazione ricorsuale dei ricorrenti è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT.

Il ricorso, inoltrato nel termine di legge, risulta tempestivo ed è dunque ricevibile in ordine.

2. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).

Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (cfr. Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).

Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).

3. Nella fattispecie occorre esaminare se la modifica operata d’ufficio dal Governo è legittima, ritenuto che nell’adempimento dei loro compiti pianificatori le autorità devono sempre considerare gli obiettivi e i principi sanciti dal diritto federale e cantonale, in particolare dagli art. 1 e 3 LPT (DTF 115 Ia 350, consid. 3d e riferimenti). Devono inoltre essere rispettate le prescrizioni di cui agli artt. 14 e segg. LPT, segnatamente l’art. 15 LPT sulle zone edificabili e l’art. 16 LPT sulle zone agricole, nonché le disposizioni e i principi volti a proteggere l’ambiente e l’uomo enunciati dalle legge sulla protezione dell’ambiente.

3.1 Secondo l’art. 15 LPT le zone edificabili comprendono i terreni idonei all’edificazione già edificati in larga misura (lett. a) o prevedibilmente necessari all’edificazione e urbanizzati entro quindici anni (lett. b).

Va tenuto presente che l’art. 15 LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, per definizione. Non basta, per converso, che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile, perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.

Spesso non può essere categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato e neppure se sarà necessario per l’edificazione nei prossimi quindici anni). In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448 ss consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 ss consid. 5b, 118 Ib 344 ss consid. 4a).

Tranne, dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno relativizzati.

Si consideri inoltre che per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati possono solo riferirsi a interi comparti e non a singole particelle; essi intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.

3.1.1 L’idoneità va generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol fare del suolo.

La sua attribuzione a zona edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3 LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b), consentire una razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a. e b., 24 LPA e 29 OPA). Deve inoltre tener adeguatamente conto delle necessità delle infrastrutture pubbliche (DTF 114 Ia 251 consid. 5c).

3.1.2 Per stabilire se i terreni sono già ampiamente edificati si tien conto delle costruzioni già esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture presenti, delle licenze edilizie già rilasciate per progetti pubblici e privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. Entrano in considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, ad eccezione segnatamente delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni, né le singole particelle. Il requisito va invece esaminato per rapporto a tutto il comprensorio. Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case effettivamente abitato e utilizzato, purché non lo sia a scopo agricolo. Né basta peraltro la semplice presenza di un gruppo di case: queste devono presentare assieme il carattere di un insediamento unitario, formare un agglomerato sufficientemente concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata, un minimo di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e non una casuale disseminazione di case più o meno ravvicinate. Dipenderà dalla tradizione insediativa locale la densità edificatoria minima. In certe zone potrà essere ammessa una certa dispersione, in altre solo la contiguità sarà significativa. Facenti parte dell’insediamento possono pure essere considerati, a secondo delle circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (Baulücken), o quelle adiacenze non costruite che però attengono all’insieme e non devono per prevalenti motivi avere altra attribuzione.

Si terrà conto che l’art. 3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue; la creazione di piccole zone lontano dall’abitato può essere considerata non solo indesiderata ma addirittura contraria alla diritto federale (DTF 116 Ia 336 ss consid. 4, 114 Ia 255 consid. 3c).

Va tuttavia considerato che il criterio della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri dell’art. 15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve cioè a escludere l’attribuzione a zona edificabile solo di quei terreni che incontrovertibilmente non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a ponderazione (DTF 113 Ia 450 ss consid. 4 d)da).

3.1.3 Il requisito più delicato è quello della prevedibile necessità di far capo a determinati fondi, per l’edificazione, nell’arco di quindici anni.

Il metodo solitamente usato consiste nel determinare qual è stato il fabbisogno di terreno edificabile negli ultimi anni, se ne estrapola quindi il trend per pronosticare il fabbisogno dei prossimi quindici anni; nel contempo si rileva l’evoluzione demografica degli ultimi anni, ricavandone una prognosi di sviluppo per i prossimi quindici. Si confronta infine questi dati con la contenibilità del piano. Il metodo è stato ritenuto compatibile con l’art. 15 LPT dal Tribunale federale (DTF 116 Ia 230). Un altro metodo basa la prognosi dell’art. 15 sul rapporto tra superfici costruite e rimaste libere all’interno della zona edificabile. Dal raffronto annuale si evince il tasso di utilizzo delle riserve di aree edificabili negli ultimi anni e se ne calcola il fabbisogno per i prossimi 15. Pure questo metodo ha avuto l’approvazione del Tribunale federale (DTF 114 Ia 369, 116 Ia 231). Importante alla fin fine è che la riserva di aree edificabili offra sufficiente ricettività alla popolazione pronosticata.

3.2 Ai sensi dell’art. 16 LPT le zone agricole comprendono i terreni idonei all’utilizzazione agricola o all’orticoltura e i terreni che, nell’interesse generale, devono essere utilizzati dall’agricoltura, con l’avvertenza che, per quanto possibile, devono essere delimitate ampie superfici contigue.

Va tenuto presente che i terreni agricoli hanno subito una drastica amputazione negli anni addietro, il che rende particolarmente importante ed attuale la salvaguardia di quelli superstiti e ciò per tutta una serie di motivi, che vanno dalle necessità dell’agricoltura stessa, all’esigenza di assicurare l’approvvigionamento alimentare del paese in caso di grave crisi, alla riserva di aree impregiudicate per le prossime generazioni e infine alla protezione del paesaggio.

Come rileva il Tribunale federale, le finalità della zona agricola sono molteplici: travalicano l’ambito meramente agricolo per invadere la politica dell’alloggio, del mercato immobiliare, della protezione dell’ambiente, ecc. La zona agricola è l’antagonista per eccellenza della zona edificabile di cui è chiamata a contrastare l’invadenza. In questa funzione deve mantenere libere anche aree mediocremente idonee all’agricoltura ma meritevoli per altre considerazioni di essere conservate. Questa funzione protettiva non può essere svolta dalle zone di protezione dell’art. 17 LPT, poiché in linea di principio queste tutelano solo i paesaggi “particolarmente belli”. Di conseguenza la protezione di paesaggi “normali” può unicamente farsi attribuendoli a zone agricole (sentenza 4.6.1993 della I. Corte di diritto pubblico, ZBl, Band 95/1994 pag. 133 seg., trad. libera). E’ in effetti innegabile che l'uso agricolo del suolo è uno dei fattori che maggiormente determinano le fattezze di un paesaggio (DTF 113 Ia 200). Non a caso, nel porre il rispetto del paesaggio tra i principi pianificatori fondamentali, l’art. 3 cpv. 2 LPT precisa alla lett. a) che a questo fine occorre “mantenere per l’agricoltura superfici coltive idonee.”

4. Fatte queste premesse occorre esaminare se il parziale stralcio operato dal Consiglio di Stato, della zona edificabile __________ in località __________ -__________, nel quale è posto pure il particellare no __________di proprietà dei ricorrenti, con conseguente inserimento in zona agricola, risulta giustificato dalle circostanze.

Con il sopralluogo si è potuto constatare che il fondo dei ricorrenti è situato in un’area molto bella, posta a sud del paese ed inserita in un paesaggio agreste formato essenzialmente, a parte la presenza di tre stalle (una abbandonata e le altre utilizzate a scopo agricolo), da radure prative adibite al pascolo e alla foraggiatura. Nessuna abitazione sorge nelle immediate vicinanze della particella, la quale su un lato confina persino con il bosco. Non si può quindi in concreto certo parlare di ampia edificazione preesistente. Il presupposto di cui all’art 15 lett. a LPT non è pertanto dato.
Inoltre dai documenti in nostro possesso risulta che nel comune non sussiste un particolare bisogno di estendere oltre la possibilità edificatoria. Si è in effetti constatato che le nuove zone consentono di realizzare almeno una quindicina di nuove abitazioni, senza contare lo spazio ancora sfruttabile sui fondi già edificati, come pure la possibilità d’insediare almeno sei o sette abitazioni nella zona __________ riservata alla residenza primaria (cfr. decisione del Consiglio di Stato del 3 maggio 1995, pag. 8). È evidente che per un piccolo villaggio di montagna come __________, con una popolazione a fine anno 1993 di 62 abitanti (cfr. Annuario statistico ticinese 1994, pag. 66), questo potenziale edificatorio è più che largamente sufficiente.
Del resto va pur evidenziato che l’aumento di popolazione registrato in questo comune nel corso dell’ultimo decennio non è dovuto ad un aumento della popolazione indigena, ma bensì ad un fenomeno migratorio di confederati, peraltro presumibilmente momentaneo, che non può far certo pensare ad un’inversione del fenomeno endogeno di spopolamento al quale tutti questi paesini di montagna sono ormai soggetti da decenni.
Per questi motivi quindi, come pure in considerazione del principio che impone un uso parsimonioso del territorio, si ritiene che in concreto non sussiste la necessità di estendere ulteriormente la zona edificabile. Di conseguenza neppure il presupposto di cui all’art 15 lett. b LPT è in concreto adempiuto.

5. A mente di questo Tribunale tuttavia, ciò che maggiormente giustifica lo stralcio dalla zona edificabile del comparto dove è inserita la proprietà dei ricorrenti, è la sua idoneità agricola.
Già con preavviso del 5 gennaio 1988 la Sezione agricoltura rendeva attento il Comune sul fatto che l’intera zona __________ prevista a PR sottraeva al comune le sue superfici agricole più pregiate, sia per il loro posizionamento, sia per la loro importanza agronomica. Trattasi in effetti di ampie superfici relativamente pianeggianti adatte sia allo sfalcio che al pascolo e alle quali attualmente fanno capo aziende agricoli vitali del Comune, come pure aziende dei comuni viciniori che ne hanno bisogno per mantenere il loro bestiame. Dai dati del censimento federale delle aziende agricole del 1990, risulta che nel comune di __________ sono attive 5 aziende agricole, di cui 4 a tempo pieno. Esse occupano 8 persone (di cui 6 in modo permanente) e presentano un effettivo di bestiame pari a 21 bovini 89 ovini e 123 caprini (cfr. decisione del CdS del 16 febbraio 1993, punto 3.5.3 pag. 19). Queste risultanze confermano l’importanza che ancora riveste l’agricoltura a __________.
La decisione del Consiglio di Stato di assegnare questo comparto e quindi anche la particella dei ricorrenti alla zona agricola appare a questo Tribunale pertanto senz’altro giustificata.
Rendere edificabile questo fondo significherebbe sottrarre terreno pregiato all’agricoltura e in fondo anche svilire la bellezza e la tipicità di questo paesino di montagna.
Questo Tribunale giunge pertanto alla conclusione che l’impugnata decisione è giuridicamente fondata e merita conferma. Il ricorso degl’insorgenti non può quindi venir accolto.

6. Tasse e spese seguono la soccombenza.

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso é respinto.

2. I ricorrenti sono condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 300.--.

     3.   Intimazione:         - Avv. __________. __________ , __________
         - Municipio di ________
         - Consiglio di Stato, Bellinzona
         - Sezione pianificazione urbanistica,                               Bellinzona

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il segretario