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Incarto n. |
10 ottobre 1995 |
In nome |
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composto dai giudici: |
Efrem Beretta, presidente, |
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vicecancelliera |
Daniela Regazzi |
visto il ricorso del 24 maggio 1994 di
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__________ e __________ __________, __________ __________, rappr. da: avv. __. __________, ____________________,
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contro |
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la risoluzione del Consiglio di Stato del 12 aprile 1994 che approva le varianti di PR del Comune di __________;
viste le osservazioni del 27 luglio 1994 del Municipio di __________, nonché la risposta del 4 ottobre 1994 del Consiglio di Stato (messaggio no. __________);
letti ed esaminati gli atti;
esperiti i necessari accertamenti; |
r i t e n u t o
in fatto
a. Con risoluzione no.
__________del 12 luglio 1985, il Consiglio di Stato approvava il Piano
Regolatore del Comune di __________.
Il fondo no. __________,di proprietà dei signori __________ e __________
__________ qui ricorrenti, figurava inserito in parte in zona boschiva e in
parte in territorio fuori dalla zona edificabile.
Contro questo azzonamento i signori __________ non hanno interposto ricorso.
b. Nel novembre 1991
(vedi messaggio municipale no. __________ dell’11 novembre 1991), il Municipio
di __________, a seguito di una decisione del Gran Consiglio concernente un
ricorso inoltrato contro il PR del 1985 dai proprietari del fondo no.
__________ (adiacente al mappale no. __________dei qui ricorrenti), sottoponeva
al Consiglio Comunale una proposta di variante che prevedeva l’introduzione in
un piano di quartiere sui mappali no. __________, __________e __________ e
l’inserimento in zona R2 dei fondi no __________, __________ e
__________adiacenti. Proposta adottata dal Consiglio Comunale nella seduta del
16 dicembre 1991 (vedi estratto del 27 febbraio 1992 del processo verbale della
seduta).
Durante il periodo di pubblicazione di questa variante i signori __________ non
hanno interposto ricorso.
c. Con risoluzione del 12 aprile 1994 il Consiglio di Stato ha approvato in principio la succitata variante, dichiarando tuttavia non corretta la suddivisione tra la prevista zona di quartiere e la zona __________, essendo i mappali no. __________e __________morfologicamente più legati alla zona ad est (ossia alla nuova zona __________) anziché alla zona ovest (piano di quartiere). D’ufficio il Governo ha quindi imposto di mantenere in “zona piano di quartiere” solo il fondo no. __________e di attribuire invece i fondi no. __________, __________, __________, __________e __________alla zona __________ limitatamente all’area non boschiva.
d. Dalla sopracitata decisione governativa, ed in particolare dal piano ad essa allegato, è in particolare risultato che il particellare no. __________di proprietà dei qui ricorrenti, è stato assegnato alla zona __________ solamente per metà, e ciò per mantenere un allineamento con la zona di quartiere prevista al mappale no. __________sottostante. Dissentendo da tale soluzione, i signori __________ ricorrono ora presso questo Tribunale, dichiarando arbitrario il parziale inserimento del loro fondo in zona __________. Essi rilevano che, poiché con decisione del 13 maggio 1992 del Consiglio di Stato è stata accertata la natura non boschiva del loro mappale, esso avrebbe dovuto essere interamente attribuito alla zona edificabile. Questa parziale estromissione non è, a loro dire, sorretta da alcuna logica motivazione e oltretutto viola l’autonomia decisionale che compete ai comuni in quest’ambito. Essi chiedono quindi l’annullamento della risoluzione in esame e il conseguente integrale inserimento del loro particellare in zona edificabile __________.
e. Il Comune di
__________ non presenta osservazioni al ricorso, rimettendosi al giudizio di
questo Tribunale.
Dal canto suo il Consiglio di Stato, con risposta del 4 ottobre 1994, chiede la
reiezione dell’impugnativa per i motivi che se del caso verranno ripresi in
prosieguo di causa.
f. In data 10 maggio
1995 è stato esperito un sopralluogo in contraddittorio. All’occasione si è
potuto costatare che il fondo no. __________dei ricorrenti è formato da un
terreno a forte pendenza, delimitato a valle dalla ferrovia, a monte dalla zona
edificabile __________, sul lato est dal bosco e sul lato ovest dalla chiesa e
dalla casa parrocchiale di __________.
Le parti si sono riconfermate nelle loro allegazioni e domande, rinunciando al
dibattimento finale.
i n d i r i t t o
1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b) ed ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c entrato in vigore in data 15.3.1995).
In concreto, gli insorgenti sono legittimati a ricorrere giusta l’art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT inquanto la modifica d’ufficio decretata dal Consiglio di Stato con la decisione impugnata muta la situazione del loro fondo.
Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
2. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (cfr. Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).
Il Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3. Nella fattispecie occorre esaminare se la modifica operata d’ufficio dal Governo è legittima, ritenuto che nell’adempimento dei loro compiti pianificatori le autorità devono sempre considerare gli obiettivi e i principi sanciti dal diritto federale e cantonale, in particolare dagli art. 1 e 3 LPT che impongono un insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese nonché la tutela del paesaggio(DTF 115 Ia 350, consid. 3d e riferimenti). Devono inoltre essere rispettate le prescrizioni di cui agli artt. 14 e segg. LPT, segnatamente l’art. 15 LPT sulle zone edificabili e l’art. 16 LPT sulle zone agricole, nonché le disposizioni e i principi volti a proteggere l’ambiente e l’uomo enunciati dalle legge sulla protezione dell’ambiente.
Secondo l’art. 15 LPT le zone edificabili comprendono i terreni idonei all’edificazione già edificati in larga misura (lett. a) o prevedibilmente necessari all’edificazione e urbanizzati entro quindici anni (lett. b).
Va tenuto presente che l’art. 15 LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, per definizione. Non basta, per converso, che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile, perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.
Spesso non può essere categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato e neppure se sarà necessario per l’edificazione nei prossimi quindici anni). In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448 ss consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 ss consid. 5b, 118 Ib 344 ss consid. 4a).
Tranne, dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno relativizzati.
Si consideri inoltre che per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati possono solo riferirsi a interi comparti e non a singole particelle; essi intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.
4. In concreto, come
già rilevato nei considerandi sui fatti, il mappale no. __________ di proprietà
dei ricorrenti è situato proprio a lato della chiesa e dalla casa parrocchiale
di __________.
Il sopralluogo ha messo in evidenza come questo complesso monumentale,
recentemente restaurato, rappresenti, sia per la sua posizione, visibile sino
dall’altra sponda del lago __________, sia per la bella armonia neoclassica
dell’insieme ( “esempio notevole di coerenza unitaria”, lo definisce __________
__________ nella pregevole pubblicazione edita dal Comune di __________), un
elemento che dà un accento fondamentale al paesaggio.
Il suo valore architettonico e paesaggistico ha indotto il Comune a tutelarlo
attraverso la creazione di una zona di piano di quartiere sul comparto
circostante, onde garantire la necessaria protezione da nuove edificazioni che
ne potrebbero guastare l’armonia.
Il Consiglio di Stato ha convalidato in linea di principio questa scelta; ha
tuttavia ritenuto più corretto limitare la zona destinata a piano di quartiere
alla sola particella no. __________, retrostante il monumento ed attribuire gli
altri terreni oggetto di variante alla zona edificabile __________, alla quale
meglio si collegano. Il mappale no. __________di proprietà dei ricorrenti è
stato quindi attribuito alla zona __________ ma solo per quella parte di
terreno necessaria per dare continuità all’allineamento della zona destinata a
piano di quartiere.
La zona edificabile è stata così concentrata nella parte retrostante la chiesa,
lasciando libera per quanto ancora possibile la parte inferiore del comparto,
sì da conservare almeno parzialmente la configurazione attuale del luogo che
vede la chiesa contornata dal verde, opportunamente staccata dagli insediamenti
circostanti. Meno di così non si poteva fare; semmai si può rimpiangere che il
complesso non sia stato protetto anche a tergo mantenendo il fondale naturale
contro il quale la chiesa spicca ammirevolmente.
Estendere l’edificazione all’intero particellare significherebbe rompere questo
equilibrio. L’interesse pubblico ad una sufficiente protezione del complesso
monumentale che contribuisce a determinare la fisionomia del villaggio, nonché
alla conservazione dell’integrità del luogo, é in concreto prevalente rispetto
all’interesse del privato a poter disporre di una più ampia possibilità
edificatoria.
Questo Tribunale giunge pertanto alla conclusione che l’impugnata decisione
governativa è giuridicamente fondata e pertanto merita conferma. La censura non
può quindi venir accolta.
5. Tasse e spese
seguono la soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso é respinto.
2. I ricorrenti sono condannati
al pagamento in solido delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi
fr. 600.-- .
3. Intimazione: -
Avv. __________ __________
- Municipio di _________
-
Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario