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Incarto n. |
2 ottobre 1995 |
In nome |
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composto dai giudici: |
Efrem Beretta, presidente, |
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vicecancelliera |
Daniela Regazzi |
visto il ricorso del 12 ottobre 1993 di
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__________ ed __________ __________ __________, ____________________, rappr. da: avv. _. __________, __________ __________,
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contro
la risoluzione del Consiglio di Stato no. __________del 14 settembre 1993 relativa all’approvazione della revisone del PR di __________; |
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viste le osservazioni del 21 dicembre 1993 del Municipio di __________ e la risposta del 2 marzo 1994 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti; esperiti i necessari accertamenti; |
r i t e n u t o,
in fatto
a. I signori __________ ed __________ __________ __________ sono proprietari del mapple no. __________di __________ sito nella parte bassa del paese in località “__________ ”. Trattasi di un fondo relativamente grande in leggero declivio, prevalentemente prativo intercalato ad un po’ di boscaglia.
b. Con l’adozione della revisione del Piano Regolatore di __________, avvenuta con decisione dell’Assemblea Comunale del 20 marzo 1992, su questo particellare è stata istituita una zona di protezione del paesaggio sovrapposta ad una zona agricola. All’art 26 lett. a delle norme NAPR è stato inoltre stabilito il divieto di procedere, all’interno di questo tipo di zone, all’eliminazione degli elementi naturali, come siepi boschetti e singoli alberi, come pure alla modifica della morfologia del terreno, nonché alla costruzione di serre.
c. Dissentendo da tale scelta pianificatoria, i signori __________ __________ sono insorti, con gravame del 22 giugno 1992, al Consiglio di Stato chiedendo lo stralcio dell’art 26 lett. a NAPR, rispettivamente lo stralcio della zona di protezione del paesaggio prevista sul loro particellare.
d. Con decisione 14 settembre 1993 l’autorità governativa ha approvato la revisione del PR di __________ respingendo al contempo l’impugnativa dei ricorrenti.
e. I signori __________ insorgono ora innanzi a questa autorità giudicante riproponendo le medesime censure già avanzate in prima sede. A loro dire il comparto dove è inserito il mappale in questione non riveste un’importanza paesaggistica tale da giustificare l’istituzione di una zona di protezione. Essi ritengono inoltre che i divieti imposti dall’art 26 lett a NAPR, ed in particolare quello relativo alla coltivazione in serra, sono di grave impedimento allo sviluppo di nuove piccole o medie aziende agricole, economicamente concorrenziali, nel territorio vallerano. Essi chiedono quindi l’abrogazione della lettera a) dell’art 26 NAPR, come pure lo stralcio della zona di protezione del paesaggio dal mappale __________, con conseguente esclusiva assegnazione del loro fondo alla zona agricola.
f. Consiglio di Stato e comune invitano il Tribunale a respingere il ricorso per motivi che si diranno, per quanto necessario, nei considerandi di diritto.
h. In data 10 maggio 1995 è stato esperito un sopralluogo in contradditorio. All’occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale e a presentare conclusioni.
c o n s i d e r a t o
in diritto
1. La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto, la legittimazione attiva dei ricorrenti, già insorti, per gli stessi motivi, in prima sede, è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nel termine di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
3. Scopo essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.)
La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive (inquinamento fonico, atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili.
Si tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.
In realtà solo un’attenta, oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).
4. Due sono principalmente gli strumenti della pianificazione del territorio: il Piano direttore cantonale (PD) e il Piano di utilizzazione comunale, detto abitualmente Piano regolatore (PR).Il PD è lo strumento strategico per eccellenza a livello cantonale. E' in questa sede che si stabiliscono le grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo del territorio e si garantisce il coordinamento: “delle pianificazioni cantonali, di queste con quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe e delle pianificazioni regionali e comunali tra di loro “ (art. 12 lett. b LALPT). In questo senso l'art. 1 della Legge sulla pianificazione cantonale (1980) statuisce che "il Cantone ... attua una politica di pianificazione indicativa, e una politica di pianificazione del territorio fra di loro coordinate."Il PD è costituito, giusta l'art. 14 LALPT, da obiettivi pianificatori cantonali, che definiscono il modello di organizzazione del territorio e stabiliscono gli indirizzi cantonali delle singole politiche settoriali di incidenza territoriale e da schede di coordinamento e rappresentazioni grafiche. Le due ultime indicano come sono coordinate le attività d'incidenza territoriale e precisano se si tratta di dati acquisiti, risultati intermedi o informazioni preliminari. Il PD vincola solo le autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i privati.Il PR è invece il classico strumento di pianificazione territoriale a livello comunale. La sua funzione principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo dev’essere suddiviso, giusta l’art. 14 LPT, almeno nella zona edificabile (art. 15), agricola (art. 16) e protetta (art. 17); con facoltà per il diritto cantonale di prevederne altre (art. 18 LPT).
Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. In Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 segg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
5. Giusta l’art. 17 LPT le zone protette comprendono tra l’altro i paesaggi particolarmente belli, quelli con valore storico -culturale, come pure i siti caratteristici (cfr. DFG, Commento alla LPT, art. 17 pag. 307 e segg.). A norma dell’art. 28 cpv. 2 lett. f LALPT inoltre un PR può indubbiamente avere fra le sue finalità anche la protezione di un paesaggio pregevole. Importante rilevare che l’ambito protetto ai sensi di queste norme comprende non solo l’oggetto della protezione ma anche l’ambiente circostante, nella misura in cui altrimenti la protezione dell’oggetto medesimo non potrebbe essere assicurata (cfr. DFG, Commento alla LPT, art 17, n. 29, pag. 311).
6. Nel caso concreto, come già rilevato, il Comune di __________ ha attribuito il fondo dei signori __________ __________ alla zona di protezione del paesaggio e alla zona agricola. I ricorrenti contestano l’inserimento della loro proprietà in zona di protezione ed in particolare il suo assogettamento alle rigide disposizioni di cui all’art 26 lett. a NAPR, che non permettono ,a loro dire, lo svolgimento di un’attività agricola razionale e redditizia.
È pacifico che questa misura limita la proprietà dei ricorrenti, proprietari appunto del fondo no. __________inserito nella zona in esame.
Una tale limitazione è ammissibile ai sensi dell’art. 22 ter Cost solo se si fonda su una base legale chiara ed inequivocabile, è sorretta da un interesse pubblico e rispetta il principio della proporzionalità.
A mente di questo Tribunale, dall’esame degli atti, ma anche da quanto è stato
possibile constatare sul posto, i presupposti per l’inserimento del fondo dei
ricorrenti in zona di protezione del paesaggio sono sicuramente dati.
La base legale è fornita dai succitati disposti di cui agli art. 17 LPT e 28
cpv. 2 lett. f LALPT. Inoltre giusta l’art 29 cpv. 1 lett. b LALPT, nelle norme
di attuazione di un PR possono essere stabilite delle regole particolari
sull’utilizzazione per ogni singola zona. Rispettivamente, a norma dell’art 28
cap. 2 lett. a, seconda frase LALPT, all’interno delle singole zone possono
essere previsti ulteriori vincoli o agevolazioni per particolari forme di
utilizzazione, in particolare, giusta l’art 28 cpv. 2 lett. h LALPT, i vincoli
per la tutela del paesaggio. Da queste normative si può dedurre in modo chiaro
la competenza del comune ad emanare disposizioni del tipo di quella in concreto
censurata, ossia dell’art. 26 lett. a NAPR volto a regolamentare gli interventi
possibili all’interno della prevista zona di protezione del paesaggio. Le
limitazioni con ciò imposte sono quindi senz’altro sorrette da una valida base
legale.
Quanto all’interesse pubblico a questa scelta pianificatoria, va ricercato
nella volontà del comune di proteggere il nucleo di __________, che nel Piano
Direttore è stato indicato come un insediamento d’importanza nazionale secondo
l’inventario svizzero degli insediamenti da proteggere (cfr. scheda no. 8.4 del
PD), approvato dal Consiglio Federale per il cantone Ticino il 9. 11 1994 con
entrata in vigore il 1.1.1995. Il valore architettonico socio-culturale di
questo piccolo paese agreste ha indotto l’autorità comunale a volerlo tutelare
istituendo sul comparto che lo circonda una zona di protezione.
Si è con ciò creato una cornice protettiva che salvaguarda la fisionomia del
villaggio qualificandone nel contempo il contesto ambientale rurale e
tradizionale.
Considerata la particolare funzione di questo comparto, è evidente ch’esso va
mantenuto il più possibile libero da qualsiasi tipo di utilizzazione ed
intervento che potrebbe comprometterne l’integrità.
I divieti imposti dall’art 26 lett. a NAPR vanno interpretati in quest’ottica.
È pacifico infatti che qualora i ricorrenti dovessero procedere a riempimenti e
livellamenti di terreno, rispettivamente alla costruzioni di serre per la
propria attività agricola, lo stato naturale delle cose verrebbe sensibilmente
modificato e con ciò la fisionomia del luogo.
Altre misure meno incisive non sono in grado di garantire la necessaria
salvaguardia. Perquanto perfettamente comprensibile l’interesse del
proprietario a conseguire - attraverso le serre e la correzione del terreno -
uno sfruttamneto agricolo più redditizio e meglio commisurato al prezzo
d’acquisto dei fondi, non può prevalere sull’interesse pubblico a difendere
l’immagine del villaggio e del suo immediato contorno da inammissibili
alterazioni.
Ne consegue che nel caso concreto i presupposti per una giustificata
limitazione della proprietà privata sono dati.
Le censure dei ricorrenti non meritano pertanto conferma.
7. Per le predette considerazioni il ricorso in esame dev’essere respinto.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie.
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso é respinto.
2. I ricorrenti sono
condannati in solido al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per
complessivi fr.600.-- .
3. Intimazione: -
Avv. __________. __________, __________
- Municipio di ________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario