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Incarto n. |
27 giugno 1995 |
In nome |
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composto dai giudici: |
Efrem Beretta, presidente, |
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vicecancelliera |
Daniela Regazzi |
visto il ricorso del 3 novembre 1992 di
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Municipio di __________ -__________, del 3 novembre 1992 __________ __________, __________, del 20 ottobre 1992 __________ __________, __________, del 23 ottobre 1992 __________ __________, __________, del 29 ottobre 1992 __________ __________ e __________ __________, __________, del 5 novembre 1992 __________ __________, __________, del 5 novembre 1992 __________ __________ e __________, __________ __________, __________ __________, del 9 novembre 1992 __________ __________, __________, dell'11 novembre 1992 __________ __________, __________, del 13 novembre 1992 __________ __________ __________, __________, dell'11 novembre 1992
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contro |
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la risoluzione no. __________ del 26 agosto 1992 con la quale il Consiglio di Stato ha istituito una zona di pianificazione riguardante i comuni di __________ e __________; |
vista la risposta del Consiglio di Stato del 30 giugno 1993,
r i t e n u t o
in fatto
a. La realizzazione del piano viario del __________ e in particolare la messa in funzione della galleria di circonvallazione __________ -__________ comporteranno prevedibilmente dei cambiamenti di destinazione e di volume del traffico di transito sulle strade dei comuni di __________ e __________. Alfine di evitare che tutto il traffico di passaggio proveniente dal __________ e dalla __________ __________ attraversi l’abitato di questi comuni è stato elaborato un progetto denominato “__________ ” che prevede un nuovo tracciato stradale collegante lo “__________ delle __________ ” (__________), con la “__________ strada __________ ” in località “__________ __________ ” (__________),
b. Ritenuto che l’effettiva necessità di questo previsto collegamento potrà essere confermata soltanto dopo l’apertura al traffico della galleria di circonvallazione e in seguito ad analisi approfondite basate su rilievi da eseguirsi sulla nuova situazione di carico veicolare delle strade interne dei suddetti comuni, il Consiglio di Stato ha considerato opportuno adottare, con risoluzione no. __________del 26 agosto 1992, per la durata di 5 anni dalla pubblicazione, due zone di pianificazione sui comuni di __________ e __________ (così come risultano dalla planimetria 1:2000 e dalla scheda descrittiva annessi alla decisione), onde evitare che nel frattempo vengano operate modifiche della situazione esistente che potrebbero pregiudicare l’attuazione del previsto progetto.
La pubblicazione è avvenuta dal 1. al 30 ottobre 1992.
c. Contro questa risoluzione sono stati interposti 10 ricorsi di proprietari di fondi inclusi totalmente o parzialmente oppure siti nelle immediate vicinanze delle previste zone di pianificazione.
Essi sollevano in sostanza tutti le medesime censure chiedendo l’annullamento delle zone previste. In particolare contestano l’utilità delle misure adottate in quanto il comparto interessato risulta inserito in zona agricola, ossia in zona __________, e quindi comunque inedificabile. Inoltre a loro dire la realizzazione del previsto viadotto sul __________ __________ deturperebbe il paesaggio.
Considerata l’identità delle censure sollevate, i ricorsi vengono decisi congiuntamente.
d. Nelle sue osservazioni ai ricorsi il Consiglio di Stato chiede la reiezione delle impugnative.
in diritto
1. A norma dell’art. 64 cpv. 1 LALPT contro la zona di pianificazione stabilita dal Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio entro 15 giorni dalla scadenza del termine di pubblicazione.
Giusta l’art. 64 cpv. 2 LALPT è legittimato a ricorrere chi dimostra un interesse degno di protezione e, nel caso della zona di pianificazione stabilita dal Consiglio di Stato, anche il comune.
Non è dunque ammessa l’actio popularis. Il ricorrente dev’essere toccato dalla decisione più di qualsiasi altro cittadino e trovarsi in un rapporto particolarmente stretto con l’oggetto del litigio, in quanto portatore di un interesse personale, immediato ed attuale (DTF 113 Ib 228).
Non v’è dubbio che i ricorrenti, ossia il comune da un lato e i proprietari di fondi assoggettati alla zona di pianificazione o siti nelle immediate vicinanze dall’altro, adempiono i requisiti surriferiti e posseggono la potestà ricorsuale.
Tutti i ricorsi rispettano i termini legali e sono dunque ricevibili.
2. Secondo l’art. 27 cpv. 1 LPT se i PR mancano o devono essere modificati l’autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati al cui interno nulla è lecito intraprendere “che possa rendere più ardua la pianificazione dell’utilizzazione”.
Sempre per comprensori esattamente delimitati, l’art. 58 LALPT consente di istituire zone di pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi particolari relativi all’uso del territorio lo giustificano. In particolare se i piani mancano o devono essere modificati.
La zona di pianificazione è istituita, nell’ambito delle relative competenze pianificatorie, dal Municipio, risp. dal Consiglio di Stato: quest’ultimo può stabilire zone di pianificazione a salvaguardia degli obiettivi generali della pianificazione del territorio e della protezione dell’ambiente (art. 60 LALPT).
Il diritto cantonale riprende all’art. 63 cpv. 3 LALPT il principio che all’interno della zona è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione, con la precisazione al cpv. 3 che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente e non solo sospese a norma dell’art. 65. Blocco edilizio, dunque, e non semplice sospensione della domanda, ma solo per gli interventi che ostacolano presumibilmente la pianificazione o l’attuazione di obiettivi pianificatori generali e di protezione ambientale.
La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre 5 anni, con facoltà del Consiglio di Stato di prorogare di altri due il termine di scadenza.
In sintesi, la zona di pianificazione è un provvedimento provvisionale, volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo.
La giurisprudenza del Tribunale federale ha ravvisato tra gli scopi fondamentali dell’istituto quello di impedire che modifiche del territorio durante la pianificazione restringano eccessivamente la libertà di scelta dei pianificatori, ostacolandoli nell’adempimento dell’obbligo di pianificare posto loro a carico dall’art. 2 LPT (DTF 113 Ia 365 seg. consid. 2abb).
3. La zona di pianificazione, provvedimento di natura eminentemente conservativa, non ha per fine di consentire un certo uso del territorio, ma di impedire che interventi incompatibili con l’indirizzo della pianificazione in fieri ne pregiudichino il corretto svolgimento. A questo stadio l’assetto definitivo dell’ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può in particolare affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l’indirizzo pianificatorio potrebbe far temere né tantomeno vi sono sufficienti elementi di giudizio per sindacare la costituzionalità di tale restrizione alla luce degli art. 22ter o 31 Cost. E’ quanto rileva il Tribunale federale in RDAT 1985 no. 45 consid. 2a (ribadito in RDAT 1988 no. 61 consid. 4a). La zona di pianificazione può essere annullata “solo se gli intendimenti che ne costituiscono il substrato violano chiaramente il diritto o sono privi di senso e scopo.” Non è possibile vagliare se le disposizioni della pianificazione in fieri “contrastano con l’art. 22ter e 31 CF. L’esame della loro costituzionalità deve dunque avvenire unicamente in base all’art. 4 CF.”
Ma la zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall’indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La costituzionalità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che pur nei limiti della loro indeterminatezza ne informano l’azione. Giova qui ricordare che secondo la giurisprudenza federale la limitazione della proprietà posta in essere da una zona di pianificazione è compatibile con la garanzia sancita dall’art. 22ter Cost. solo se ha una base legale, è sorretta da interesse pubblico e ossequia il principio di proporzionalità. La restrizione non deve peraltro intaccare l’essenza stessa della proprietà in quanto istituto ed essere seguita da piena indennità se equivale a espropriazione (DTF 113 Ia 362 seg., consid. 2).
Nel procedere a questa verifica - e più generalmente nel valutare la validità del provvedimento - si terrà conto del principio enunciato dal Tribunale federale in RDAT 1990 no. 79 consid. 2b: “l’esame giurisdizionale che l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT garantisce anche nella materia specifica (DTF 110 Ib 140/141) non può estendersi, salvo il caso di un’impostazione manifestamente erronea, all’ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati (DTF 105 Ia 229 consid. 2d), bensì e soltanto alla fondatezza e all’idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia”.
Solo importa in questo contesto determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale; la piena tutela giurisdizionale è riservata alla contestazione, a tempo debito, della pianificazione giunta a termine (DTF 105 Ia 231 consid. 2e).
4. Nella fattispecie in esame, come già rilevato, giusta gli articoli 58 e 60 LALPT se problemi particolari relativi all’uso del territorio lo giustificano, il Consiglio di Stato ha la competenza di adottare dei provvedimenti a salvaguardia di obiettivi generali della pianificazione del territorio e della protezione dell’ambiente. L’operato del Governo è quindi senz’altro sorretto da una valida base legale.
L’interesse pubblico a una misura di protezione di questo genere va ricercato in concreto nel fatto che l’opera prevista è da concepire come parte di un progetto molto più vasto, costituito dal __________ viario del __________, destinato a rimodellare radicalmente l’assetto del traffico di tutta la zona. Con l’apertura della galleria e l’attuazione generale del piano viario i comuni limitrofi saranno sicuramente confrontati con il problema dello spostamento del traffico di transito che, in pieno contrasto con gli obiettivi del PVL, eviterà di far capo alla galleria. Risulta pertanto evidente l’importanza di prevedere determinate opere stradali capaci di ridurre al minino il traffico negli agglomerati abitativi, in modo da contenere il più possibili eventuali effetti negativi collaterali. È in questo contesto che va concepito il previsto nuovo collegamento stradale. Quindi la rilevanza sul piano territoriale dell’intervento allo studio richiede di mantenere la pianificazione al riparo da iniziative edilizie o pianificatorie, che potrebbero seriamente comprometterla o comunque renderne più arduo lo svolgimento. È questa la funzione delle zone di pianificazione qui contestate che rispondono quindi a un incontestabile interesse pubblico.
La misura prevista è inoltre senz’altro idonea e necessaria al raggiungimento dello scopo previsto ed è peraltro proporzionata al sacrificio imposto ai proprietari dei fondi toccati.
Il loro inserimento in zona agricola non ne esclude l'edificazione conformemente alla funzione di questa zona (art. 22 LPT). La pianificazione potrebbe risultarne ostacolata.
D'altra parte la zona di pianificazione non impedisce il normale uso agricolo dei terreni.
La misura pianificatoria all'esame risulta quindi sorretta da una valida base legale, giustificata da un sufficiente interesse pubblico e rispettoso del principio di proporzionalità.
I ricorsi devono conseguentemente essere respinti su questo punto.
5. Per quanto riguarda le contestazioni relative al modo di realizzazione di questo nuovo tratto di strada, ossia al previsto viadotto sul fiume __________ che a detta dei ricorrenti deturperebbe gravemente il paesaggio, va ribadito che in questa sede si giudica unicamente la fondatezza del contestato provvedimento cautelare (ossia la giustificazione della zona di pianificazione in sé ) e non dell’ordinamento pianificatorio in fieri. Con la misura in contestazione si tratta infatti solo di garantire, attraverso un provvedimento a carattere temporaneo, la messa in atto di una pianificazione senza intoppi . Il giudice non può di conseguenza pronunciarsi in questa sede sulla pianificazione in concreto ovvero sul vincolo pianificatorio, la cui giustificazione potrà essere contestata al momento della sua effettiva adozione.
Per questi motivi,
visti gli art.
dichiara e pronuncia
1. I ricorsi sono respinti .
2. Ogni singolo ricorrente o
gruppo di ricorrenti, questi in solido, verseranno fr. 100.-- cadauno per tasse
e spese di giustizia, a eccezione del Comune di __________ -__________ che non
intervenendo a difesa di interessi patrimoniali va esente da tasse e spese.
3. Intimazione: -
ai ricorrenti
- Municipio di __________
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Municipio di __________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario