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Incarto n. |
1 marzo 1996 |
In nome |
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composto dai giudici: |
Efrem Beretta, presidente,
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Il segretario |
Fiorenzo Gianinazzi |
visto il ricorso del 29 aprile 1992 di
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__________ e __________ __________, __________, rappr. da: avv. __________ __________, __________ __________,
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contro |
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la risoluzione 24 marzo 1992, no. __________del Consiglio di Stato che ha approvato il piano particolareggiato zona __________ (PP1) del Comune di __________; |
visto
la risposta 11 agosto 1992 del Comune di __________
la risposta 9 marzo 1993 del Consiglio di Stato
il sopralluogo del 23 agosto 1993
letti gli atti e assunto gli accertamenti necessari
ritenuto
in fatto
a. Il piano particolareggiato della zona __________ (PP1), adottato dal Consiglio comunale il 6 novembre 1989 e approvato dal Consiglio di Stato il 24 marzo 1992, suddivide il quartiere in 3 comparti (A, B, C). Il mapp. __________RFD __________, di proprietà di __________ e __________ __________, è collocato nel comparto C. Contro le restrizioni della proprietà che ne derivano le proprietarie sono insorte dapprima dinnanzi al Consiglio di Stato e, vistosi respingere il ricorso, a questo TPT chiedendo l’annullamento della decisione governativa e quindi dei vincoli contestati.
Tanto il comune di __________ quanto il Consiglio di Stato respingono le allegazioni avversarie e propongono il rigetto del ricorso.
Delle argomentazioni delle parti diremo all’occorrenza nei considerandi.
Nel sopralluogo le parti chiedono di sospendere la vertenza fino al 31.12.1993, in vista di un'eventuale soluzione bonale che finalmente è risultata irraggiungibile.
c o n s i d e r a t o
in diritto
1. La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza della modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto la legittimazione attiva delle ricorrenti, già insorte, per gli stessi motivi, in prima sede è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2. La particella delle ricorrenti è gravata dai seguenti vincoli:
a) area riservata per un’edificazione di interesse pubblico (art. 19 NAPR);
b) diritto
di passo pedonale.
Le ricorrenti contestano tali vincoli e ne chiedono la soppressione.
3. zona riservata per arredo urbano
a) Il nuovo PR, adottato dal comune il 6.11.1989, pubblicato dal 29.1 al 27.2.1990 e approvato dal Consiglio di Stato il 24.3.1992, ha introdotto all’art. 19 NAPP1 il vincolo di zona riservata per arredo urbano e vi ha assoggettato il fondo delle ricorrenti.
Il disposto è del seguente tenore:
1. Nell’area
indicata con tratteggio interrotto il Comune intende
promuovere un’edificazione unitaria, con contenuti d’interesse
generale, altamente qualificata sull’impianto e nell’espressione
architettonica.
2. Le
modalità, le eventuali ripartizioni di proprietà, i tempi di realizzazione,
ecc. sono da concordare con i proprietari interessati
e da determinare in apposite convenzioni.
3. Nei casi non potessero essere regolati in via bonale è riservata l’espropriazione per causa di pubblica utilità.
Le parti hanno ravvisato nel vincolo in esame l’imposizione dell’obbligo di piano di quartiere, non previsto dalla LE vigente al momento della pubblicazione del PR e sancito invece dall’art. 56 LALPT, entrata in vigore il 23.5.1990, nell’intervallo tra la pubblicazione e l’approvazione del piano.
Le ricorrenti ne deducono la violazione dell’art. 102 LALPT, ai cui sensi “i piani regolatori pubblicati e i ricorsi pendenti al momento dell’entrata in vigore della legge vengono istruiti e decisi conformemente alle leggi finora in vigore davanti alle autorità finora competenti.” Ne concludono che la zona riservata prevista dal PR è destituita di base legale e viola l’art. 22ter Cost.
Il Comune esclude percontro che l’art. 102 LALPT si riferisca al diritto sostanziale: il suo campo d’azione è circoscritto alle regole di procedura e di competenza. Il Consiglio di Stato, ricordato che la procedura di adozione e di approvazione del PP1 è avvenuta a “cavallo” dell’entrata in vigore della LALPT, ritiene corretta l’applicazione della nuova base legale.
b) Premettiamo che nel caso che ne occupa il quesito può rimanere aperto.
Va tuttavia rilevato l’importanza che una legge fondamentale come la LALPT - e per il suo tramite la legge federale - venga applicata a tutto il territorio, creando quell’unitarietà cui non può essere responsabilmente rinunciato. Se poi si consideri che l’art. 101 LALPT impone, a questo preciso fine, di uniformare alla legge i PR vigenti al momento della sua entrata in vigore risulterà difficile ritenere che un piano che già ne avesse recepito i contenuti al momento della pubblicazione non possa essere approvato su quel punto e ciò per l’unica ragione che la LE, allora vigente, non li prevedeva.
Più plausibile può invece apparire un’interpretazione più restrittiva dell’art. 102 LALPT ai cui sensi la prescrizione che nell’istruire e adottare il PR si debbano seguire le regole del diritto vigente al momento della pubblicazione vada intesa nel senso che come le regole disciplinanti l’istruzione sono essenzialmente procedurali, così lo sono quelle dell’approvazione. Ciò significa che tutto il procedimento ancora aperto (istruzione e approvazione) deve svolgersi presso le autorità competenti e secondo la procedura previste dal diritto in vigore al momento della pubblicazione. Il diritto sostanziale non è invece toccato dal disposto.
c) Come abbiamo sopra indicato non occorre risolvere il quesito in questa sede. Abbiamo riportato contenuto e obiettivo dell’”area riservata per una edificazione di interesse pubblico” definiti dall’art. 19 LALPP1.
Il piano di quartiere è percontro definito dall’art. 56 LALPT quale: “progetto planovolumetrico per un insieme di edifici, inteso a favorire la promozione urbanistica quando sussiste un interesse generale derivante dalla realizzazione degli obiettivi urbanistici qualitativi fissati dal piano regolatore” (art. 56 LALPT cpv. 1).
Il PR dovrà stabilire se il suo allestimento è obbligatorio o facoltativo e inoltre fissare: a) la superficie minima dei fondi; b) i requisiti minimi; c) i parametri minimi e massimi (art. 56 LALPT cpv. 2).
Ora se la riserva di un’area per un’edificazione di interesse pubblico può a rigore rispondere agli obiettivi di un piano di quartiere e l’intenzione di renderlo obbligatorio non fa dubbio (minaccia di esproprio), manca invece la definizione delle caratteristiche essenziali e dei contenuti di un simile piano.
La disposizione dell’art. 19 NAPP1 non risponde dunque ai requisiti minimi dell’art. 56 LALPT né trova peraltro il corrispettivo in altre disposizioni della LALPT e nemmeno della LE.
Non rientra d’altra parte nell’autonomia comunale, per ampia ch’essa sia, il potere di emanare disposizioni che, senza il supporto della legislazione cantonale (o federale), restringano in modo così grave la proprietà privata e per di più sulla base di un’ipotesi normativa tanto generica e vaga quanto quella enunciata dell’art. 19 NAPP1. La densità normativa non può scendere al disotto della soglia ora tracciata dall’art. 56 LALPT per un istituto, il piano di quartiere, che persegue fondamentalmente lo stesso obiettivo dell’art. 19 NAPP1 ma offrendo quelle garanzie minime, irrinunciabili, al disotto delle quali non v’è l’imprescindibile sicurezza e prevedibilità del diritto. Garanzie che esigono, del pari, l’istituzione di una zona AP-EP, tanto in regime di LE che di LALPT e senza le quali, per costante giurisprudenza, non è lecito restringere la proprietà privata.
Ora, l’art. 19 NAPP1 non si limita a un semplice proclama d’intenti ma intende rendere vincolante l’edificazione di interesse pubblico che il comune vorrà promuovere o veder promossa sulle aree vincolate, con la riserva dell’espropriazione in caso di mancato accordo dei proprietari sulle “modalità, le eventuali ripartizioni di proprietà, i tempi di realizzazione, ecc.”. Alla luce di queste considerazioni Il Consiglio di Stato non poteva approvare l’art. 19 NAPP1 senza violare il diritto federale.
Il disposto deve dunque essere annullato in questa sede e con esso l’attribuzione del part. __________ad area riservata per un’edificazione di interesse pubblico. Le censure ricorsuali vanno accolte, su questo punto.
4. Le ricorrenti contestano inoltre il passo pedonale che il PP1 prevede abbia a passare sul loro fondo in prossimità del lato sud del part. __________ di loro proprietà e col passo censurano i relativi addobbi (ossia, così si esprimono, la zona riservata per arredo urbano). Qui va subito precisato che la zona riservata per arredo urbano non tocca né concerne in altro modo il passo pedonale. La zona per arredo urbano interessa semmai il lato opposto, quello su via __________ e fa parte di un disegno urbano che abbraccia l’intero quartiere, conferendogli un tratto unitario qualificante. Peraltro nessun argomento viene addotto specificatamente in odio a questo vincolo, che merita conferma. E’ verosimile che le ricorrenti abbiano inteso estendere la contestazione del passo pedonale alla strettissima fascia triangolare di area verde (servitù a favore del comune per la formazione di aree verdi) ritagliata dal passo medesimo attraversando, leggermente di sbieco, il lato sud della particella, tirando diritto lungo i confini, di poco sfalsati, delle particelle __________e_____. E’ uno scorporo di minime dimensioni che si accompagna necessariamente al passo: necessario questo, necessario quello. Tranne se si volesse far seguire dal sentiero l’esatto contorno dei fondi citati il che ne complicherebbe senza sufficiente motivo il tracciato.
Ora, mentre le ricorrenti negano recisamente la necessità del passo, ritenendo che a soddisfare i criteri di separazione del traffico pedonale da quello veicolare bastino -e ne avanza- i marciapiedi della rete di quartiere, il comune insiste sull’utilità di tenere distinti il passaggio puramente pedonale, all’interno del comparto, da quello misto, veicolare e pedonale, lungo gli assi stradali.
“Scopo dell’acquisizione di diritto di passo pubblico pedonale è quello di assicurarsi dei collegamenti indipendenti dalla rete stradale all’interno del quartiere e perciò molto tranquilli e sicuri. Non si deve dimenticare che il PP1 si prefigge l’obiettivo di modellare il quartiere ove è privilegiata l’abitazione di qualità” (osservazioni, pag. 10).
Va notato che l’esigenza di tenere distinta la circolazione pedonale da quella veicolare, creando per la prima percorsi separati, non esposti ai pericoli e alle immissioni nocive della seconda, si fa sempre più pressante e rientra oramai nel normale strumentario della pianificazione della mobilità urbana. Lo stesso vale peraltro, osserviamo abbondanziamente, per le piste ciclabili.
Nel caso particolare della part. __________, il passo oltre ad assolvere questa importante funzione collegando internamente il viale __________ con via __________, assicura l’accesso al giardino pubblico e area di svago previsti sull’adiacente part. __________ (indicato con 1d sul Piano delle edificabilità).
Non può seriamente far dubbio che nelle circostanze del caso concreto l’interesse pubblico ad apporre il querelato vincolo sul fondo delle ricorrenti prevalga sul loro interesse a poterne liberamente disporre. La restrizione della proprietà che ne deriva non viola peraltro il principio della proporzionalità. Il provvedimento è senz’alto adeguato a conseguire lo scopo prefisso e non si vede quale altro mezzo possa adeguatamente pervenirvi con minor sacrificio per il proprietario. Si noti che dopo il part. __________il passo continua nel mezzo di una larga fascia adibita ad area verde con alberatura. L’intento di conferire al quartiere un aspetto residenziale qualitativo è patente e merita adesione.
Questo tribunale, visto anche il suo potere cognitivo ristretto al diritto, escluso il sindacato di opportunità, non può che respingere il ricorso su questo punto.
6. Il Comune, intervenuto nell’esercizio delle sue funzioni istituzionali e non a salvaguardia di suoi interessi pecuniari, non deve nella misura in cui è soccombente spese e tasse di giustizia. Deve invece congrue ripetibili alla ricorrente, parzialmente vittoriosa in causa.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso é parzialmente accolto.
§) Di conseguenza la decisione impugnata è annullata nella misura in cui approva l'art. 19 NAPP1 e quindi l'assoggettamento al medesimo del fondo __________RFD __________. L'art. 19 NAPP1 e la sua applicazione al part. __________sono annullati. Per il resto il ricorso è respinto.
2. Non si prelevano spese né
tasse di giudizio. Il comune verserà alle ricorrenti fr. 1'500.-- di ripetibili.
3. Intimazione: -
__________
- Municipio di ______
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario