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Incarto n. |
26 agosto 1996 |
In nome |
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composto dai giudici: |
Efrem Beretta, presidente,
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vicecancelliera |
Daniela Regazzi |
visto il ricorso del 30 aprile 1992 di
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__________ __________, __________, rappr. da: avv. __________ __________ __________, ____________________,
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contro |
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la risoluzione del Consiglio di Stato no. __________del 24 marzo 1992 che approva il Piano Regolatore del Comune di __________;
viste le osservazioni del 19 giugno 1992 del Comune di __________ e la risposta no. __________del 21 marzo 1995 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
esperiti i necessari accertamenti; |
r i t e n u t o
in fatto
a. Il signor __________ __________ è proprietario dei mappali no. __________, __________, __________, __________e __________siti in località __________, rispettivamente del particellare no. 2__________ posto in località __________ __________ __________.
b. Con messaggio 13
marzo 1985 e 7 dicembre 1987 il Municipio di __________ ha sottoposto il
progetto di PR al Consiglio Comunale che ne ha deciso l’adozione il 22 febbraio
1988.
Tale piano prevedeva in località __________ un’ampia zona edificabile,
suddivisa in zona residenziale intensiva __________ (i. s. 0,8), in zona
residenziale intensiva __________ (i. s. 0,7), in zona residenziale estensiva
__________ (i.s. 0,4), in zona artigianale ed in zona __________ destinata ad
abitazioni a carattere sociale, il tutto su una superficie di circa 50’000 mq,
della quale fanno appunto parte le particelle no. __________, __________,
__________e __________del signor __________.
Nella località __________ __________ __________ il progetto di PR prevedeva una
striscia di terreno edificabile lungo la strada cantonale, e quindi anche su
parte del fondo no. __________di proprietà del ricorrente, definita zona
residenziale semi intensiva __________ (i.s. 0,6).
c. Il 24 febbraio 1989
il Municipio di __________ ha presentato al Consiglio di Stato formale domanda
di approvazione del PR.
Con decisione no. __________del 24 marzo 1992 il Governo ha quindi approvato il
PR all’esame. Nell’ambito di questa approvazione il Consiglio di Stato ha però
dichiarato di non condividere la scelta pianificatoria operata per il comparto
in località __________ in special modo riguardo alla prevista zona artigianale.
Di conseguenza esso non ha approvato il comparto edificabile di cui
all’allegato no. 17 della risoluzione, invitando il Comune ad adottare una
variante che preveda una migliore omogeneizzazione delle varie zone in esso
previste. A questo scopo ha pure ordinato al Comune di adottare una zona di
pianificazione a salvaguardia della futura pianificazione (cfr. punto 3.6.2.3
a. pag. 43, rispettivamente dispositivo punto 3.4 pag.74 della risoluzione
impugnata, nonché planimetria no.17). Parimenti l’autorità governativa ha
deciso di non approvare la zona residenziale prevista su parte dei mappali no.
__________, __________, __________, __________, __________, __________ e
__________siti in località __________ __________ __________ (cfr. punto 3.6.2.2
lett. a risoluzione impugnata rispettivamente planimetria no. 13) per motivi di
contenibilità di PR e di conservazione del territorio agricolo, istituendo
d’ufficio una zona agricola. Decisione questa definitivamente confermata con
risoluzione governativa no. __________del 21 marzo 1995.
d. Dissentendo da questa
decisione il signor __________ è insorto in data 30 aprile 1992 davanti
all’allora competente Gran Consiglio, contestando una violazione dell’autonomia
comunale per la non condivisione delle scelte pianificatorie operate dal Comune
a riguardo dei comparti all’esame, ritenute dal ricorrente rispettose delle
effettive esigenze locali. In particolare egli considera prive di fondamento le
perplessità sollevate circa l’estensione della zona artigianale dal fondo no.
__________ al fondo no. __________in località __________ e illogico lo stralcio
della fascia edificabile prevista in località __________ __________ __________.
Il ricorrente censura inoltre lo stralcio degli art. 37 e 38 delle norme di
attuazione del PR effettuato d’ufficio dal Consiglio di Stato prevedenti la
possibilità di realizzare spazi abitativi per i bisogni dell’azienda
all’interno delle zone artigianali-industriali.
e. Con osservazioni del 19 giugno 1992, nonché del 1 ottobre 1992 al ricorso, il comune di __________, ribadendo quanto già sollevato nell’impugnativa del 13 maggio 1992 al Consiglio di Stato, sottolinea di condividere la posizione del ricorrente circa il mantenimento integrale della zona artigianale prevista sulle particelle no. __________ e __________. Dichiara tuttavia di aderire alla proposta del Consiglio di Stato di attuare un nuovo studio pianificatorio del comparto sito in località __________, in quanto riconosce che la presenza di diversi tipi di zona in quest’area non favorisce uno sviluppo edificatorio armonico. A suo avviso sarebbe opportuno uniformare in una sola zona __________ le particelle no. __________, __________, __________, __________e __________ e di armonizzare la particella __________e parte della __________con il prospettato studio pianificatorio della particella __________ (sulla quale dovrebbe sorgere il cosiddetto quartiere zattera) destinata a zona per abitazione a carattere sociale. Dal canto suo il Governo, con risposta del 21 marzo 1995, riconfermandosi nel contenuto della decisione qui impugnata, chiede da un lato la sospensione della decisione sul ricorso relativamente all’azzonamento in località __________, assegnando al comune un termine di 6 mesi per pubblicare la relativa variante di PR, dall’altro la reiezione delle altre censure sollevate.
f. In data 21 giugno 1993 il signor __________ ha ottenuto la licenza edilizia comunale per l’ampliamento e la formazione di un complesso artigianale sui mappali no. __________e __________conformemente all’autorizzazione cantonale rilasciata dal Dipartimento del Territorio in data 8 marzo 1993.
g. In data 3 ottobre 1995 è stato esperito un sopralluogo nell’ambito del quale le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
c o n s i d e r a t o
in diritto
1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15.3.1995).
In concreto la legittimazione attiva del ricorrente è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.
2. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3. Come già rilevato nei fatti, con la decisione qui impugnata il Consiglio di Stato ha negato l’approvazione dell’azzonamento previsto per il comparto formato dalle particelle no. __________,__________,__________,__________,__________, __________e __________in località __________, come pure l’estensione della zona edificabile su parte dei mappali no. __________, __________, __________, __________, __________, __________e __________siti in località __________ __________ __________, ed ha inoltre modificato il contenuto degli art. 37 e 38 NAPR.
3.1. Per quel che concerne
la mancata approvazione del comparto in località __________ dove è situata
l’attività artigianale del ricorrente, va dapprima esaminato se su questo punto
la decisione governativa costituisce una decisione finale, capace di porre fine
alla procedura, oppure se trattasi di una semplice decisione incidentale,
ovvero di una decisione resa nel corso della procedura che rappresenti solo una
semplice tappa della stessa (cfr. DTF 117 Ia 253 consid. 1a, 398 consid. 1, 116
Ia 43 consid. 1b e rinvii). La distinzione è importante perché mentre la prima
può sempre essere impugnata davanti all’autorità superiore, la seconda può
esserlo solo se provoca al ricorrente un danno non altrimenti riparabile ( art.
44 LPAmm, rispettivamente, art. 45 PA).
Al proposito va rilevato che la decisione mediante la quale gli atti vengono
rinviati alla precedente istanza affinché abbia nuovamente a determinarsi, è
una decisione incidentale ( “Rückweisungsentscheide gelten nach ständiger Rechtsprechung
als Zwischenentscheide”, cfr DTF 117 Ia 398 consid. 1 e rinvii, rispettivamente
DTF 117 Ia 253 consid. 1a).
Nel caso concreto, come detto, il Consiglio di Stato ha deciso per quanto
riguarda l’azzonamento in località __________, di ritornare gli atti al Comune affinchè
provvedesse allo studio di una più omogenea soluzione pianificatoria, e quindi
ad un nuovo azzonamento. Il Governo non ha però dato indicazioni precise al
riguardo e soprattutto non ha imposto alcun tipo di zona. In particolare, a
mente di questo Tribunale, non ha categoricamente escluso l’istituzione in loco
di una zona artigianale (cfr. risposta no. __________del 21 marzo 1995 del
Consiglio di Stato al ricorso) limitandosi a contestare l’assetto del comparto
nel suo insieme, ritenuto troppo diversificato e disordinato e perlopiù non
sufficientemente curante della futura destinazione abitativa dell’adiacente quartiere
__________ (part. no. __________). Lasciando quindi aperte ampie possibilità di
regolamentazione del comparto, la decisione impugnata presenta un evidente
carattere di rinvio e, non ponendo fine alla procedura, costituisce una
decisione incidentale. Del resto il comune nelle sue osservazioni ha ammesso la
necessità di procedere ad un nuovo studio pianificatorio.
Resta quindi da esaminare se, in concreto, questo rinvio provoca al ricorrente
“un danno non altrimenti riparabile”, circostanza che renderebbe la decisione
impugnabile giusta l’art. 44 LPamm.
Questo presupposto é adempiuto quando il ricorrente ha un interesse degno di
protezione all’annullamento o alla modifica della decisione. Ciò è il caso
qualora il danno non può più essere eliminato in un’ulteriore procedura
giudiziaria, nemmeno in caso di giudizio favorevole al ricorrente (cfr. DTF 116
Ib pag. 347 consid. 1 c)).
Nella fattispecie dovendo il Comune procedere ad una nuova pianificazione
dell’intero comparto adottando una variante ai sensi degli art. 32 e segg.
LALPT, al ricorrente viene garantita la possibilità di esprimersi ancora in
futuro sulla destinazione del comparto in esame, come pure di impugnare ogni
nuova scelta qualora non la ritenesse corretta, sollevando se del caso le
medesime censure. Ne risulta che la decisione incidentale all’esame non arreca
al ricorrente alcun danno irreparabile, anche perché altri pregiudizi d’ordine
economico immediati non sono stati in concreto avanzati e il semplice
prolungamento della procedura non va di norma considerato, secondo la
giurisprudenza del Tribunale Federale, come danno irreparabile (cfr. DTF 116 Ib
347,348, 116 II 83 consid. c), 106 Ia 229).
L’impugnativa del ricorrente su questo punto è quindi da ritenersi irricevibile.
Spetterà ora al comune procedere al più presto allo studio di una variante che
coordini i vari aspetti e problemi che la situazione concreta presenta e
soprattutto che tenga conto delle risultanze del preavviso del 2 aprile 1990
della Sezione agricoltura, dalle quali scaturisce un’evidente importanza
agricola del particellare no. __________assieme ai fondi no.__________ e
__________antistanti (cfr. allegato al preavviso della SA, pag 19 della
decisione impugnata).
3.2. Diversamente dalla
risoluzione circa la località __________, la decisione di stralcio della
prevista estensione del comparto edificabile in località “__________ __________
__________ ”, nonché la decisione di modifica degli art 37 e 38 delle Norme di
attuazione del Piano Regolatore, operate d’ufficio dal Consiglio di Stato, sono
da ritenersi definitive, considerato che il Governo non ha al proposito
disposto alcun rinvio, decidendo definitivamente in merito.
L’impugnativa del ricorrente su questi punti è dunque ricevibile.
3.2.1. Per ciò che concerne lo
stralcio dalla zona edificabile della particella no. __________del ricorrente
sita in località __________ __________ __________ con conseguente suo
inserimento in zona agricola, va ribadito quanto già deciso da questo Tribunale
in altro giudizio, ovvero che in concreto la prevista estensione
dell’edificazione non si giustifica e ciò principalmente, come si dirà qui di
seguito, per motivi di contenibilità del PR.
Secondo l’art. 15 LPT le zone edificabili comprendono i terreni idonei
all’edificazione già edificati in larga misura (lett. a) o prevedibilmente
necessari all’edificazione e urbanizzati entro quindici anni (lett. b).
Va tenuto presente che l’art. 15 LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, per definizione. Non basta, per converso, che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile, perché l’inserimento in zona edificabile s’imponga. Un comprensorio può infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.
Spesso non può essere categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato e neppure se sarà necessario per l’edificazione nei prossimi quindici anni). In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448 ss consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 ss consid. 5b, 118 Ib 344 ss consid. 4a).
Tranne, dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno relativizzati.
L’idoneità va generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol fare del suolo.
La sua attribuzione a zona edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3 LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b), consentire una razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a. e b., 24 LPA). Deve inoltre tener adeguatamente conto delle necessità delle infrastrutture pubbliche (DTF 114 Ia 251 consid. 5c).
Per stabilire se i terreni sono già ampiamente edificati si tien conto delle costruzioni già esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture presenti, delle licenze edilizie già rilasciate per progetti pubblici e privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. Entrano in considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, ad eccezione segnatamente delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni, né le singole particelle. Il requisito va invece esaminato per rapporto a tutto il comprensorio. Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case effettivamente abitato e utilizzato, purché non lo sia a scopo agricolo. Né basta peraltro la semplice presenza di un gruppo di case: queste devono presentare assieme il carattere di un insediamento unitario, formare un agglomerato sufficientemente concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata, un minimo di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e non una casuale disseminazione di case più o meno ravvicinate. Dipenderà dalla tradizione insediativa locale la densità edificatoria minima. In certe zone potrà essere ammessa una certa dispersione, in altre solo la contiguità sarà significativa. Facenti parte dell’insediamento possono pure essere considerati, a secondo delle circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (Baulücken), o quelle adiacenze non costruite che però attengono all’insieme e non devono per prevalenti motivi avere altra attribuzione.
Si terrà conto che l’art. 3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue; la creazione di piccole zone lontano dall’abitato può essere considerata non solo indesiderata ma addirittura contraria alla diritto federale (DTF 116 Ia 336 ss consid. 4, 114 Ia 255 consid. 3c).
Va tuttavia considerato che il criterio della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri dell’art. 15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve cioè a escludere l’attribuzione a zona edificabile solo di quei terreni che incontrovertibilmente non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a ponderazione (DTF 113 Ia 450 ss consid. 4 d)da).
Il requisito più delicato è quello della prevedibile necessità di far capo a determinati fondi, per l’edificazione, nell’arco di quindici anni.
Il metodo solitamente
usato consiste nel determinare qual è stato il fabbisogno di terreno
edificabile negli ultimi anni, se ne estrapola quindi il trend per pronosticare
il fabbisogno dei prossimi quindici anni; nel contempo si rileva l’evoluzione
demografica degli ultimi anni, ricavandone una prognosi di sviluppo per i
prossimi quindici. Si confronta infine questi dati con la contenibilità del
piano. Il metodo è stato ritenuto compatibile con l’art. 15 LPT dal Tribunale
federale (DTF 116 Ia 230). Un altro metodo basa la prognosi dell’art. 15 sul
rapporto tra superfici costruite e rimaste libere all’interno della zona
edificabile. Dal raffronto annuale si evince il tasso di utilizzo delle riserve
di aree edificabili negli ultimi anni e se ne calcola il fabbisogno per i
prossimi 15. Pure questo metodo ha avuto l’approvazione del Tribunale federale
(DTF 114 Ia 369, 116 Ia 231). Importante alla fin fine è che la riserva di aree
edificabili offra sufficiente ricettività alla popolazione pronosticata. Una
volta fatto il raffronto tra contenibilità e presumibile fabbisogno rimane da
stabilire se la prima è ragionevolmente commisurata al secondo. Il Tribunale
federale ha giudicato che il fattore due, ossia il raddoppio del numero degli
abitanti nel termine di 15 anni, poteva essere accertato quale principio pianificatorio,
purché si limitasse a fissare il dimensionamento massimo della zona edificabile
ammissibile in casi estremi e in quelli solo, non invece se dovesse valere
quale generale licenza di aumentare la zona edificabile si da contenere il
doppio della popolazione (DTF 116 Ia 230). Il Tribunale federale ha condannato
l’eccessivo schematismo di simili formule.
Pure qui si riterrà violato l’art. 15 LPT solo se è manifesto che la zona
edificabile è eccessivamente dimensionata. L’art 15 LPT, avverte il Tribunale
federale, non ha carattere di assolutezza, non è da solo determinante. L’azzonamento
deve tendere come tutta la pianificazione a realizzare un insediamento
equilibrato, commisurato allo sviluppo che si vuole imprimere al paese.
Ciò richiede la ponderazione generale di tutti gli aspetti, di tutti gli
interessi essenziali attinenti al territorio (DTF 116 Ia 232, 114 Ia 369, 113 Ib
230 segg. consid. 2c).
Ai sensi dell’art. 16 LPT le zone agricole comprendono percontro i terreni idonei all’utilizzazione agricola o all’orticoltura e i terreni che, nell’interesse generale, devono essere utilizzati dall’agricoltura, con l’avvertenza che, per quanto possibile, devono essere delimitate ampie superfici contigue.
Va tenuto presente che i terreni agricoli hanno subito una drastica amputazione negli anni addietro, il che rende particolarmente importante ed attuale la salvaguardia di quelli superstiti e ciò per tutta una serie di motivi, che vanno dalle necessità dell’agricoltura stessa, all’esigenza di assicurare l’approvvigionamento alimentare del paese in caso di grave crisi, alla riserva di aree impregiudicate per le prossime generazioni e infine alla protezione del paesaggio.
Come rileva il Tribunale federale, le finalità della zona agricola sono molteplici: travalicano l’ambito meramente agricolo per invadere la politica dell’alloggio, del mercato immobiliare, della protezione dell’ambiente, ecc. La zona agricola è l’antagonista per eccellenza della zona edificabile di cui è chiamata a contrastare l’invadenza. In questa funzione deve mantenere libere anche aree mediocremente idonee all’agricoltura ma meritevoli per altre considerazioni di essere conservate. Questa funzione protettiva non può essere svolta dalle zone di protezione dell’art. 17 LPT, poiché in linea di principio queste tutelano solo i paesaggi “particolarmente belli”. Di conseguenza la protezione di paesaggi “normali” può unicamente farsi attribuendoli a zone agricole (sentenza 4.6.1993 della I. Corte di diritto pubblico, ZBl, Band 95/1994 pag. 133 seg., trad. libera). E’ in effetti innegabile che l'uso agricolo del suolo è uno dei fattori che maggiormente determinano le fattezze di un paesaggio (DTF 113 Ia 200). Non a caso, nel porre il rispetto del paesaggio tra i principi pianificatori fondamentali, l’art. 3 cpv. 2 LPT precisa alla lett. a) che a questo fine occorre “mantenere per l’agricoltura superfici coltive idonee.”
Fatte queste
premesse occorre ora applicare questi principi alla modifica pianificatoria
operata in concreto dal Consiglio di Stato.
Trattasi in concreto di un’area che non può essere assolutamente definita come
già largamente edificata. In effetti dagli atti risulta che dei sette fondi che
la compongono, uno solo è edificato e per di più con un’autorimessa adibita
alla vendita e alla riparazione di autoveicoli (che mal si concilierebbe
comunque con la zona residenziale), mentre il resto del comparto, tra cui il particellare
del ricorrente, è costituito da prati prevalentemente utilizzati a scopo
agricolo (cfr. risoluzione governativa impugnata pag. 14 e rapporto della
commissione speciale per lo studio del PR del 1986 pag. 11). Ne risulta che
l’assegnazione di quest’area alla zona edificabile sulla scorta dell’art. 15
lett. a LPT sarebbe evidentemente ingiustificata.
Per quel che riguarda il criterio dell’idoneità all’edificazione, nella
fattispecie non è contestato e del resto non pone particolari problemi, quindi
lo si dà per adempiuto.
Resta però da esaminare se l’edificabilità di questo terreno s’impone per
soddisfare le esigenze edificatorie del comune nei prossimi quindici anni.
Questo Tribunale ritiene che, nel caso in esame, questa ipotesi può essere
esclusa. Infatti la contenibilità teorica del PR di __________ supera
largamente le prevedibili necessità di sviluppo demografico ed edilizio
nell’arco di tempo suddetto. A questo proposito si ponga mente al fatto che
dalla relazione tecnica risulta che la contenibilità del PR a pieno
sfruttamento è di 3484 unità insediative di cui 2385 abitanti, ossia di ben
1000 abitanti in più rispetto alla popolazione attuale, che a fine 1993 contava
1368 abitanti (cfr. Annuario statistico ticinese 1994, pag. 66). Ciò significa
che per sfruttare appieno il potenziale edificatorio consentito dal PR nei
prossimi 10, 15 anni si dovrebbe verificare un aumento della popolazione pari
al 73% di quella attuale. Situazione questa difficilmente ipotizzabile,
specialmente se si considera che nell’ultimo decennio (dal 1980 al 1990) la
popolazione di __________ è aumentata solo del 6,5%, pari a 76 abitanti (cfr.
Annuario statistico 1994 pag. 51). Quindi anche volendo considerare un
potenziale afflusso di gente nel comune a causa dei lavori per la realizzazione
dell’Alp Transit , il potenziale edificatorio previsto appare comunque
nettamente sovradimensionato. Da non dimenticare che nel calcolo sovraesposto
non sono state computate le unità insediative previste con la realizzazione del
piano di quartiere “__________ ”, pianificato sulla particella no. __________in
località __________ allo scopo di promuovere l’abitazione primaria a carattere
sociale, che da solo permette all’incirca l’insediamento di 200 nuovi abitanti
(cfr. decisione impugnata pag. 14, rispettivamente risposta governativa pag.
6).
Alla luce di queste considerazioni si deve concludere che il dimensionamento
della zona edificabile così come previsto e adottato dall’autorità comunale
disattende i principi e gli scopi pianificatori espressi nei considerandi
precedenti, ragion per cui la decisione del Consiglio di Stato di ridurre il
comprensorio edificabile appare corretta e rispettosa dell’autonomia comunale.
Ritenuto che nel vecchio PR il comparto qui all’esame non era incluso nella
zona edificabile, la decisione di operare un ridimensionamento proprio su
questi terreni di “__________ __________ __________ ”, recuperando il limite di
zona previsto dal PR del 1968, risulta giustificata. Ciò ancor più se si
considera che al momento dell’adozione del nuovo PR si era disquisito a lungo
sull’opportunità di estendere la zona edificabile a questi fondi. La speciale
commissione comunale allora allestita per lo studio del PR, si era in effetti
opposta a questa scelta e aveva proposto, anziché un’estensione
dell’edificazione su questi fondi, ovvero verso sud, un’estensione a nord del
paese sul comparto soggetto al riordino fondiario onde sfruttare al meglio
l’opera di ricomposizione particellare là in corso.
In questo contesto lo stralcio dalla zona edificabile e del particellare del
ricorrente come pure dell’intero comparto appare corretto.
Ma non solo per motivi inerenti all’art. 15 LPT si giustifica l’esclusione del
mappale del ricorrente dalla zona edificabile.
Al momento della definizione delle zone edificabili va pure ricordata la
necessità di rispettare e tutelare, in conformità all’art 3 cpv. 2 LPT, il
paesaggio e le superfici agricole, alle quali, giusta la legge cantonale sulla
conservazione del territorio agricolo (LTAgr.) ed in particolare l’art. 5 lett.
c, vanno assegnati oltre le SAC e gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura
e alla foraggicoltura di prima e seconda priorità, anche i terreni agricoli
sussidiari che nell’interesse generale devono essere utilizzati
dall’agricoltura. Infatti, come sopra rilevato, le finalità della zona agricola
sono molteplici e spesso travalicano l’ambito meramente agricolo per svolgere
altre funzioni tra cui quella di protezione dell’ambiente e del paesaggio.
In concreto il fondo del ricorrente risulta inserito in una fascia di terreno
nelle cui immediate vicinanze si trova una vasta zona agricola pregiata
particolarmente importante per il comune. L’edificazione in questo luogo
intaccherebbe la bellezza omogenea di questo vasto comparto verde. Quindi,
indipendentemente dal fatto che esso non risulta assegnato alla zona SAC, una
sua attribuzione alla zona agricola appare senz’altro opportuna viste le
circostanze e malgrado che nel comune di __________ la zona agricola risulti
già estesa.
Di conseguenza l’interesse privato del ricorrente a potere edificare il proprio
fondo deve cedere il passo difronte al prevalente interesse pubblico ad un
corretto dimensionamento delle aree edificabili e all’esclusione delle medesime
dalle parti che dal punto di vista agricolo e paesaggistico sono meritevoli di
protezione e conservazione.
L’impugnativa del ricorrente anche su questo punto non merita conferma.
3.2.2 Resta per finire da esaminare la censura relativa alle modifiche apportate agli art 37 e 38 delle NAPR.
L’art 37 NAPR così come adottato dal Comune, prevedeva la possibilità del
Municipio d’autorizzare, all’interno della zona artigianale Ar, l’installazione
di dormitori e cantine per il personale delle ditte insediate nella zona se ciò
risultava indispensabile per il funzionamento della ditta. L’art 38 NAPR
indicava che nelle zone artigianali industriali J erano ammesse unicamente le
abitazioni destinate al personale di sorveglianza.
Ritenuta l’incompatibilità esistente tra la funzione lavorativa e abitativa,
il Consiglio di Stato ha però negato l’approvazione di queste clausole.
Il ricorrente censura ora la decisione del Governo sostenendo la tesi secondo
cui deve essere data la possibilità di costruire dormitori per le maestranze
all’interno delle zone
artigianali.
Al riguardo va rilevato che fra i vari principi che le autorità incaricate di
compiti pianificatori devono considerare, figura pure quello volto a
strutturare gli insediamenti secondo i bisogni della popolazione, in
particolare cercando di ripartire razionalmente i luoghi destinati
all’abitazione e al lavoro (art. 3 cpv. 3 lett. a LPT), rispettivamente
preservando quanto possibile i luoghi destinati all’abitazione da immissioni
nocive o moleste come l’inquinamento dell’aria, il rumore e gli scotimenti (art
3 cap. 3 lett. b).
L’ art 3 LPT è una norma direttamente applicabile che non abbisogna di
legislazione esecutiva cantonale.
Ora prevedere, come nel caso concreto, la possibilità di creare degli alloggi
in zona artigianale, dove il più delle volte viene svolta un’attività rumorosa
(per esempio il progetto presentato dal signor __________ prevedeva fra l’altro
l’installazione in zona artigianale di un impianto di betonaggio), non rispetta
a mente di questo Tribunale i principi basilari sopraenunciati, volti alla
creazione di insediamenti abitativi rispettosi della salute pubblica,
rispettivamente consoni alle aspirazioni dell’uomo. Anche se talvolta una certa
forma di compenetrazione tra le diverse forme di utilizzazione del suolo può
risultare auspicabile - onde evitare una troppo rigida separazione tra gli spazi
destinati all’abitazione e quelli destinati all’attività lavorativa (città
dormitorio da una parte e quartieri esclusivamente commerciali ,deserti dopo
gli orari d’ufficio, dall’altra parte) - è da escludere che nel caso concreto
questa promiscuità sia giustificabile, posto che nelle zone artigianali-industiali
previste dal PR sono installate per lo più attività provocanti delle immissioni
nocive e moleste e non semplicemente commerciali. La funzione di ogni singola
zona va rispettata attraverso un uso conforme.
L’impugnativa del ricorrente non merita pertanto conferma su questo punto.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso, nella misura in cui è ricevibile, è respinto.
2. Il ricorrente é condannato
al pagamento delle tasse di giudizio e
delle spese per complessivi fr. 1’000.--.
3. Intimazione: -
Avv. __________, __________
- Municipio di _________.
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario