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Incarto n. |
31 luglio 1996 |
In nome |
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composto dai giudici: |
Efrem Beretta, presidente,
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vicecancelliera |
Daniela Regazzi |
visto il ricorso del 24 aprile 1995 del
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__________ di __________, __________, (rapp. Avv. __________ __________. __________, __________)
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contro |
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la decisione no. __________del 21 marzo 1995 del Consiglio di Stato di approvazione definitiva del PR di __________;
viste le osservazioni del 21 giugno 1995 del Comune di __________ e la risposta no. 3395 del 14 giugno 1995 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
esperiti i necessari accertamenti; |
r i t e n u t o
in fatto
a. Il Patriziato di __________ è proprietario dei mappali no. __________e __________siti in località “__________ ” del Comune di __________.
b. Con messaggio 13
marzo 1985 e 7 dicembre 1987 il Municipio di __________ ha sottoposto il
progetto di PR al Consiglio Comunale che ne ha deciso l’adozione il 22 febbraio
1988.
Tale piano prevedeva l’inserimento dei fondi no. __________e
__________succitati in zona artigianale-industriale (zona Ar-I).
c. Il 24 febbraio 1989
il Municipio di __________ ha presentato al Consiglio di Stato formale domanda
di approvazione del PR.
Con decisione no. __________del 24 marzo 1992 il Governo ha quindi approvato il
PR all’esame. Nell’ambito di quest’approvazione il Consiglio di Stato ha però
espresso l’intenzione di non voler confermare alcuni comparti della zona
edificabile prevista dal Comune, tra cui parte della zona artigianale-industriale
posta a nord del paese ed in particolare quella relativa ai particellari
no. __________, __________0, nonché no. __________e __________di proprietà
appunto del (cfr. punto 3.6.2.2 lett. c della decisione governativa citata e
planimetrie no. 15 e 16 allegate).
I motivi a sostegno di questa decisione riguardano sia il problema della
conservazione del territorio agricolo, sia quello della protezione di oggetti
naturalistici presenti sul territorio (nel caso, un biotopo), nonché di un
corretto dimensionamento della zona edificabile.
Il Governo ha ordinato al Municipio di procedere alla pubblicazione dei suoi
intenti per un periodo di 30 giorni per dare così facoltà agli interessati di
inoltrare eventuali osservazioni a salvaguardia del loro diritto di essere
sentiti prima dell’emanazione di una decisione finale (cfr. decisione governativa
pag. 70 punto 7).
d. In data 17 giugno 1992 il Patriziato ha quindi inoltrato le proprie osservazioni al riguardo contestando la prevista scelta del Consiglio di Stato e chiedendo che il PR venisse confermato così come approvato dal legislativo comunale.
e. Con decisione no. 1798 del 21 marzo 1995 il Consiglio di Stato ha definitivamente risolto di non approvare la zona artigianale-industriale relativa ai particellari no. __________e __________attribuendoli alla zona agricola (cfr. pagg. 12-15 della decisione impugnata rispettivamente allegato no.4). In sostanza in questa risoluzione governativa sono state riprese le medesime argomentazioni già espresse nella precedente decisione del 24 marzo 1992 di approvazione del PR. Inoltre il Governo ha precisato come questo comparto risulti inserito a Piano Direttore nelle superfici per l’avvicendamento colturale (SAC), assegnazione confermata con decreto legislativo del 7 dicembre 1993 dal Gran Consiglio (cfr. pag. 14 decisione impugnata).
f. Contro questa decisione
il Patriziato di Lodrino è insorto davanti a questo Tribunale, con impugnativa
del 24 aprile 1995.
In particolare esso evidenzia come in concreto il rispetto dell’autonomia
comunale non sia stato sufficientemente salvaguardato, ossia come non si sia
tenuto sufficientemente conto delle esigenze locali. A suo dire non vi è alcun sovradimensionamento
della zona artigianale ed inoltre all’agricoltura è già stato garantito un più
che adeguato spazio che non necessita ulteriori ampliamenti. Percontro appare
necessario promuovere nel comune nuove forze economiche soprattutto nel settore
artigianale-industriale. Esso non ritiene inoltre che la presenza del biotopo
sul mappale no. 3181, adiacente al suo fondo no. __________, sia d’importanza
tale da poter giustificare l’imposizione sulla sua proprietà di una striscia
boschiva di 20 m di larghezza a sua salvaguardia.
Il Patriziato chiede quindi l’accoglimento del ricorso con conseguente
annullamento della decisione del Consiglio di Stato e il ripristino della zona artigianale-industriale
sui suoi mappali.
g. Con osservazioni del
21 giugno 1995 al ricorso il Comune di __________ ha dichiarato di condividere
le censure sollevate dal ricorrente, riconfermandosi nella propria impugnativa
al Consiglio di Stato, dove rileva che il comparto all’esame rappresenta
l’unica fascia di terreno ancora disponibile nel Comune per l’insediamento di
nuovi complessi industriali.
Dal canto suo il Governo, con risposta del 14 giugno 1995, chiede la reiezione
del ricorso in sostanza per i medesimi motivi già avanzati nelle risoluzione
impugnata.
h. In data 3 ottobre 1995 è stato esperito un sopralluogo nell’ambito del quale le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
c o n s i d e r a t o
in diritto
1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15.3.1995).
In concreto la legittimazione attiva del ricorrente è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.
2. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3. Scopo essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.). Obiettivo primo, la netta separazione tra territorio abitato e non.
La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio oltre a garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 il paesaggio dev’essere tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrandovi armoniosamente gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi e permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive (inquinamento fonico, atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili.
Si tratta di esigenze spesso contrastanti, di una realtà talvolta troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.
In realtà solo un’attenta, oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura, il paesaggio e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a). Il principio trova la sua consacrazione all’art. 3 OPT (Obbligo di ponderazione) ai cui sensi “se dispongono di margini d’azione nell’adempimento e coordinamento dei compiti d’incidenza territoriale, le autorità ponderano i diversi interessi.” In tale contesto esse: “a) verificano gli interessi toccati; b) valutano gi interessi verificati considerandone in particolare la compatibilità con lo sviluppo territoriale auspicato e con le implicazioni possibili; c) tengono conto di tali interessi nel miglior modo possibile, sulla base della loro valutazione.” Infine “nella motivazione delle decisioni esse presentano la ponderazione degli interessi.”
L’assenza o carenza della ponderazione porta alla violazione dell’art. 4 Cost. (DTF 114 Ia 376).
4. Giusta l'art. 22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT).
5. Nel caso in esame,
come rilevato in ingresso, la contestazione verte sull’attribuzione alla zona
agricola dei mappali del Patriziato, il quale vi si oppone chiedendone
l’inserimento in zona artigianale-industriale (Ar-I) per i motivi di cui si è
detto in precedenza.
A mente di questo Tribunale la censura ricorsuale volta all’annullamento della
modifica d’ufficio deve essere respinta.
L’esame degli atti processuali e il sopralluogo hanno in effetti evidenziato
che l’attribuzione dei fondi no. __________e __________alla zona __________ non
s’inserisce in un disegno pianificatoriamente coerente e razionale. Infatti
benché questi fondi confinino con una parte della zona industriale posta a nord
del paese, essi fanno parte di un vasto comprensorio di notevole pregio
agricolo che il Piano Direttore ha assegnato alle superfici per
l’avvicendamento colturale (SAC), azzonamento questo pure confermato dal Gran
Consiglio nella sua decisione del
7 dicembre 1993 statuente sul ricorso del Comune di __________ presentato
contro il PD.
Ora giusta la Legge cantonale sulla conservazione del territorio agricolo (LTAgr),
creata con il preciso intento di salvaguardare il più possibile le aree
agricole che negli ultimi decenni in Ticino hanno registrato una drastica
diminuzione, i Comuni sono tenuti ad assegnare alla zona agricola dei loro PR
il territorio agricolo cantonale rappresentato graficamente nel PD (art. 4 cpv.
1), del quale fanno pure parte, come precisato nell’art. 5 lett. a della
medesima legge, le superfici SAC. Ne risulta che un diverso azzonamento di
questi comparti è possibile solo per motivi di ordine pianificatorio
particolarmente importanti, ovvero per reali bisogni che non permettono un
diverso azzonamento.
Nella fattispecie dagli atti dell’incarto, rispettivamente dalla relazione
tecnico economica del pianificatore, non risultano dati concreti comprovanti
un’effettiva e reale necessità di sedimi industriali nel Comune. Soprattutto
non risulta che il comparto all’esame rappresenti veramente l’unica zona,
sull’intero territorio comunale, ancora disponibile per l’insediamento
d’infrastrutture artigianali, come asserito dal ricorrente e dal Comune
medesimo. Semplici asserzioni in questo senso non possono ovviamente essere
tenute in considerazione, in quanto una diminuzione di terreno agricolo
pregiato quale quello delle SAC, e oltretutto nella misura prevista (circa 8000
mq), deve poggiare su un esame puntuale della situazione reale, capace di dimostrare
l’effettiva esigenza di potenziamento della zona artigianale-industriale.
Premesse queste che in concreto non sono state sufficientemente verificate e
dimostrate.
Ne risulta che la decisione del Consiglio di Stato volta alla tutela di
quest’area di terreno agricolo pregiato, oltretutto pianeggiante e libero da
costruzioni, merita di essere confermata. Del resto va pur detto che
l’importanza agricola di questo comparto era già stata rilevata al momento
dall’esame preliminare del PR, all’occasione del quale la Sezione agricoltura
del Dipartimento aveva evidenziato l’importanza cantonale del territorio
agricolo presente nel comune di __________, chiedendo la rinuncia ad un diverso
azzonamento di tutte quelle aree, tra cui appunto quella all’esame, che risultano
idonee all’agricoltura.
A tutto ciò va aggiunto il fatto che, come già detto, nelle immediate vicinanze
del fondo no. __________ è stato rilevato un biotopo, la cui presenza necessita
tutela e protezione che con la creazione di una zona artigianale-industriale
direttamente a contatto non può ovviamente venir garantita.
L’art 3 cpv. 2 sancisce l’obbligo per le autorità incaricate di compiti
pianificatori di provvedere affinché il paesaggio venga rispettato ed in
particolare (lett. d) che i siti naturali vengano conservati. Ciò imporrebbe
comunque in concreto l’adozione di determinate misure volte a regolamentare il
tipo d’utilizzazione del fondo del Patriziato. Questa situazione non necessita
però in casu di un approfondito esame dato che la presenza del biotopo non
costituisce la ragione principale dell’avvenuto dezonamento, dettato, come
detto, essenzialmente dalla necessità di salvaguardare il territorio agricolo.
Va pertanto concluso che l’interesse pubblico volto da un lato ad un uso
parsimonioso del suolo e dall’altro alla tutela del paesaggio attraverso il
mantenimento di sufficienti superfici coltive idonee all’agricoltura, è in
concreto sicuramente preminente rispetto all’interesse del Patriziato a poter
disporre dei propri fondi a scopo industriale.
Per tutti questi motivi, l’impugnativa dell’insorgente viene respinta e percontro
confermata la modifica d’ufficio operata dal Consiglio di Stato.
Tasse e spese di giudizio seguono la soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso é respinto.
2. Il ricorrente é condannato
al pagamento delle tasse di giudizio e
delle spese per complessivi fr. 700.-- .
3. Intimazione: -
Avv. __________ __________. __________, __________
- Municipio di _______
- Consiglio di Stato, ___________
- Sezione pianificazione urbanistica, ____________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario