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Incarto n. |
18 luglio 1995 |
In nome |
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composto dai giudici: |
Efrem Beretta, presidente, |
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vicecancelliere |
Tito Ponti |
visto il ricorso del 9 novembre 1991 di
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__________ __________ -__________, ____________________ __________,
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contro |
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la risoluzione governativa 8 ottobre 1991 (no. __________) che approva il piano particolareggiato "__________" (__________) e alcune varianti alle NAPR di __________ ed evade i ricorsi di prima istanza; |
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viste le osservazioni 27 aprile 1992 del Consiglio di Stato,
letti ed esaminati gli atti,
esperiti i necessari accertamenti,
r i t e n u t o
in fatto
a. __________ __________ -__________ è proprietario del mappale n. __________RFD di __________. Il fondo, di forma rettangolare, consta in un prato vignato che dal ciglio della strada cantonale __________ -__________ di __________ digrada verso la sottostante frazione di __________.
b. Il piano particolareggiato della zona "__________" (PP1) e le relative varianti alle NAPR (in particolare l'art. 31bis) sono stati adottati dall'Assemblea comunale di __________ il 27 febbraio 1989.
Essi dividono i fondi compresi nel PP in un comparto edificabile della larghezza di 15 metri, arretrato di 5,5 metri dalla strada __________ -__________, e in una “zona di correlazione” per la parte restante (art. 31bis pt. 2 NAPR). All'interno del comparto edificabile gli edifici devono essere destinati ad abitazione primaria (art. 31bis pt. 3 NAPR); valgono inoltre tutta una serie di vincoli architettonici specificati al pt. 3.5 dell'art. 31bis NAPR (pendenza delle falde; copertura dei tetti; altezze massime, colorazioni delle facciate, ecc.).
Nella zona di correlazione sono invece possibili unicamente degli interventi limitati quali la posa di piscine interrate, di pergolati o altri piccoli arredi da giardino (pt. 4.2 art. 31 bis NAPR); ogni intervento edile o di sistemazione del terreno dovrà in ogni caso integrarsi nel paesaggio e salvaguardare le visuali (pt. 4.3 e 5 art. 31bis NAPR).
L'edificabilità di tutti i fondi inclusi nel piano particolareggiato é comunque subordinata ad un riordino fondiario di cui al momento esiste agli atti solo una descrizione indicativa.
c. Con gravame 7 luglio 1989 la Fondazione __________ di __________ __________, allora proprietaria del fondo n. __________, ha impugnato la variante di PR costituente il piano particolareggiato "__________" innanzi al Consiglio di Stato, chiedendone la reiezione e il rinvio all'autorità comunale per nuova elaborazione.
L'insorgente, pur condividendo la necessità di proteggere l'area di __________, contesta la legittimità e la pubblica utilità del previsto riordino fondiario. Osserva che i vincoli previsti dal piano particolareggiato, specie a dipendenza del riordino fondiario, creano una notevole disparità di trattamento tra i proprietari della zona in relazione all’indice di sfruttamento dei rispettivi terreni. Lamenta inoltre una lesione del diritto di essere sentito, rilevando che durante la fase preliminare del processo pianificatorio l’informazione data ai proprietari della zona interessati é risultata carente.
d. Con l'impugnata risoluzione il Consiglio di Stato ha approvato il piano particolareggiato "__________" e respinto l'impugnativa contro di esso interposta. Avverso le argomentazioni ricorsuali, l'autorità di approvazione ha indicato che l'ubicazione delle zone edificabili, a monte dei fondi interessati parallelamente alla strada __________ -__________, riprende un concetto già elaborato altrove nel comune di __________ (zone di __________ e __________) e permette di salvaguardare le componenti naturali del terreno situato più a valle. Giudica inoltre che il previsto riordino fondiario sia necessario per conseguire gli obbiettivi di pubblica utilità alla base della proposta del PP.
e. Dissentendo da tale decisione il qui ricorrente adisce il __________ chiedendo l'annullamento della risoluzione impugnata. A sostegno delle sue domande ripropone, in sostanza, le argomentazioni avanzate in prima sede. Ribadisce che le restrizioni contenute nel PP, oltre che gravemente discriminatorie nei confronti di alcuni proprietari, non sono sorrette da interesse pubblico prevalente né risultano proporzionate al danno patito.
f. Nelle sue osservazioni 17 dicembre 1991 il Municipio di __________ ribadisce che le scelte pianificatorie effettuate sono state ampiamente documentate e condivise sia dalla popolazione locale sia delle competenti autorità a livello cantonale (CBN, Dipartimento ambiente). Precisa che la necessità di tutelare la zona “__________ ” era stata espressa anzitutto dagli stessi cittadini di __________, i quali avevano presentato al Municipio una petizione di oltre 120 firme insorgendo contro il progetto di realizzare sul fondo di proprietà del ricorrente un complesso edilizio di carattere speculativo che avrebbe gravemente compromesso detta area.
L'autorità comunale chiede pertanto la reiezione del gravame.
g. Il Consiglio di Stato, nelle sue osservazioni 27 aprile 1992, si riconferma nell'impugnata decisione, ribadendo le considerazioni di carattere generale in essa contenute.
h. Il 15 dicembre 1992 é stato esperito un sopralluogo in contraddittorio. All'occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
c o n s i d e r a t o
in diritto
1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
La legittimazione ricorsuale dell'insorgente è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT.
Il presente ricorso, inoltrato nel termine di legge, è tempestivo ed é dunque ricevibile in ordine.
2. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo o sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, questi invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 seg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3. Giusta l'art. 22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del PD (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT).
4. Il ricorrente invoca preliminarmente una violazione del suo diritto di essere sentito e dei principi di informazione e partecipazione di cui all'art. 4 LPT, per il fatto che, a suo dire, i proprietari dei fondi interessati non sarebbero stati consultati a proposito del Piano particolareggiato.
L'art. 4 LPT prescrive alle autorità incaricate della pianificazione di informare la popolazione sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni previste dalla legge e di provvedere ad una sua adeguata partecipazione al processo pianificatorio. Quasi identica la formulazione dell'art. 5 LALPT.
La norma parte dalla considerazione che i rimedi di diritto offrono una garanzia limitata all'amministrato per il fatto che in molte decisioni intervengono nozioni giuridiche indeterminate, dalla cui interpretazione le autorità di ricorso non si scostano di norma che in caso di insostenibilità, e inoltre per l'importanza che molto spesso assume il fattore apprezzamento, sindacabile di regola solo in caso di eccesso o di abuso. "L'art. 4 propone una concezione della pianificazione il più possibile conforme alle aspirazioni democratiche dello Stato di diritto. Esso trae le conseguenze imposte dal riconoscimento della natura politica dell'emanazione dei piani: ciò che concerne tutti deve risultare da un'appropriata e quanto più lunga possibile partecipazione di tutti. Occorre quindi colmare, con l'aiuto di altri mezzi, il vuoto riscontrabile a livello di rimedi giuridici individuali. A tal fine è indispensabile che la partecipazione degli amministrati abbia possibilmente luogo sin dall'inizio del processo pianificatorio, in una fase quindi in cui esso non ha ancora assunto uno sviluppo irreversibile" (Commento alla LPT, DFGP, p. 152 e seg.). Quanto alla partecipazione non si esaurisce nel semplice diritto di esprimersi, non vincolante e privo di effetto. L'accesso della popolazione al processo pianificatorio dev'essere di natura a poterne influenzare l'esito.
Ora, contrariamente agli assunti del ricorrente, si osserva che sin dalle fasi preliminari della progettazione del PP il Municipio di __________ ha opportunamente coinvolto la popolazione locale, ed in particolare modo i proprietari dei fondi interessati, illustrandone i contenuti e gli obbiettivi nel corso di una serata informativa tenutasi il 14 aprile 1988. In siffatte evenienze, é quantomeno pretestuoso affermare che il diritto di essere sentito del ricorrente possa essere stato violato.
5. Per prassi costante del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, DTF 114 Ia 117 consid. 3), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 115 Ia 29 consid. 4, 114 Ia 249 consid. 5a, 114 Ia 337 consid. 2, 113 Ia 364 consid. 2).
Nella fattispecie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. I problemi espropriativi esulano invece dalle competenze del __________.
6. Ai sensi dell’art. 26 LALPT, un PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione. Le rappresentazioni grafiche comprendono (art. 28 LALPT) i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici. In particolare esse fissano i fondi la cui utilizzazione é subordinata a un piano particolareggiato, a un piano di quartiere o ad un'operazione di ricomposizione particellare (art. 28 cpv. 2 lett. c).
A norma dell'art. 28 cpv. 2 lett. h LALPT, le rappresentazioni grafiche dei PR (e dei PP) possono fissare i vincoli speciali cui é assoggettata l'utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la tutela del paesaggio.
Il piano particolareggiato organizza e disciplina nel dettaglio l'uso ammissibile di una parte esattamente delimitata del territorio comunale, quando particolari obbiettivi di promozione urbanistica o socio-economica lo giustificano oppure interessi inerenti alla protezione naturalistica o ambientale, di monumenti, nuclei o centri storici lo richiedono. Esso deve essere previsto nell'ambito di un piano regolatore comunale (art. 54 LALPT).
I vincoli in contestazione dispongono pertanto di una base legale chiara ed esplicita.
7. L'interesse pubblico all'inclusione della zona "__________" in un piano particolareggiato non può essere negato; il ricorrente medesimo riconosce la necessità di assicurare una certa protezione ai valori ambientali e paesaggistici della zona oggetto del PP (p. 4 del ricorso).
Si tratta, invero, di una delle zona paesaggisticamente più rilevanti di tutto il comune, esposta com’é in direzione sud, aperta sulla bassa valle del __________ (vista su __________ e il __________), ed in posizione sopraelevata rispetto al nucleo di Cagiallo e a quello della piccola frazione di __________. Per queste sue caratteristiche d’altronde, la zona “__________” era stata oggetto di protezione da parte del DFU.
Purtuttavia il comprensorio si presta in modo ottimale anche all’edificazione; riconoscendo questa caratteristica, le autorità comunali hanno quindi elaborato un piano particolareggiato con il preciso intento di conciliare questi due contrastanti aspetti, vale a dire la protezione del paesaggio e la facoltà di edificare, almeno parzialmente.
Il risultato resiste alle critiche ricorsuali: la necessità di conservare parte del digradante pendio allo stato naturale ha imposto la concentrazione della zona edificabile a monte, parallelamente alla strada cantonale, ad una distanza di “sicurezza” di 5,5 metri; per salvaguardare anche in futuro la visuale che si ha dalla strada, sono state adottate norme precise che limitano l’altezza massima degli edifici (cfr. pt. 3.5. e 5 dell’art. 31bis NAPR); al fine di garantire una certa uniformità degli interventi edilizi sono stati inseriti nelle NAPR tutta una serie di precisi vincoli, che regolano la pendenza delle falde, le distanze tra edifici, il colore delle tegole e dell’intonaco.
Per prevenire un’eccessiva presenza di residenze secondarie nel comune e un’edificazione di tipo speculativo, si é inoltre introdotto il vincolo di destinazione ad abitazione primaria, conformemente a quanto previsto all’art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT.
Non vi sono infine motivi in concreto per ritenere che il provvedimento pianificatorio contestato violi il precetto della proporzionalità.
La soluzione in esame opera in effetti una ragionevole commisurazione tra l’edificabilità concessa ai diversi fondi interessati e le esigenze di integrare armoniosamente gli insediamenti nel paesaggio (art. 3 cpv. 2 lett. b LPT). Tutti i vincoli in esame sono stati attentamente ponderati dall’autorità comunale e dalle competenti istanze cantonali (in modo particolare dalla CBN) prima della loro adozione definitiva ; un loro allentamento nel senso richiesto dal ricorrente (maggiore distanza dalla strada onde rendere più facile la costruzione di posteggi, maggiore flessibilità delle facciate a valle, limite di edificazione esteso di 5 metri a valle per evitare l’eccessivo interramento degli edifici) non farebbe altro che rendere più difficile il raggiungimento degli obbiettivi di protezione paesaggistica alla base del piano particolareggiato.
Quale soluzione alternativa, il ricorrente propone infine di permettere l’edificazione del fondo mapp. n. __________anche a valle, in prossimità della strada che conduce al nucleo di __________, e di rinunciare così al riordino fondiario.
Ora, a questo proposito é utile ricordare che il Tribunale della pianificazione del Territorio, al contrario delle istanze inferiori, non é abilitato a procedere ad un controllo dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali.
Nella specie, pur riconoscendo che erano proponibili soluzioni alternative come quella avanzata di spostare a valle l’area edificabile, la scelta operata dal comune non appare tuttavia priva di fondamento al punto da richiedere un intervento correttivo del Tribunale. La soluzione consacrata dal PP, benché non sia l’unica possibile, appare, per i motivi esposti all’inizio di questo considerando, sufficientemente congrua e sostenibile da meritare piena conferma anche in questa sede.
8. Più che censurare il concetto di piano particolareggiato vero e proprio, del quale condivide gli obbiettivi di protezione dell’area __________, il ricorrente solleva forti critiche a riguardo della pre-vista ricomposizione particellare, da cui l’autorità pianificatoria fa dipendere l’edificabilità della zona.
A suo modo di vedere, una ricomposizione di questo genere creerebbe delle gravi disparità di trattamento tra i proprietari dei fondi inclusi nell’area del PP. Osserva anzitutto che il provvedimento riguarda solo 3 dei 5 proprietari della zona; inoltre lo stesso avrebbe come risultato di creare delle sensibili e ingiustificate differenze degli indici edificabili nei diversi fondi.
Tali argomentazioni non possono essere condivise.
L’art. 83 LALPT prevede espressamente la ricomposizione particellare come uno strumento pianificatorio avente lo scopo di migliorare e razionalizzare l’utilizzazione del suolo edificabile (cpv. 1); esso consiste in un riordinamento dei fondi , in modo da dar loro configurazione e superficie adatte o più idonee all’edificazione prevista dai piani e promuovere la realizzazione degli intenti pianificatori (cpv. 2).
Contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, il riassetto fondiario previsto nel caso concreto, lungi dall’essere un inutile e vago artificio, persegue uno scopo ben preciso : permettere la realizzazione del piano particolareggiato assicurando al contempo a tutti proprietari interessati una congrua edificabilità.
Si consideri che, tenuto conto della scelta operata dall’autorità comunale di confinare l’edificazione in una striscia situata a monte (scelta condivisa da questo Tribunale), il fondo mapp. n. __________sarebbe, in caso di mancata esecuzione della ricomposi-zione particellare, gravemente svantaggiato rispetto agli altri, risultando del tutto escluso dal comparto edificabile.
Per quanto attiene alle presunte disparità negli indici di sfruttamento, si rammenta che al momento esiste agli atti unicamente una descrizione indicativa del futuro confine tra i fondi; sarà molto probabilmente il geometra incaricato dei lavori di riordino che giudicherà quali e in che misura sono i fondi che per ragioni tecniche saranno in definitiva coinvolti nell’operazione e che dovrà tener conto, nel limite del possibile, della parità di trattamento dei diversi proprietari.
Alla luce di queste considerazioni, la ricomposizione particellare si presenta come una premessa indispensabile per l’attuazione del piano particolareggiato. Il preponderante interesse pubblico alla sua esecuzione non può pertanto essere disconosciuto, se non si vuole svuotare il PP di gran parte dei suoi intenti.
Per i motivi sovraesposti il gravame deve pertanto essere respinto anche su questo punto.
8. Tassa di giudizio e spese seguono la soccombenza.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso é respinto.
2. Tasse di giustizia e spese
di fr. 600.-- (seicento) sono a carico del ricorrente.
3. Intimazione: -
__________ __________ -__________, __________ __________
- Municipio di ________
- Consiglio di Stato, _____________
- Sezione pianificazione urbanistica, _____________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario