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Incarto n. |
7 luglio 1995 |
In nome |
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composto dai giudici: |
Efrem Beretta, presidente, |
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vicecancelliere |
Tito Ponti |
visto il ricorso del 29 ottobre 1991 della
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__________ __________ fu __________. __________ __________ __________, ____________________, rappr. da: avv. _. __________, ____________________,
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Contro |
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la risoluzione governativa 8 ottobre 1991 (no. __________) che approva il piano particolareggiato "__________" (__________) e alcune varianti alle __________ di __________ ed evade i ricorsi di prima istanza; |
viste le osservazioni 27 aprile 1992 del Consiglio di Stato,
letti ed esaminati gli atti,
esperiti i necessari accertamenti,
r i t e n u t o
in fatto
a. La __________ fu __________ __________ __________ è proprietaria dei mappali n. __________-__________-__________ RFD di __________. I fondi, contigui, constano in un prato che dal ciglio della strada cantonale __________ -__________ di __________ digrada verso la sottostante frazione di __________.
b. Il piano particolareggiato della zona "__________" (__________1) e le relative varianti alle NAPR (in particolare l'art. 31bis) sono stati adottati dall'Assemblea comunale di __________ il 27 febbraio 1989.
Essi dividono i fondi in oggetto in un comparto edificabile della larghezza di 15 metri, arretrato di 5,5 metri dalla strada __________ -__________, e in una “zona di correlazione” per la parte restante (art. 31bis pt. 2 NAPR). All'interno del comparto edificabile gli edifici devono essere destinati ad abitazione primaria (art. 31bis pt. 3 NAPR); valgono inoltre tutta una serie di vincoli architettonici specificati al pt. 3.5 dell'art. 31bis NAPR (pendenza delle falde; copertura dei tetti; altezze massime, colorazioni delle facciate, ecc.).
Nella zona di correlazione sono invece possibili unicamente degli interventi limitati quali la posa di piscine interrate, di pergolati o altri piccoli arredi da giardino (pt. 4.2 art. 31 bis NAPR); ogni intervento edile o di sistemazione del terreno dovrà in ogni caso integrarsi nel paesaggio e salvaguardare le visuali (pt. 4.3 e 5 art. 31bis NAPR).
L'edificabilità di tutti i fondi inclusi nel piano particolareggiato é comunque subordinata ad un riordino fondiario di cui al momento esiste agli atti solo una descrizione indicativa.
c. Con gravame 3 luglio 1989 il __________. __________ __________ ha impugnato la variante di PR costituente il piano particolareggiato "__________" innanzi al Consiglio di Stato, chiedendo un rinvio all'autorità comunale per nuova elaborazione.
L'insorgente, pur condividendo la necessità di proteggere l'area di __________o, contesta i vincoli edificatori e di destinazione imposti per la zona edificabile, giudicandoli troppo drastici e restrittivi. Osserva che la zona edificabile potrebbe essere spostata più a valle, dove esistono già altri edifici. Contesta inoltre l'utilità e la legittimità del previsto riordino fondiario.
d. Con l'impugnata risoluzione il Consiglio di Stato ha approvato il piano particolareggiato "__________" e respinto le impugnative contro di esso interposte. Avverso le argomentazioni ricorsuali, l'autorità di approvazione ha indicato che l'ubicazione delle zone edificabili, a monte dei fondi interessati parallelamente alla strada __________ -__________, riprende un concetto già elaborato altrove nel comune di __________ (zone di __________ e __________) e permette di salvaguardare le componenti naturali del terreno situato più a valle. Giudica inoltre che il previsto riordino fondiario sia necessario per conseguire gli obbiettivi di pubblica utilità alla base della proposta del PP.
e. Dissentendo da tale decisione il soccombente (ora __________ fu __________. __________ __________ __________) adisce il __________ chiedendo l'annullamento della risoluzione impugnata. A sostegno delle sue domande ripropone, in sostanza, le argomentazioni avanzate in prima sede. Lamenta inoltre una lesione del diritto di essere sentito e invoca la necessità di un sopralluogo e/o di un contraddittorio.
f. Nelle sue osservazioni 17 dicembre 1991 il Municipio di __________ ribadisce che le scelte pianificatorie effettuate sono state ampiamente documentate e condivise sia dalla popolazione locale sia delle competenti autorità a livello cantonale (CBN, Dipartimento ambiente). Precisa che il PP é stato adottato a tutti gli effetti, e che solo l'edificabilità dei fondi é subordinata al riordino fondiario. L'autorità comunale chiede pertanto la reiezione del gravame.
g. Il Consiglio di Stato, nelle sue osservazioni 27 aprile 1992, si riconferma nell'impugnata decisione, ribadendo le considerazioni di carattere generale in essa contenute.
h. Il 15 dicembre 1992 é stato esperito un sopralluogo in contraddittorio. All'occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
c o n s i d e r a t o
in diritto
1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al __________ entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
La legittimazione ricorsuale dell'insorgente è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT.
Il presente ricorso, inoltrato nel termine di legge, è tempestivo ed é dunque ricevibile in ordine.
2. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo o sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, questi invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 seg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).
Il __________ non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3. Giusta l'art. 22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del PD (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT).
4. Per prassi costante del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, DTF 114 Ia 117 consid. 3), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 10 febbraio 1992 in re Micheli, consid. 5b; DTF 115 Ia 29 consid. 4, 114 Ia 249 consid. 5a, 114 Ia 337 consid. 2, 113 Ia 364 consid. 2).
Nella fattispecie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. I problemi espropriativi esulano invece dalle competenze del __________.
5. Ai sensi dell’art. 26 LALPT, un PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione. Le rappresentazioni grafiche comprendono (art. 28 LALPT) i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici. In particolare esse fissano i fondi la cui utilizzazione é subordinata a un piano particolareggiato, a un piano di quartiere o ad un'operazione di ricomposizione particellare (art. 28 cpv. 2 lett. c).
A norma dell'art. 28 cpv. 2 lett. h LALPT, le rappresentazioni grafiche dei PR (e dei PP) possono fissare i vincoli speciali cui é assoggettata l'utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la tutela del paesaggio
Il piano particolareggiato organizza e disciplina nel dettaglio l'uso ammissibile di una parte esattamente delimitata del territorio comunale, quando particolari obbiettivi di promozione urbanistica o socio-economica lo giustificano oppure interessi inerenti alla protezione naturalistica o ambientale, di monumenti, nuclei o centri storici lo richiedono. Esso deve essere previsto nell'ambito di un piano regolatore comunale (art. 54 LALPT).
I vincoli in contestazione dispongono pertanto di una base legale chiara ed esplicita.
6. L'interesse pubblico all'inclusione della zona "__________" in un piano particolareggiato non può essere negato; il ricorrente medesimo riconosceva, nel suo precedente ricorso al Consiglio di Stato, che la zona é di particolare pregio, e condivideva la necessità di assicurarne una certa protezione.
Si tratta, invero, di una delle zona paesaggisticamente più rilevanti di tutto il comune, esposta com’é in direzione sud, aperta sulla bassa valle del __________ (vista su __________ e il __________), ed in posizione sopraelevata rispetto al nucleo di __________ e a quello della piccola frazione di __________. Per queste sue caratteristiche d’altronde, la zona “__________ ” era stata oggetto di protezione da parte del DFU.
Purtuttavia il comprensorio si presta in modo ottimale anche all’edificazione; riconoscendo questa caratteristica, le autorità comunali hanno quindi elaborato un piano particolareggiato con il preciso intento di conciliare questi due contrastanti aspetti, vale a dire la protezione del paesaggio e la facoltà di edificare, almeno parzialmente.
Il risultato resiste alle critiche ricorsuali: la necessità di conservare parte del digradante pendio allo stato naturale ha imposto la concentrazione della zona edificabile a monte, parallelamente alla strada cantonale, ad una distanza di “sicurezza” di 5,5 metri; per salvaguardare anche in futuro la visuale che si ha dalla strada, sono state adottate norme precise che limitano l’altezza massima degli edifici (cfr. pt. 3.5. e 5 dell’art. 31bis NAPR); al fine di garantire una certa uniformità degli interventi edilizi sono stati inseriti nelle NAPR tutta una serie di precisi vincoli, che regolano la pendenza delle falde, le distanze tra edifici, il colore delle tegole e dell’intonaco.
Per prevenire un’eccessiva presenza di residenze secondarie nel comune e un’edificazione di tipo speculativo, si é inoltre introdotto il vincolo di destinazione ad abitazione primaria, conformemente a quanto previsto all’art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT.
Non vi sono infine motivi in concreto per ritenere che il provvedimento pianificatorio contestato violi il precetto della proporzionalità. La soluzione in esame opera in effetti una ragionevole commisurazione tra l’edificabilità concessa ai diversi fondi interessati e le esigenze di integrare armoniosamente gli insediamenti nel paesaggio (art. 3 cpv. 2 lett. b LPT).
Il ricorrente contesta infine la localizzazione del comparto edificabile, che vorrebbe situato più a valle.
Ora, a questo proposito é utile ricordare che il Tribunale della pianificazione del Territorio, al contrario delle istanze inferiori, non é abilitato a procedere ad un controllo dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali.
Nella specie, sono senz’altro proponibili soluzioni alternative, come quella avanzata dall’insorgente di spostare più a valle l’area edificabile; la scelta operata dal comune non appare tuttavia irragionevole, insensata o priva di fondamento a tal punto da richiedere un intervento correttivo del Tribunale. La soluzione consacrata dal PP, benché non sia l’unica possibile, appare sufficientemente congrua e sostenibile da meritare conferma anche in questa sede.
7. Più che censurare il concetto di piano particolareggiato vero e proprio, del quale condivide gli obbiettivi di protezione dell’area Robiano, il ricorrente solleva forti critiche a riguardo della prevista ricomposizione particellare, da cui l’autorità pianificatoria fa dipendere l’edificabilità della zona.
A suo modo di vedere, una ricomposizione di questo genere non si giustifica per una semplice correzione di confini privati, ma avrebbe unicamente senso in caso di realizzazione di opere di interesse pubblico; egli ne critica inoltre la vaghezza, dal momento che agli atti esiste unicamente una descrizione indicativa del futuro assetto dei fondi (cfr. linee tratteggiate in rosso sulla planimetria).
Tali argomentazioni non possono essere condivise.
L’art. 83 LALPT prevede espressamente la ricomposizione particellare come uno strumento pianificatorio avente lo scopo di migliorare e razionalizzare l’utilizzazione del suolo edificabile (cpv. 1); esso consiste in un riordinamento dei fondi , in modo da dar loro configurazione e superficie adatte o più idonee all’edificazione prevista dai piani e promuovere la realizzazione degli intenti pianificatori (cpv. 2).
Contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, la legge non limita il campo d’applicazione della ricomposizione particellare alle sole opere di interesse pubblico (es. strade, scuole,..); al contrario, essa può venir utilizzata ogniqualvolta si rende necessario promuovere la realizzazione di determinati intenti pianificatori, quali ad esempio, un piano particolareggiato.
Nel caso concreto, il riassetto fondiario previsto, lungi dall’essere un’inutile e vago artificio, persegue uno scopo ben preciso : permettere la realizzazione del piano particolareggiato assicurando al contempo a tutti proprietari interessati una congrua edificabilità.
Si consideri che, tenuto conto della scelta operata dall’autorità comunale di confinare l’edificazione in una striscia situata a monte, il fondo mapp. n. __________sarebbe, in caso di mancata esecuzione della ricomposizione particellare, gravemente svantaggiato rispetto agli altri, risultando del tutto escluso dal comparto edificabile.
Alla luce di queste considerazioni, la ricomposizione particellare si presenta come una premessa indispensabile per l’attuazione del piano particolareggiato. Il preponderante interesse pubblico alla sua esecuzione non può pertanto essere disconosciuto, se non si vuole svuotare il PP di gran parte dei suoi intenti.
Per i motivi sovraesposti il gravame deve essere respinto anche su questo punto.
8. Tassa di giudizio e spese seguono la soccombenza.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso é respinto.
2. Tasse di giustizia e spese
di fr. 600.-- (seicento) sono a carico del ricorrente.
3. Intimazione: -
__________
- Municipio di
- Consiglio di Stato, ___________
- Sezione pianificazione urbanistica,
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario