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Incarto n. |
28 giugno 1995 |
In nome |
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composto dai giudici: |
Efrem Beretta, presidente, |
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Il segretario |
Fiorenzo Gianinazzi |
visto il ricorso del 26 settembre 1991 di
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__________ __________, ____________________, rappr. da: avv. __________. __________, __________ __________,
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contro |
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la risoluzione governativa 20 agosto 1991 che approva alcune varianti del PR di __________; |
viste le osservazioni 31 marzo 1992 del Consiglio di Stato e quelle 5 novembre 1991 del Municipio di __________,
letti ed esaminati gli atti,
esperiti i necessari accertamenti,
r i t e n u t o
in fatto
a. _________ ____________ è proprietario della particella nr. __________RFP di __________.
b. Il PR di __________ è stato approvato in data 8 febbraio 1983 ed includeva il terreno __________ nella zona edificabile. Nella seduta del 17 maggio 1990 il Consiglio comunale ha adottato una serie di varianti concernenti il piano del traffico e quello delle attrezzature ed edifici pubblici. Una delle varianti prevede l'ampliamento di un posteggio previsto dal PR originario su una parte del fondo nr. __________RFP.
c. Ritenendo tale scelta pianificatoriamente ingiustificata, __________ __________ è insorto al Consiglio di Stato opponendosi all'ampliamento del posteggio e chiedendo il mantenimento in zona edificabile del suo terreno.
d. Con l'impugnata risoluzione la variante è stata approvata ed il ricorso respinto in ragione, segnatamente, dell'effettiva necessità del parcheggio.
e. Il soccombente impugna presso il TPT la risoluzione governativa chiedendone l'annullamento e postulando l'inserimento del suo terreno nella zona edificabile.
A sostegno della domanda ricorsuale invoca un'errata valutazione del fabbisogno di posteggi e l'estensione eccessiva dell'area vincolata per ospitarli. Relativamente alla valutazione del fabbisogno di posteggi l'insorgente ha allestito la seguente tabella (fra parentesi le cifre relative al PR versione 1983).
"Sottolineate le strutture la cui esecuzione è prevista per il prossimo decennio.
Strada di __________ 40 (62) C'é un progetto
__________ 23 ( - ) C'é un progetto
__________ Opera __________ 15 (15)
__________ __________r 16 (16)
__________ __________./__________ 24 ( 5) C'é un progetto
__________ __________ /__________ 30 ( 8)
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Totale periferici 148
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Autosilo 80
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Totale 228"
Sulla base di questa tabella l'insorgente sottolinea che, compresi i circa 10 posteggi esistenti, l'area attorno al nucleo dispone di all'incirca 240 posti auto. Tale fabbisogno non sarebbe comprovato da alcun studio attendibile e sarebbe contraddetto dalla medesima impugnata risoluzione (p. 17), che lo fissa in 120 posti auto. Ciò premesso, il ricorrente si duole del fatto che, nella realizzazione delle aree di posteggio previste, si dia la priorità a quella all'esame rispetto ad altre, già previste nel PR 1983, che non ne presentano gli inconvenienti e non intaccano l'area edificabile.
f. Nelle sue osservazioni il Municipio di __________ chiede la reiezione del gravame. Alla medesima conclusione giunge il Consiglio di Stato. Delle motivazioni dei resistenti si dirà, all'occorrenza, in prosieguo di giudizio.
g. Il 27 aprile 1993 è stato esperito il sopralluogo in contraddittorio.
All'occasione, il tecnico comunale ha precisato "che gli appartamenti del nucleo (zona NT) privi di posteggio sono 130, le vetture prive di posteggio proprio 155, mentre i posteggi pianificati 228. All'interno del nucleo potrebbero inoltre essere costruiti, in base al PR, 25 appartamenti."
In sede di sopralluogo si è pure deciso di sospendere la procedura sino all'attribuzione dei gradi di sensibilità al rumore.
h. Il Consiglio di Stato ha approvato in data 22 giugno 1994 l'art. 25bis NAPR di __________, con il quale vengono attribuiti i gradi di sensibilità.
i. Il 22 novembre 1994, su richiesta del Tribunale, il Municipio di __________ ha fornito una "verifica dei posteggi nel nucleo di _________ e nelle aree sul suo immediato contorno". La verifica conclude che, malgrado la realizzazione dei posteggi previsti dal PR, resterà un saldato negativo di circa 160 posti auto, in particolare durante la stagione estiva quando alla domanda locale si sovrappone quella turistica.
l. La Sezione della pianificazione urbanistica (SPU) si è espressa al riguardo della verifica allestita dal comune con osservazioni 10 gennaio 1995. Nelle medesime ha confermato la validità delle ubicazioni previste nel PR per i posteggi.
Inoltre, la SPU, dopo aver consultato la Sezione protezione aria e acqua e la Sezione dei trasporti, ha rilevato che il fabbisogno teorico previsto dal comune (2 posti auto per famiglia o nucleo famigliare per complessivi 400 posti) è eccessivo. Al riguardo nelle osservazioni si precisa come
"corrisponda maggiormente alle emergenti necessità in tema di contenimento del traffico motorizzato privato, adottare un parametro che si aggiri sui 1,5 posti auto per famiglia; ciò condurrebbe ad un fabbisogno comunale di 300 p. Questo valore tra l'altro rispecchia quello medio comunale dedotto dall'Annuario statistico ticinese (Comuni 1994) che si riferisce al rapporto fra i nuclei famigliari residenti a __________ e gli autoveicoli immatricolati (...). A conferma di quanto detto sopra vi comunichiamo che dai dati in nostro possesso, relativi alla zona insediativa di __________, abbiamo potuto dedurre l'estensione della SUL del nucleo in oggetto; essa ammonta a ca. 22'000 mq.
Tenendo conto del valore minimo di dimensionamento consigliato dalla norma VSS n. 641'400 edita dall'Unione dei professionisti svizzeri della strada (...), che è fissato a 1 p. per ogni 80 mq. di SUL (più il 10% per ospiti), possiamo affermare che i quantitativo minimo di posteggi teorico occorrente per il nucleo di __________ ammonterebbe anche in questo caso a ca. 300 unità. Questo valore risulta inferiore del 25% rispetto a quello calcolato dal Municipio di __________. Dedotti i posteggi disponibili (100), i quali comprendono pure la parte messa a disposizione dall'autosilo comunale, e quelli previsti per il nucleo (140) che rileviamo dalla verifica del Municipio, in questo caso vi sarebbe un ammanco di 60 p.
Evidentemente questi ca. 300 p. rappresentano un valore teorico; esso deve servire come base per la determinazione di un fabbisogno che meglio tenga conto delle specificità del comune. Infatti occorre tener presente dei fattori che possono incidere in misura non indifferente sulla valutazione quali il grado di allacciamento ai trasporti pubblici, la situazione ambientale e la particolare funzione che devono svolgere tali posteggi."
Sulla scorta di queste considerazioni la SPU conclude che il fabbisogno effettivo di posteggi non è di 400 ma di 300 unità. Secondo la SPU la riduzione dei posti auto disponibili dovrebbe essere attuata non eliminando l'uno o l'altro dei posteggi previsti dal PR, ma riducendone la dimensione.
m. __________ _________ ha rinunciato ad inoltrare delle osservazioni.
c o n s i d e r a t o
in diritto
1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
Il disposto va interpretato alla luce dell’art. 33 cpv. 3 lett. a LPT che impone al diritto cantonale di garantire la legittimazione a ricorrere almeno nella stessa misura di quella prevista per il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.
Ciò premesso, il presente ricorso, inoltrato nel termine di legge, è tempestivo.
La legittimazione ricorsuale dell'insorgente è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT.
2. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo o sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, questi invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 seg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3. Giusta l'art. 22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del PD (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT).
4. Per prassi costante del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, DTF 114 Ia 117 consid. 3), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 10 febbraio 1992 in re Micheli, consid. 5b; DTF 115 Ia 29 consid. 4, 114 Ia 249 consid. 5a, 114 Ia 337 consid. 2, 113 Ia 364 consid. 2).
Nella fattispecie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. I problemi espropriativi esulano invece da questa procedura.
5. Ai sensi dell’art. 26 LALPT, un PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione. Le rappresentazioni grafiche comprendono (art. 28 LALPT) i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici. In particolare esse fissano la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT). La base legale del vincolo all’esame è quindi data.
6. La SPU ha ricalcolato il fabbisogno di posteggi a __________ valutandolo in 300 posti macchina contro i 400 previsti dal comune. Lo scarto è del 33% in più rispetto al fabbisogno effettivo.
Con ciò è provato che nell’insieme i posteggi previsti dal PR sono eccessivi, ma non è ancora dato sapere quali di essi sono singolarmente superflui o, meglio, quali sono effettivamente necessari. Non è segnatamente dimostrato che per soddisfare il fabbisogno ridotto rispetto alle errate previsioni del piano occorra far capo in tutto o in parte ai posteggi qui contestati.
Non è pertanto provato l’interesse pubblico al discusso vincolo e di conseguenza il Consiglio di Stato non poteva lecitamente approvarlo. Il Consiglio di Stato avrebbe invece dovuto rinviare gli atti al Comune affinché allestisse una nuova variante in cui i posteggi fossero ridistribuiti tenuto conto dell’effettiva necessità e di un’ubicazione corretta.
Nella misura in cui approva il vincolo in contestazione la risoluzione governativa dev’essere annullata e con essa il vincolo medesimo.
Poiché su questo punto la variante approvata dal Consiglio di Stato non è venuta ad essere, si ripristina la zona edificabile prevista dal PR prima della variante stessa.
Al comune rimane naturalmente riservato il diritto di ricorrere alle misure di salvaguardia della pianificazione previste dalla legge e segnatamente alla zona di pianificazione (art. 58 seg. LALPT), alla decisione sospensiva (art. 65 LALPT) e infine al blocco edilizio (art. 66 LALPT), a partire dalla pubblicazione della futura variante.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso é accolto.
§) Di conseguenza la decisione impugnata è annullata e con essa il vincolo AP-EP gravante la part. __________RFD di __________.
2. Non si prelevano spese né
tasse di giustizia. Il Comune verserà al ricorrente fr. 1'200.-- di ripetibili.
3. Intimazione: -
__________
- Municipio di ________
- Consiglio di Stato, ________
- Sezione pianificazione urbanistica, _______________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario