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Incarto n. |
24 gennaio 1997 |
In nome |
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composto dai giudici: |
Efrem Beretta, presidente,
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Il segretario |
Fiorenzo Gianinazzi |
visto il ricorso del 7 giugno 1991 di
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1. __________ __________ -__________, __________, 2. __________ __________, __________ __________ __________, 3. __________ __________, __________, 4. __________ __________, __________,
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contro |
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la risoluzione 7 maggio 1991 nr. __________del Consiglio di Stato che approva il Piano Regolatore del Comune di __________; |
visto le osservazioni 18 luglio 1991 del Comune di __________ e la risposta 11 dicembre 1991 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
esperiti i necessari accertamenti;
r i t e n u t o
in fatto
a. Il nuovo PR di __________ è stato adottato dal Consiglio Comunale nelle sedute del 6 e 19 giugno 1989.
Il mapp. no __________di complessivi 2931 mq, di proprietà dei signori __________ __________, __________ __________ e degli eredi fu __________ __________, è stato gravato da vincolo AP-EP su una superficie di ca. 1.200 mq: il Comune intende includere quell'area in un'unica zona di ca. 12.000 mq (di cui 4.924 già di proprietà comunale e 6.940 da espropriare) dove creare un importante centro civico, con sedi scolastiche, il magazzino comunale, la sede della protezione civile, gli uffici dell'amministrazione comunale, infrastrutture sussidiarie quali posteggi, negozi, bar, ristoranti ed una piazza.
b. I proprietari hanno ricorso al Consiglio di Stato chiedendo lo stralcio del vincolo e, in via principale, l'attribuzione dell'intera particella alla zona R2, rispettivamente, in via subordinata, lo spostamento della zona AP-EP di 40 mtl, a nord della facciata settentrionale della casa sita sul fondo, con inserimento dell'area così liberata in zona R2.
c. Con risoluzione no __________del 7 maggio 1991 il Consiglio di Stato ha approvato il nuovo PR e deciso i ricorsi respingendo l'impugnativa __________ e LLCC. Questi insorgono in questa sede contestando la legittimità del vincolo e la pubblica utilità di questa misura nonché la sua conformità ai principi pianificatori fondamentali. Il PR non indicherebbe con la dovuta chiarezza ed esattezza il fine perseguito istituendo in quel punto una zona per opere e impianti d'uso comune. La misura lederebbe inoltre il principio della proporzionalità, in quanto né idonea a raggiungere lo scopo perseguito né in un ragionevole rapporto con la limitazione della proprietà implicata. I ricorrenti indicano possibili alternative più idonee e convenienti.
d. Nelle proprie osservazioni il Comune precisa che l'area vincolata consente di raggiungere, assieme a quella di proprietà del Comune, una superficie di ca. 12.000 mq, ossia lo spazio minimo indispensabile per creare il centro civico così come postulato dalla popolazione. Un concorso di idee è già stato indetto per la sua realizzazione. A dipendenza del progetto non è escluso che una parte del terreno possa essere liberata dal vincolo.
e. Il Consiglio di Stato osserva (Messaggio no __________dell'11.12.1991) che la pianificazione del territorio di __________, dopo le note difficoltà (referendum contro il PR precedente), si è conclusa con un piano regolatore moderno, propositivo, che prevede soluzioni di fondo esemplari, tra cui la creazione del centro civico, con la piazza che oggi manca nel comune. La riserva di terreno prevista dev'essere mantenuta integra, il ricorso respinto.
f. Il 22.4.1993 il tribunale ha esperito un sopralluogo alla presenza delle parti, nel cui ambito i ricorrenti si sono riconfermati nelle loro allegazioni e domande, facendo inoltre rilevare come il comune non abbia compiuto alcuno studio sull’asserita necessità di alloggi a pigione moderata, previsti invece dal bando di concorso che viene dimesso agli atti.
g. Il 14 marzo 1994 il Tribunale ha ricevuto dal comune, oltre all'estratto di diverse risoluzioni del Municipio e del Consiglio comunale concernenti la zona AP3-EP3, la planimetria/piano di situazione del progetto della prima tappa e il piano economico-finanziario 1993-96 che aggiorna, in funzione di essa, il piano finanziario 1993-96.
Dagli atti risulta che l'11.6.1991 è stato aperto il concorso per la progettazione di attrezzature e edifici di interesse pubblico. Nel bando "è richiesta la progettazione di un nuovo Centro Civico, in particolare una nuova sede di scuola materna, una sede amministrativa con sala multiuso, un magazzino comunale, un rifugio della protezione civile, alloggi economici". Tali componenti “sono da completare con destinazioni particolari atte ad incrementare l'attrattività dello spazio pubblico come ad esempio ristorante, bar, sale giochi." Il programma vincolato deve essere previsto integralmente entro il perimetro dell'area EP3-AP3, ciò premesso "è lasciata facoltà ai concorrenti di suggerire indirizzi progettuali relativi agli aspetti urbanistici delle aree adiacenti, che potranno eventualmente essere tradotti in vincoli di piano regolatore e che non devono tuttavia inficiare la realizzabilità di progetto." I contenuti sono da ripartire in due tappe
Prima tappa:
a) una nuova sede di scuola materna con 2 sezioni (estensibile a tre) per ca. 50 bambini
b) un magazzino comunale di ca. 250 mq
c) un centro di protezione civile per 500 posti-protetti (ca. 800 mq).
Seconda tappa:
d) una nuova sede per l'amministrazione comunale
e) un insediamento con alloggi economici (in totale 20)
f) altri spazi d'uso pubblico come ristorante, bar, sala giochi, da prevedere in insediamenti autonomi oppure combinati con gli alloggi economici
g) area destinata a parco-giochi (ca. 400-500 mq).
Devono poi essere previsti 20 posteggi di superficie e 100 coperti (di servizio alle residenze del nucleo tradizionale).
Il primo premio è stato vinto dall'arch. __________r, pur con l'osservazione della giuria che "le aree libere non convincono, in particolare lo spazio pubblico centrale messo vicino alle abitazioni. Le abitazioni hanno il fronte sul lato opposto allo spazio pubblico per cui degradano quest'ultimo... " (v. verbale ris. mun. 56/92 del 17.2.92). Il credito per la progettazione della prima tappa è stato votato il 7.6.1993 dal Consiglio comunale che il 21.2.1994 vota pure il credito per la costruzione della prima tappa (scuola d'infanzia a due sezioni, magazzino comunale e protezione civile). Da notare che il magazzino comunale è progettato a valle dell'attuale casa comunale, vicino al terreno dei ricorrenti, al posto dove il progetto __________ prevedeva il blocco di abitazioni a pigione moderata criticato dalla giuria.
h. Contro la risoluzione del Consiglio comunale è stata presentata il 24.3.94 domanda di referendum. Il Municipio la dichiarò irricevibile con risoluzione 28.3.94, tutelata dal Consiglio di Stato, dal TRAM e finalmente, con sentenza 28.10.94, dal TF.
Il 9. 8.94 sono stati depositati i testi di due iniziative popolari dal titolo “Iniziativa popolare per la costruzione di un centro civico a costi contenuti.” La risoluzione municipale che le dichiarò improponibili fu annullata dal TRAM su ricorso dei promotori (sentenza 31.3.95). Le iniziative caddero finalmente in votazione popolare.
Il 23.4.96 ha avuto luogo presso la sede municipale un’udienza in cui le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
Il Municipio, dopo averci segnalato il 9 maggio 1996 di aver incaricato i suoi tecnici di esaminare la proposta, pervenitagli nel frattempo dai ricorrenti, di liberare una parte del fondo retrostante la casa per una profondità di mtl 45, comunica il 5 novembre di dover escludere questa possibilità: il mantenimento di una simile fascia impedirebbe a suo dire un corretto inserimento nel comparto dei contenuti previsti dal PR.
Con scritto 6 dicembre 1996 __________ __________ rileva che la piazza prevista dai progetti verrà situata sul mappale __________già di proprietà del Municipio “come affermato dall’on. Sindaco signor __________ durante l’udienza svoltasi dinanzi al Tribunale della pianificazione il 23 aprile 1996, nella cancelleria comunale di __________.”
in diritto
1. L'imposizione di un vincolo AP-EP comporta una restrizione di diritto pubblico della proprietà privata che per essere compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22 ter Cost deve avere una chiara base legale, rispondere a un interesse pubblico preminente, rispettare il principio della proporzionalità ed essere totalmente indennizzata se corrisponde a un esproprio (DTF 114 Ia 337/338).
2. Base legale:
Rettamente non è stata posta in discussione la base legale, rintracciabile nei principi pianificatori fondamentali del diritto federale, enunciati dagli art. 1 e 3 LPT e recepiti nel diritto cantonale dagli art. 25 e 28 cpv. 1 e cpv. 2 lett. d LALPT.
3. Interesse pubblico
3.1 Si tratta di un concetto dinamico, che evolve in una con la società riflettendone esigenze e aspirazioni (in questo senso DFT in ZBl 1976 pag. 362, cit. in Rhinow/Krähenmann Schweizerische Verwaltungrechtsprechung Nr. 57).
In linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua parte significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Si può dire che v'è interesse pubblico ad un provvedimento di pianificazione del territorio quando la sua adozione corrisponde ad un bisogno importante, chiaramente recepito dalla collettività (cfr. G. Müller, Commentaire de la Const. féd. No. 34).
Non occorre che il bisogno sia immediato. Come la giurisprudenza federale ha ripetutamente precisato, l’interesse pubblico può anche risiedere in bisogni futuri della collettività. Occorre però che la pianificazione “indichi con la massima esattezza possibile il fine perseguito e che la previsione formulata abbia una certa verosimiglianza di avverarsi” (DTF 113 Ia 464; cfr. pure 114 Ia 339 seg. consid. 2d).
Per prima cosa dev’essere specificato con sufficiente chiarezza quale opera d’uso comune dev’essere realizzata sul fondo vincolato; deve quindi essere reso plausibile che la realizzazione di quell’opera, su quel preciso fondo risponde a un bisogno della collettività prevalente sull’interesse del privato a liberamente disporre della sua proprietà.
Il bisogno dev’essere dunque sufficientemente individuato e dimostrato: se si tratta, come in concreto, di un complesso di opere la cui distribuzione spaziale non è già definita, devono tutte apparire necessarie e apparire necessario far capo al fondo vincolato per realizzarle, poco importa invece quale di esse vi trovi finalmente collocazione.
Non è percontro ammesso invocare un generico interesse pubblico al fine di dar corso ad un indiscriminato accaparramento di terreni, per non meglio specificate e ancor meno dimostrate esigenze future.
3.2 In concreto, la Relazione tecnico-economica del PR precisa che il piano delle attrezzature (AP) ed edifici (EP) di interesse pubblico comprende sostanzialmente 3 comparti. Il primo, che solo qui interessa, abbraccia "un'area centrale sotto il nucleo (AP3-EP3) in parte già di proprietà comunale in cui si intendono realizzare alcuni progetti di interesse comunale come le sedi scolastiche (scuola materna ed eventuale scuola elementare comunale); il magazzino comunale e la sede della protezione civile; la sede dell'amministrazione comunale con la dotazione degli uffici annessi. ... Inoltre in quest'area dovrebbe essere progettata una piazza come luogo di fruizione per manifestazioni ed incontri, luogo catalizzatore privilegiato degli scambi sociali. Al Comune manca infatti una piazza vera e propria. Evidentemente ciò pone il problema dei contenuti che possono essere realizzati da privati (ad es. in diritto di superficie) e che dovranno essere precisati, come già osservato, ad es. nell'ambito di un concorso di idee." (Rel. cit. pag. 44)
A pagina 35 la relazione fa presente che “a titolo orientativo si è elaborato uno schema funzionale ed organizzativo (che non è un progetto architettonico) degli spazi interessati: piazza centrale con la sede dell’amministrazione comunale, le infrastrutture scolastiche, ev. inserti come ristoranti, negozi, ecc. A monte di quest’area individuazione di un comparto per la realizzazione del centro PCi, il magazzino comunale, un posteggio sotterraneo di ca. 100 posti-auto ed uno in superficie di ca. 20 posti-auto. A valle (est) della piazza possibile inserto di stabili residenziali (ad es. realizzati da privati in diritto di superficie).”
Troviamo il suddetto schema esemplificativo a pagina 15a della Relazione: tra l’altro vi sono segnati 2 blocchi di appartamenti a pigione moderata.
Nella tabella a pag. 47 Sedimi e superfici zone AP-EP la superficie riservata alla zona AP3-EP3 è in totale di mq 11.864 ed è destinata a contenere le seguenti opere: Centro scolastico - Amministrazione comunale - PCi - Posteggi - Piazza - Magazzino comunale.
A pag. 68 il Piano delle AP-EP conferma il fabbisogno di una superficie di 11.864 mq per la realizzazione dell’intera zona AP3-EP3, di cui mq 4.924 per l’Amministrazione comunale e 6.940 per il Centro scolastico e il Magazzino comunale.
Come si vede in nessuna delle due tabelle figurano gli appartamenti di contorno della piazza, indicati come “possibili” a pag. 44 della Relazione tecnica con l’avvertenza che dovranno semmai essere precisati nell’ambito di un concorso di idee.
Il concorso è stato indetto dal comune. Nel bando, come riferito in narrativa, deve tra l’altro essere previsto per la seconda tappa “un insediamento per alloggi economici (in totale 20)”
La superficie a disposizione è quella prevista dal PR per la zona AP3-EP3, ossia di 11.864 mq.
Poiché il Comune possiede 4.924 mq della superficie occorrente deve procurarsi i rimanenti 6.940 mq espropriando una serie di fondi tra cui, nella misura di ca. 1.200 mq, il part. 339 dei qui ricorrenti.
3.3 Va rilevato a questo punto che non esiste un piano che preveda l’ubicazione delle diverse opere e impianti (pubblici, misti o privati) e calcoli l’area necessaria per ognuna di esse e gli spazi intermedi occorrenti.
La previsione di una superficie complessiva di ca. 12.000 mq e la sua distribuzione nel comparto non è, apparentemente, il risultato di un calcolo analitico ma il frutto di una valutazione forfettaria.
Essa segue il principio, che informa tutto il PR, di una pianificazione a carattere orientativo, che traccia le grandi linee del piano, stabilisce i concetti, gli obiettivi, le opzioni che ne stanno alla base e, per motivi di adattabilità e dinamicità operativa, lascia alla fase attuativa la definizione dei dettagli.
E’ verosimilmente in quest’ottica che nella zona AP-EP è stata incorporata parte del mapp. __________. Questo inserimento è comprensibile se si esamina la planimetria della zona. Non può infatti non colpire come il fondo si incunei a mò di spina nel fianco del comparto. E’ a dir vero difficilmente concepibile che nella parte ancora inedificata si possano costruire abitazioni mono o bifamiliari. L’intrusione di una tale striscia abitativa in pieno Centro civico ne pregiudicherebbe seriamente l’unità. Non è solo questione della superficie complessiva occorrente per la completa realizzazione del Centro, ma anche della sua disposizione, dell’assetto più o meno regolare e funzionale che importa conferirgli. Esigenza qualitativa oltre che quantitativa, dunque.
A prescindere da un giudizio sulla sua legittimità, questo modo di procedere presuppone che la realizzazione del complesso richieda effettivamente, nelle grandi linee, l’estensione spaziale prevista. In casu, che la zona AP3-EP3 debba effettivamente estendersi fino alla via __________.
3.4 Problematici appaiono in questo contesto gli stabili residenziali previsti dal PR nella zona AP3-EP3 e prescritti in forma di alloggi economici dal bando di concorso per la seconda tappa.
Non fa dubbio che senza di essi la superficie occorrente subirebbe una non indifferente riduzione.
Il problema è di duplice natura e può essere così articolato:
1) gli appartamenti sono correttamente previsti dal PR?
2) senza di essi è necessario invadere il terreno __________?
ad 1) Abbiamo visto sopra che tra i fabbricati che possono (non devono, necessariamente) servire da contorno alla piazza la Relazione tecnico-economica annovera gli “stabili residenziali” (pag. 35), risp. gli “edifici di contorno della piazza” che possono essere realizzati da privati (ad es. in diritto di superficie), con l’avvertenza che tali fabbricati “dovranno essere precisati ... nell’ambito di un concorso di idee” (pag. 44).
Il fatto che né il Piano delle AP-EP né la tabella dei “Sedimi e superfici zone AP-EP” li elenchi tra le opere previste dal programma AP3-E3 può spiegarsi con il carattere non necessariamente esaustivo dell’elenco, che si è verosimilmente limitato a definire la zona AP3-EP3 menzionando le opere pubbliche di maggior momento (Palazzo comunale, magazzino comunale, centro scolastico, protezione civile). La piazza p. es. è citata solo nella tabella dei Sedimi senza modificare peraltro la superficie complessiva richiesta.
Non sarebbe dunque esatto affermare che il PR non preveda gli stabili in questione.
Problematico è invece il loro statuto e funzione e a dipendenza di ciò l’interesse pubblico alla loro realizzazione.
Il fatto che, come risulta dallo Schema funzionale e organizzativo a pag. 15a, questi stabili siano costruiti all’interno di una zona AP-EP e che possano essere realizzati da privati in diritto di superficie, implica che i relativi sedimi debbano prima essere acquisiti dal Comune, sia attraverso compravendita sia in via espropriativa, per poi essere ceduti in diritto di superficie (o per compravendita) all’interessato.
E’ il caso tipico degli insediamenti che gli art. 85 e segg. LALPT consentono al comune di promuovere creando apposite zone edificabili di interesse comunale.
Gli stabili in questione non possono invece identificarsi (per incompatibilità coi surriferiti presupposti: inserimento in zona AP-EP, diritto di superficie) con le abitazioni a pigione moderata previste dall’art. 45 NAPR in “zone per alloggi economici a destinazione vincolata” (AE). Si noti che il PR ha già istituito una simile zona, in un altro settore del villaggio, destinandole un’area di 4.200 mq. In tali zone la realizzazione degli alloggi è lasciata interamente all’iniziativa privata, senza alcun intervento diretto del Comune, che esclude espressamente ogni investimento per l’acquisizione dei sedimi occorrenti (v. rel. cit. pag. 63 in fine).
Percontro i discussi stabili residenziali fanno parte della zona AP3-EP3, per l’acquisizione della cui area - e precisamente dei 6.940 mq non già posseduti dal comune - è previsto un investimento di 2.082.000.- fr.
A questo punto occorre stabilire se la previsione di tali stabili nel PR è confacente e regolare.
La risposta non può essere positiva.
Non si vede in effetti come si possa creare un’unica grande zona AP-EP, onnicomprensiva e indifferenziata, in cui ad una sequela di strutture pubbliche classiche (scuole, palazzi amministrativi, magazzini comunali, e così via) si affianchino, senza precisarne né entità né ubicazione, eventuali stabili residenziali di contorno ad una piazza non meglio definita.
La previsione è decisamente troppo vaga e indeterminata. Se questi stabili vanno inseriti in un zona AP-EP, allora che lo siano nella forma prevista specificamene dalla LALPT, ossia secondo i succitati articoli 85 e seguenti. Si istituisca cioè una zona ZEIC, che non può essere confusa con altre zone AP-EP, tanto peculiare è la sua natura, specifiche le sue finalità.
E bisogna pure che la necessità di questa zona sia dimostrata. Occorre uno studio del problema dell’alloggio che accerti l’interesse del comune a intraprendere una simile operazione e ne attesti la fattibilità sul piano finanziario.
La zona deve poi essere retta da uno specifico regolamento.
Lo stesso vale, mutatis mutandis, se invece di una vera e propria ZEIC si volesse prevedere una variante in cui il comune acquisisca i terreni ma invece di metterli a disposizione di persone di reddito medio-basso intenzionate a costruirvi la casa conceda su di essi un diritto di superficie (o li venda a un prezzo politico) a promotori che si impegnino a costruirvi alloggi a pigione moderata.
Comunque sia, il PR deve prevedere specificamente la soluzione che intende adottare. Non basta dire che sarà possibile costruire stabili a contorno della piazza, eventualmente in diritto di superficie. Bisogna creare lo specifico strumento. E alla base, ribadiamo, ci vuole uno studio dell’alloggio
Ora nulla di tutto ciò è rintracciabile nel PR all’esame.
Manca quindi la base pianificatoria per inserire nella zona AP3-EP3 questa struttura e per dimensionarne di conseguenza la superficie.
ad 2) In queste condizioni non è reso verosimile che occorra invadere con la zona AP-EP il terreno dei ricorrenti.
Se riprendiamo lo “schema funzionale e organizzativo” a pag. 15a della relazione tecnica-economica vediamo che i due blocchi di appartamenti occupano la fascia inferiore dell’area attribuita alla zona AP3-EP3. Non solo non invadono il fondo __________ma appare assai chiaro che senza di essi la zona potrebbe facilmente essere circoscritta all’area a monte della particella n. __________., Questa cesserebbe di essere necessaria, non foss’altro che per evitarne la penetrazione nel cuore del Centro.
Se poi passiamo all’esame dei progetti partecipanti al concorso notiamo che solo uno di essi prevede di occupare parte del fondo __________ con opere o attrezzature attinenti alla zona AP-EP. E non già per insediarvi lo stabile residenziale, che viene allineato sulla via __________ all’estremo margine inferiore della zona, ma per dare sufficiente ampiezza alla piazza racchiusa tra lo stabile stesso e le costruzioni pubbliche a monte. Sono dunque le abitazioni a pigione moderata, in questo caso, a condizionare (se non altro indirettamente) l’accorpamento nella zona AP-EP di parte del mapp. __________e non si vede, cadute queste, quale necessità ci sia di mantenere il vincolo.
4. Un altro motivo va aggiunto ai precedenti.
La relazione tecnica-economica lascia aperto un quesito importante. Per la prima tappa esiste un progetto, si sono calcolati i costi e se n'è prevista la copertura nell'ambito di un aggiornamento del piano finanziario. Si è aumentato di 5 punti il moltiplicatore per rendere finanziariamente sostenibile l'operazione. Come si prospetta invece la seconda tappa?
Qui niente progetti, tranne quelli presentati al concorso d'idee. A prescindere dalla poca chiarezza sotto il profilo strettamente pianificatorio circa la necessità di far capo in tutto o in parte alla superficie vincolata, rimane da stabilire che prospettive vi sono perché la tappa stessa venga effettivamente realizzata.
Si innesta qui il discorso della pianificazione finanziaria delle opere danti luogo a vincolo AP-EP.
A norma dell'art. 24 cpv. 2 LALPT il PR organizza e disciplina le attività di incidenza territoriale in funzione dei bisogni di sviluppo per i prossimi quindici anni. Esso dev'essere commisurato alle capacità finanziarie del Comune.
Secondo l'art. 26 LALPT il PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme d'attuazione e di un programma di realizzazione.
Quest'ultimo indica i costi delle opere e il modo in cui sono coperti, come pure l'ordine progressivo degli interventi pubblici e il coordinamento delle fasi di attuazione. Così prescrive l'art. 30 LALPT.
Traspare da queste disposizioni la preoccupazione del legislatore che i PR non siano fondati su propositi velleitari ma su una seria ponderazione dei bisogni e dei mezzi per soddisfarli. La pianificazione del territorio non può essere fatta senza una pianificazione economico-finanziaria. Il discorso assume una particolare valenza in materia di vincoli AP-EP. Affinché la restrizione della proprietà privata che ne deriva possa ritenersi legittima occorre, a mente della giurisprudenza, rendere sufficientemente verosimile che l'opera per cui il vincolo è apposto verrà effettivamente realizzata; la sua fattibilità deve essere plausibile. A questo fine deve potersi desumere da calcoli e proiezioni attendibili che le finanze del comune possono sopportare tanto l'investimento quanto la gestione (118 Ia 404 c. 4c, 118 Ia 394 Seeuferweg, 114 Ia 337).
In concreto solo il costo dei sedimi è stato considerato nella relazione tecnico-economica, tant'è che già il Consiglio di Stato rilevava a pagina 29 della risoluzione impugnata: "Il Comune non ha presentato una verifica finanziaria che dimostri la congruenza tra le opere previste e le risorse finanziarie comunali. La relazione dovrà essere completata con quanto esatto dall'art. 30 LALPT e dall'art. 7 RLALPT."
Non si tratta di un'omissione involontaria. Nella relazione tecnico-economica, al capitolo Programmi investimenti, pag. 62 ss, si legge infatti la seguente presa di posizione:
"... riteniamo che un PR debba saper indicare prioritariamente l'importo finanziario necessario per l'indennizzo di vincoli che giuridicamente, per la natura medesima del PR, si configurano come espropriazione formale o materiale. Saranno pertanto prioritariamente i vincoli per l'acquisizione di sedimi necessari alla realizzazione di opere o progetti pubblici che necessitano di una quantificazione attendibile. Infatti è presumibile (ed opportuno) che entro il periodo di validità del piano regolatore queste aree siano acquistate. ... Altro fattore da tenere in considerazione è la scarsa attendibilità di eventuali quantificazioni per investimenti di opere in assenza di progetti anche di massima. Di conseguenza - e non ultimo perché l'onere per investimenti e di gestione correnti previsti da un PR non sono comprensivi della globalità delle necessità di un Comune - riteniamo che l'unico discorso serio e proponibile è quello in riferimento all'importo finanziario presumibilmente necessario all'acquisizione di sedimi. D'altra parte - e qui non concordiamo con l'obiettivo dichiarato dalla legislazione edilizia - ci sembra non praticabile l'equazione costi piano regolatore = potenzialità finanziaria del Comune, e ciò per diverse ragioni. Tra queste possiamo citare: la difficoltà di previsione riferite ad orizzonti temporali diversi (PR = 10 anni e PF = 4-5 anni); la forza finanziaria di un Comune che evolve nel tempo a dipendenza di molteplici fattori (sia in positivo che in negativo); il quadro iniziale con cui si è confrontati non sempre chiaramente definibile (ad es. la questione del cosiddetto debito occulto) e non da ultimo le opzioni politiche (ad esempio moltiplicatore d'imposta o investimenti di tipo qualitativo a seguito delle mutate esigenze della società)."
A pag. 73 sotto il capitolo Fasi di attuazione la relazione precisa: "Gli investimenti per l'acquisto di sedimi sono considerati senza possibili finanziamenti (tramite sussidi e contributi) in quanto gli stessi possono essere percepiti o prelevati solo al momento della realizzazione delle opere. Gli investimenti che entrano in considerazione sono illustrati nella tabella che segue." Vi è infatti indicato unicamente il costo dei sedimi.
"Le opere prioritarie (tipo 1) interessano essenzialmente l'acquisizione di sedimi per la realizzazione delle opere di piano regolatore. Si potrebbe affermare che, in linea di principio, una volta acquisiti i sedimi l'effettiva attuazione delle opere potrà essere programmata in base alle strategie già menzionate."
Abbiamo visto l'ampiezza dell'investimento che il comune si appresta a compiere col centro civico. Che, si noti, è solo uno dei tre comparti previsti dal PR.
Si tratta di un investimento di grande portata in cui i costi per l'acquisto dei sedimi non sono che una parte e non la maggiore. Che un comune della forza finanziaria di __________ (nella graduatoria 1991-92 collocato in 88.a posizione e classificato con altri 35 comuni come finanziariamente forte nella fascia inferiore) possa effettivamente condurre in porto un complesso di questa ampiezza (oltre a sostenere tutti gli altri costi della gestione ordinaria e straordinaria) non appare evidente. Solo una valutazione foss'anche sommaria dei costi complessivi tanto dei sedimi quanto delle opere che il Comune intende erigervi nonché della loro gestione consente, inserita in un piano sufficientemente flessibile per adattarsi alle mutevoli circostanze, di valutare la sopportabilità dal punto di vista finanziario ed economico dell'investimento. Da sola la comprovata sopportabilità dell'acquisto dei fondi, con una cambiale in bianco circa la loro edificazione e gestione, non dice nulla sull'effettiva fattibilità dell'operazione presa nel suo insieme e quindi non dà lumi sulla verosimiglianza ch'essa venga davvero realizzata utilizzando il fondo dei ricorrenti.
Ed è solo in funzione di quella realizzazione e non per procacciarsi terreni utili ad una successiva programmazione lasciata fin lì in forse, che il Comune può validamente vincolarli. La formula: prima i terreni e poi, a mano a mano ch'essi vengono acquisiti, la programmazione delle opere, non può essere accolta. E' comprensibile che il Comune trovi utile bloccare già oggi i terreni in cui vorrebbe edificare, se risulterà di volta in volta finanziariamente sostenibile, opere che già ora appaiono d'interesse pubblico e formano un programma coerente; se però non vi sono seri elementi da cui evincere già oggi con sufficiente verosimiglianza che l'edificazione avverrà effettivamente - e per questo occorre che sia resa verosimile la sostenibilità economico-finanziaria dell'intera operazione (o perlomeno della parte interessante il terreno gravato dal vincolo, se ha senso realizzarla slegata dal complesso) - il vincolo in esame non apparirà sorretto da un interesse pubblico suscettibile di contrapporsi con successo all'interesse del proprietario di fare libero uso del suo terreno.
E' bensì vero che è oltremodo difficile allestire un piano finanziario preciso; che costi, contributi e sussidi si conoscono effettivamente solo nella fase realizzativa delle opere; che un piano finanziario abbraccia solitamente l'arco di 5 anni mentre il PR è commisurato allo sviluppo prevedibile per i prossimi 15. Ciò non toglie che, pur con largo margine di approssimazione, si possono fare delle previsioni sufficientemente orientative circa il costo dell'investimento (per es. prevedendo nelle grandi linee la cubatura e quindi il costo delle diverse opere, sulla base di parametri consolidati) e analogamente, con qualche difficoltà in più, per la gestione, quanto basti per desumere con un accettabile livello di verosimiglianza la fattibilità o meno dell'operazione. E d'altronde la legge lo richiede espressamente (art. 30 LALPT) e non è ammissibile che ci si rifiuti di applicarla.
Fatta questa puntualizzazione rileviamo che per la prima tappa la carenza della relazione tecnica è stata coperta dall'aggiornamento del piano finanziario.
Per la seconda è lecito prevedere che la creazione della piazza non dovrebbe comportare un investimento di grande rilievo, mentre lo stabile residenziale verrebbe costruito da terzi cui il comune offrirebbe un diritto di superficie sul terreno, il cui costo, ripetiamo, è stato preventivato ancorché in modo globale, (2.080.000.- fr. per i 6.940 mq occorrenti per l’intera zona AP3- EP3). Lo stabile non è peraltro essenziale, come non lo sono le altre opere di contorno (negozi, bar ecc.) nell'economia del centro civico, anche se urbanisticamente ne integrerebbero idealmente l'insieme. L'incognita è essenzialmente costituita dalla costruzione della nuova sede dell'amministrazione comunale, che è anche di gran lungi la parte più importante dell'investimento. Se quest'opera non si può fare anche il resto della seconda tappa verosimilmente cade e il vincolo della proprietà dei ricorrenti diviene privo di interesse. Nulla consente oggi di sciogliere il nodo e affermare con qualche verosimiglianza che il finanziamento è fattibile e che il terreno dei ricorrenti verrà conseguentemente utilizzato, così da giustificare il vincolo litigioso.
L'omissione del costo delle opere e la limitazione della verifica alla sola sostenibilità finanziaria dell'acquisto dei terreni elude senza valide ragioni il precetto dell'art. 30 LALPT e non consente di valutare la fattibilità del programma e quindi la verosimiglianza della sua realizzazione. Viene tolta al tribunale e prima ancora al CdS la possibilità di effettuare questa irrinunciabile verifica. In queste circostanze i presupposti per apporre detto vincolo sulla proprietà dei ricorrenti non sono dati. Il CdS non doveva limitarsi a rilevare nella decisione approvativa del PR che “il Comune non ha presentato una verifica finanziaria che dimostri la congruenza tra le opere previste e le risorse finanziarie comunali”, accontentandosi di aggiungere che “la relazione dovrà essere completata con quanto esatto dall’art. 30 LALPT e dall’art. 7 RLALPT.” Il Consiglio di Stato non poteva approvare il PR in assenza di questo adempimento, dal quale solo può essere desunto se il PR appare economicamente e finanziariamente sopportabile, cosa resa impossibile nelle circostanze.
5. Per concludere, non vi sono motivi sufficienti per ammettere la necessità di inserire nella zona AP3-EP3 i discussi stabili residenziali e non risulta né provato né reso sufficientemente verosimile che per le altre opere, attrezzature, spazi pubblici previsti dal PR in quella zona occorra far capo al terreno dei ricorrenti.
Il vincolo contestato non poggia quindi su una base pianificatoria sufficiente e non appare ad ogni modo sorretto da un interesse pubblico sufficiente.
La risoluzione impugnata dev'essere annullata nella misura in cui approva il PR su questo punto. Con essa è pure annullato il vincolo in contestazione, rimanendo naturalmente riservata la facoltà del Comune di nuovamente istituirlo se ne saranno successivamente adempiuti i presupposti.
6. I ricorrenti chiedono che, annullato il vincolo in questione, la parte già vincolata venga inserita in zona R2.
La richiesta non può essere accolta.
Non spetta a questo tribunale intervenire quale pianificatore. Gli atti sono rinviati su questo punto al comune affinché dia una congrua destinazione alla superficie liberata dal vincolo AP-EP e se del caso all’intera particella. Notiamo infatti che il PR inserisce la parte non vincolata in zona R3, mentre i ricorrenti postulano che la parte assoggettata al vincolo ora annullata sia attribuita alla zona R2. Tocca al comune operare in modo che il suolo sia utilizzato con misura e l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del Paese attuando in tal modo gli scopi fondamentali della pianificazione del territorio enunciati dall’art. 1 LPT.
Allo stesso modo tocca al Comune “determinare un’ubicazione appropriata per gli edifici pubblici e di interesse pubblico”, provvedendo in particolare a “rendere convenientemente accessibili alla popolazione attrezzature come scuole, centri per il tempo libero e servizi pubblici (art. 3 cpv. 4 LPT).
Tutte cose che il PR prevede con chiara lungimiranza, meritando la definizione di “piano regolatore moderno, propositivo, che prevede soluzioni di fondo esemplari, tra cui la creazione del centro civico, con la piazza che oggi manca nel comune”, di cui il governo l’ha gratificato in sede di approvazione.
Insufficiente percontro (quale risultato di una scelta metodologica lodevole sul piano squisitamente progettuale e urbanistico ma non senza carenze su quello giuridico) è il grado di determinatezza di talune soluzioni, rimaste allo stato embrionale, programmatico, troppo indefinite per giustificare le restrizioni apportate in loro nome alla proprietà.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso é parzialmente accolto, nel senso dei considerandi.
§) di conseguenza la risoluzione governativa impugnata è annullata nella misura in cui approva il vincolo AP-EP gravante parte del mapp. nr. __________ RFD __________. Gli atti sono rinviati al comune affinché riveda la destinazione della particella liberata dal vincolo.
2. Non si prelevano spese né
tasse processuali. Il Comune verserà ai ricorrenti fr. 1’500.-- di ripetibili.
3. Intimazione: - __________ -__________ __________, __________
- __________ __________, __________ __________ __________
- __________ __________, __________
-
__________ __________, __________
- Municipio di __________
- Consiglio di Stato, ___________
- Sezione pianificazione urbanistica, ____________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario