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Incarto n. |
29 settembre 1995 |
In nome |
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composto dai giudici: |
Efrem Beretta, presidente, |
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vicecancelliere |
Tito Ponti |
visto il ricorso del 11 gennaio 1991 di
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__________
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15. __________ __________, ____________________, rappr. da: __________, __________ __________, 16. __________ __________, ____________________, rappr. da: __________, ______________________, 17. __________ __________, ____________________, rappr. da: __________, ____________________, 18. __________ __________, ____________________ rappr. da: __________, ____________________, 19. __________ __________, ____________________, rappr. da: __________, ____________________, 20. __________ __________, ____________________, rappr. da: __________, ____________________, 21. __________ __________, ____________________, rappr. da: _________, __________ __________, 22. __________ __________, ____________________, rappr. da: __________, __________ __________, __________rappr. da: __________, ____________________, 24. __________ __________ __________, ____________________, rappr. da: __________, ____________________, 25. __________ __________ __________, ____________________, rappr. da: __________, ____________________, 26. __________ __________, _____________________, rappr. da: __________, ____________________, 27. __________ __________, ____________________, rappr. da: __________, ____________________, 28. __________ __________, ____________________, rappr. da: __________, ____________________, 29. __________ __________, ____________________, rappr. da: __________, ____________________, 30. __________ __________, ____________________, rappr. da: __________, ____________________, 31. __________ __________, ____________________, rappr. da: __________, ____________________, 32. __________ __________, ____________________, rappr. da: __________, ____________________, 33. __________ __________, ____________________, rappr. da:__________, ____________________, 34. __________ __________, ____________________, rappr. da: __________, ____________________, 35. __________ __________, ____________________, rappr. da: __________, __________ __________, 36. __________ __________, ____________________, rappr. da: __________, ____________________,
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37. __________ __________, ____________________, rappr. da: __________, ____________________, 38. __________ __________ -__________, ____________________, rappr. da: __________, __________ __________, 39. __________ __________, ____________________, rappr. da: __________, ____________________, rappr. da: __________, ____________________, 41. __________ __________ -__________, ____________________, rappr. da: __________, ____________________, 42. __________ __________, ____________________, rappr. da: __________, ____________________, 43. __________ __________, ____________________, rappr. da: __________, ______________________, 44. __________ __________, ____________________, rappr. da: __________, ____________________, 45. __________ __________, ____________________, rappr. da: __________, ____________________, 46. __________ __________, ____________________, rappr. da: __________, ____________________, 47. __________ __________, ____________________, rappr. da: __________, ____________________ , rappr. da: __________, _____________________, 49. __________ __________, ____________________, rappr. da: __________, _________________________, 50. __________ __________, ____________________, rappr. da: _________, ____________________, 51. __________ __________, __________ __________-__________, rappr. da: __________, ____________________, 52. __________ __________, ____________________, rappr. da: __________ , ____________________, rappr. da: __________, ____________________, 54. __________ __________, ____________________, rappr. da: __________, ________________________, 55. _____________________, ____________________, rappr. da: __________, __________ __________, 56. __________ __________, ____________________, rappr. da: avv. __________. __________, ____________________, 57. __________ __________ __________ __________ __________ __________ __________, rappr. da avv. __________, ____________________,
contro |
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la risoluzione 4 dicembre 1990 del Consiglio di Stato relativa all’approvazione di una variante di PR del Comune di __________. |
viste le osservazioni 25 febbraio 1991 del Municipio di __________ e la risposta 16 febbraio 1993 del Consiglio di Stato,
letti ed esaminati gli atti
esperiti i necessari accertamenti;
r i t e n u t o
in fatto
a. Con adozione (in data 19 giugno 1989) dell’impugnata variante, il Consiglio Comunale di __________ ha introdotto nel PR una nuova zona di utilizzazione denominata “zona delle cave”. Si tratta in realtà di una serie di zone diverse intese a disciplinare un’attività estrattiva-artigianale, quella del marmo, tradizionale e importante nella zona. Il comparto territoriale toccato é situato lungo la strada che da __________ conduce a __________ e __________.
b. La “zona delle cave” é stata contestata innanzi al Consiglio di Stato da un centinaio di cittadini (con un gravame unico) e, con atto ricorsuale separato, dalla __________ __________ la __________ della __________ (__________).
Nei due gravami, pur con motivazioni parzialmente diverse, veniva principalmente contestata la “zona di frantumazione e deposito degli inerti” (art. 28bis NAPR), zona ubicata nell’area di un grande anfiteatro (la ex-__________ __________) risultante da molti anni di attività estrattive.
La zona é così disciplinata dalle NAPR (art. 28 bis pto. 3):
“...3) Zona di frantumazione e deposito degli inerti
Questa zona comprende:
-la zona di frantumazione e deposito degli inerti nella quale é ammessa unicamente l’installazione di macchinario mobile per la frantumazione del materiale e, se necessario, una baracca di cantiere per gli operai e baracche-tettoie per il deposito della attrezzature. Non sono permesse pavimentazioni o simili. Essa deve essere organizzata e cintata convenientemente.
-la zona di rispetto e di transito che ha la funzione di stacco e di protezione della parete dell’ex zona di estrazione che presenta un grande interesse geologico.
In quest’area é permesso unicamente il transito per accedere alla zona di frantumazione vera e propria. Non sono ammesse costruzioni di nessun tipo e neppure modifiche dello stato fisico dell’area. Eccezioni, per ricerche scientifiche o simili, potranno essere concesse unicamente con l’accordo delle autorità competenti.”
c. Il Consiglio di Stato ha respinto i ricorsi e approvato la variante con risoluzione 4 dicembre 1990.
d. La __________ e una sessantina di cittadini di __________ hanno impugnato innanzi al TPT questa decisone.
I ricorrenti chiedono l’abbandono della “zona di deposito e di lavorazione di inerti, e di estrazione nell’area delle vecchie cave di __________ ”. A sostegno della loro impugnativa sollevano da un canto aspetti naturalistici e paesaggistici, dall’altro obiezioni fondate sulla precaria percorribilità della locale strada (stretta e sinuosa) e l’impatto ambientale negativo del transito di autocarri per il trasporto di inerti.
e. Le conclusioni ricorsuali sono avversate dal Municipio di __________.
Alla medesime conclusioni é giunto il Governo nella sua risposta del 16 febbraio 1993.
f. In data 5 marzo 1991 i ricorrenti hanno inoltrato al Gran Consiglio un’istanza chiedente la concessione dell’effetto sospensivo al loro gravame. Statuendo conformemente all’art. 78 Lpamm, il Consiglio di Stato l’ha respinta con decisione 12 giugno 1991.
g. In data 14 settembre 1993 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio che ha permesso di constatare la bellezza e la grandiosità dell’emiciclo costituito dalla ex-__________.
Le parti si sono riconfermate nelle loro allegazioni e domande. L’avv. __________ ha inoltre prodotto un riassunto scritto con il quale precisa il contenuto e le motivazioni del ricorso. Di questo e delle risultanze del sopralluogo si dirà, per quanto necessario, in prosequio di giudizio.
h. In data 7 giugno 1994 é stato esperito un secondo sopralluogo che ha permesso al patriziato di __________, proprietario del sedime, di prendere posizione sul gravame. Inoltre i ricorrenti hanno precisato come il gravame non sia affatto diretto contro le attività estrattive della ditta __________.
Oggetto del contendere é pertanto esclusivamente la zona prevista, nella ex-__________ __________, di frantumazione e deposito degli inerti. A mente del Patriziato, il materiale da frantumare non sarebbe tanto quello risultante dall’attività estrattiva delle esistenti cave, quanto inerti portati ad hoc sul posto.
i. In occasione dell’ultimo sopralluogo, codesto Tribunale ha chiesto l’edizione da parte dell’Amministrazione patriziale di __________ della documentazione relativa alla domanda edilizia chiesta per l’installazione del frantoio e del deposito inerti nella ex-__________. Tale documentazione é stata trasmessa al TPT in data 27 giugno 1994.
c o n s i d e r a t o
in diritto
1. La competenza del Tribunale é data dagli articoli 26 quater lett. d LOG e 38 LALPT. Il gravame, inoltrato nel termine di 30 giorni di cui all’art. 39 LALPT é tempestivo.
Circa la legittimazione degli insorgenti il Tribunale considera quanto segue. La __________, che ha contestato la “zona di frantumazione e di deposito degli inerti” sia in prima istanza che innanzi al TPT, é legittimata a ricorrere.
Per conto non tutti i litisconsorti di __________ __________ hanno ricorso anche in prima istanza. La circostanza é comunque ininfluente dato che perlomeno alcuni di loro, e ne basterebbe uno, avevano impugnato la variante di PR anche in primo grado.
2. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo o sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, questi invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 seg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3. Giusta l'art. 22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del PD (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT).
4. Oggetto del contendere é la facoltà pianificatoriamente concessa al proprietario del terreno (il __________ di __________) di adibirlo a sito per frantumare e depositare gli inerti. Si dovrà pertanto esaminare l’azzonamento operato dal Comune e confermato dal Consiglio di Stato alla luce delle censure ricorsuali fondate essenzialmente sulla protezione del paesaggio e dell’ambiente.
4.1. La protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 24 sexies Cost (approvato in votazione popolare il 27.5.1961) che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante.
Il paesaggio è pure protetto dalla legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT), fondata sull'art. 22quater Cost. (accettato in votazione popolare il 14.9.1969). L'art. 3 cpv. 2 LPT proclama che il paesaggio dev'essere rispettato e che in particolare (lett. d) occorre conservare i siti naturali. Tale funzione è svolta in ambito comunale dal PR: l'art. 17 LPT prevede l'istituzione di zone protette comprendenti tra l'altro i “paesaggi particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale” (lett. b), nonché “i siti caratteristici e i monumenti naturali e culturali” (lett. c). Il diritto cantonale può però prevedere altre misure adatte, al posto delle zone di protezione.
4.2. La protezione del paesaggio è specificamente trattata dall'apposita legge, la legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1.7.1966, fondata sul citato art. 24sexies Cost.
Giusta l'art. 5 cpv. 1 LPN “il Consiglio federale, sentiti i Cantoni, compila gli inventari degli oggetti d’importanza nazionale; all’uopo, può fare capo a quelli di istituzioni pubbliche e d’associazioni di protezione della natura e del paesaggio”. L’art. 6 LPN precisa che l’iscrizione di un oggetto d’importanza nazionale in un inventario federale significa “che esso merita specialmente di essere conservato intatto e, in ogni caso, rispettato per quanto sia possibile”. Nell’Inventario federale dei paesaggi, siti e monumenti naturali é iscritto, dal 1977, anche il comprensorio del __________ __________. __________, di cui la zona delle cave di __________ fa parte (cfr. OIFP, n. __________).
Anche la legislazione cantonale prevede la difesa di particolari bellezze naturali e del paesaggio. Il Decreto esecutivo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio (DLBN), del 16 gennaio 1940, protegge infatti “le cose immobili che concorrono a costituire la bellezza naturale del paese; il suo aspetto caratteristico e particolarmente i monumenti naturali, sia d’interesse scientifico sia d’interesse estetico” (art. 1 lett. a).
A sua volta, il R di applicazione del DLBN, del 22 gennaio 1974, precisa che la protezione delle bellezze naturali e del paesaggio comprende, in modo particolare, “i monumenti naturali, vale a dire elementi del paesaggio che sono di notevole interesse estetico o scientifico, come bolle, paludi, torbiere o altri biotopi, rupi, sorgenti, cascate, rarità geografiche o geologiche, alberi o gruppi du alberi (art. 2 lett. a).
5. L’area della ex-__________ __________ é, a non averne dubbio, di grande pregio naturalistico e paesaggistico. Si tratta, invero, di uno dei documenti geologici naturali di maggiore rilevanza di tutto il Paese, caratterizzato da un’alta parete su cui si legge chiaramente la genesi del cosiddetto marmo di __________, originato da colate di sedimento rossastro che hanno cementato i vuoti formatisi con la distensione delle rocce liassiche sotto il fondo marino in relazione all’affossamento del bacino del __________ (sulla cosiddetta “__________ di __________ ”). Per queste sue caratteristiche d’altronde, l’area delle cave di Arzo é parte integrante della zona del __________ __________. __________, catalogata nell’”Inventario dei paesaggi di importanza nazionale”.
Purtuttavia il comprensorio é stato utilizzato sin da epoche remote anche per l’attività estrattiva (attività che ha dato origine alle cave di __________ così come le conosciamo oggi); vista l’importanza rappresentata da questa attività per l’economia locale e, d’altro canto, i contenuti naturalistici della zona, le autorità comunali hanno elaborato l’impugnata variante con il preciso intento di regolamentare una volta per tutte a livello pianificatorio questa attività economica e conciliarla nella misura del possibile con la protezione della natura e del paesaggio. La variante in oggetto si proporre di regolamentare, oltre che l’attività estrattiva in senso stretto, anche la lavorazione dei marmi, il deposito e la frantumazione di scarti e inerti, nonché il trasporto di questi materiali (art. 28bis NAPR).
La necessità di conservare la parete della ex-__________ da qualsiasi attività nociva ha consigliato la creazione di una zona di rispetto e di transito della larghezza di 10 metri, che ha funzione di stacco e di protezione della parete (area tratteggiata in marrone sulla planimetria). In quest’area sarà permesso unicamente il transito (pedonale) per accedere alla zona di frantumazione vera e propria; non sono ammesse costruzioni di nessun tipo né modifiche dello stato fisico dell’area, a meno che si tratti di installazioni per ricerche scientifiche o simili.
Per quanto riguarda l’area di frantumazione vera e propria (area colorata in marrone sulla planimetria), il __________ di __________ ha elaborato, nell’ambito della procedura di licenza edilizia, un dettagliato piano di sistemazione nell’intento di ridurre l’impatto della prospettata attività sulla retrostante parete della ex-__________a; tale piano, che ha ricevuto l’avvallo del __________ __________ di __________ naturale e dell’Ufficio __________ __________ __________ (cfr. lettera 19.5.1992 dell’__________ al __________ di __________ in atti) prevede in particolare la posa di una rete metallica invalicabile tra l’area di lavorazione e l’area di rispetto della parete, il divieto di transito motorizzato all’interno dell’area di rispetto, la limitazione dell’altezza massima dei cumuli di inerti a 6 metri e la rimozione dei depositi di terra e ghiaia esistenti dovuti all’attività estrattiva precedentemente svolta sul sedime, in modo da riportare alla luce le pareti rocciose che delimitano tutta l’area sui lati ovest e sud (documentazione allegata alla domanda di costruzione, trasmessa al TPT il 27.6.1994) .
6. Il TPT non può esimersi dal rilevare come la soluzione qui contestata presenti non pochi aspetti negativi : é innegabile che inserire in quel luogo un’attività di frantumazione con i suoi macchinari, il cumulo di inerti, l’andirivieni di autocarri, l’inevitabile polvere e rumore, creerebbe a pochi metri dalla grande parete e anfiteatro un elemento discordante che stonerebbe indubbiamente in quel contesto. Ideale sarebbe tenere sgombra tutta l’area da simili intrusioni. Va poi tenuto presente che l’attività della vicina cava, il cui materiale di scarto l’installazione é soprattutto destinata a frantumare, é praticamente ferma, da tempo. Vero é poi, come osservano i ricorrenti, che non si vede per quale ragione il materiale di demolizione della regione debba essere trattato proprio in questo comparto. Vi sono certamente soluzioni più appropriate a questo problema.
Malgrado queste considerazioni negative, codesto Tribunale non ravvisa tuttavia gli estremi per ritenere inaccettabile la soluzione proposta. Essa é il frutto di una ponderazione degli interessi contrastanti in gioco che non può essere giudicata inconferente. Il comune ha ritenuto necessario proteggere, e l’ha fatto pienamente, l’aspetto più importante : quello naturalistico, rappresentato dalla parete rocciosa. Questa viene tutelata e così pure il suo accesso per le necessarie prospezioni e studi. Tutelato é, seppure con una serie di limitazioni, l’interesse del Patriziato a ricavare qualche provento da questa sua proprietà. Meno protetto, ma non interamente disatteso, l’interesse paesaggistico. Nel complesso una soluzione di compromesso che se non é ideale ha sufficienti ragioni dalla sua per escludere che questo tribunale ne pronunci l’annullamento, come chiesto dai ricorrenti.
7. I ricorrenti sollevano infine la questione del traffico veicolare indotto dall’attività di frantumazione e deposito degli inerti, che a loro avviso porterebbe ad un intollerabile aumento del traffico sulla già frequentata strada che collega __________ a __________.
Le conseguenze ambientali e viarie derivanti dal trasporto degli inerti - é previsto il passaggio giornaliero di 15-20 autocarri - devono essere valutate in rapporto al traffico su tutta la tratta della cantonale tra __________ e __________, e a quello proveniente dal valico doganale di __________. Ora, queste strade sopportano già oggi un carico di almeno 6000 veicoli giornalieri, tra i quali numerosi mezzi pesanti provenienti dalla dogana di __________; un sostanziale miglioramento della situazione non potrà certo essere attuato attraverso l’inibizione dell’attività di frantumazione degli inerti nella ex-__________, che comporta, come detto, un aumento del traffico praticamente ininfluente ai fini statistici (15-20 autocarri al giorno). Un vero risanamento potrà essere attuato solo con l’allestimento di un piano viario e dei trasporti che affronti globalmente il problema dell’inquinamento fonico e atmosferico su tutta la rete viaria della regione.
Anche quest’ultimo addebito, al pari dei precedenti, deve pertanto essere respinto.
8. Per le pregresse considerazioni il ricorso é respinto. Tasse e spese di giudizio seguono la soccombenza (art. 28 Pamm).
Per questi motivi,
viste le normative alla fattispecie applicabili;
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso é respinto.
2. I ricorrenti sono
condannati in solido al pagamento di fr. 1’000.- a titolo di tasse e spese di
giudizio .
3. Intimazione: -
Avv. __________ __________, __________, per i ricorrenti
- Municipio di __________
- Consiglio di Stato, ___________
- Sezione pianificazione urbanistica, __________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario