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Incarto n. |
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In nome |
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composto dai giudici: |
Efrem Beretta,
presidente,
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Il segretario |
Fiorenzo Gianinazzi |
statuendo sul ricorso del 22 giugno 1990 di
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__________ __________, __________, rappr. da: avv. __________ __________, __________ __________,
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contro |
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la risoluzione 16 maggio 1990 nr. __________ del Consiglio di Stato che approva il Piano Regolatore di __________; |
ritenuto
in fatto
a. Il PR __________ -__________, adottato dal Consiglio comunale di __________ il 15.12.86, ha previsto una serie di “superfici o zone vincolate per servizi e impianti di interesse pubblico”. Tra queste, col numero 5 è indicata nel piano del paesaggio la zona in corrispondenza del silos e delle infrastrutture annesse, ubicati alla foce del fiume Ticino, nella zona A delle __________ di __________.
b. Con la risoluzione del 16 maggio 1990, il Consiglio di Stato ha adottato il PR, stralciando “per verifica in corso” la zona n. __________.
In effetti, il Consiglio di Stato aveva “commissionato uno studio generale di impatto sull’ambiente di questo impianto posto alla foce del Ticino e di verifica delle attività che si svolgono attorno all’infrastruttura.” Rilevato che le prime conclusioni dello studio confermerebbero la necessità di un attracco a lago, “per soddisfare le forniture che l’economia del settore specifico, pubblica e privata richiede”, il Consiglio di Stato dichiara che “emanerà le sue decisioni, soppesando e comparando gli interessi in gioco”, non appena “le risultanze dello studio completo ormai concluso” verranno presentate ufficialmente dal competente Dipartimento. (risoluzione cit., consid. 3.3.2, pag. 15).
c. Col presente ricorso __________ __________ chiede che la modifica apportata “al piano delle zone e al piano delle superfici o zone vincolate a destinazione d’interesse pubblico” venga annullata e che la zona N.__________ citata nel piano delle zone sia riammessa e inclusa nelle aree vincolate d’interesse pubblico.
Il ricorrente riconosce l’utilità di uno studio d’impatto ambientale “che permetterà di giudicare gli interessi pubblici e privati a sostegno del mantenimento o meno di tutte o parte delle infrastrutture esistenti alla foce del Ticino sulla base di documenti scientifici seri e soppesati, in luogo delle solite polemiche e delle oramai conosciute isterie ecologiche.” Ritiene tuttavia che “per rispettare l’autonomia delle scelte comunali, per attenersi ad una situazione di fatto ormai consolidata e per evitare le conseguenze di un’espropriazione materiale del diritto di superficie di cui (egli) beneficia” si sarebbe dovuto sanzionare lo stato di fatto esistente (a suo avviso ammesso pure dall’Ordinanza sulle __________ di __________), “rinviando l’eventuale soppressione o modifica della zona in questione alle risultanze negative o alle parziali controindicazioni della perizia di impatto ambientale in fase di elaborazione.” L’Ordinanza stessa, il PD, la legislazione d’applicazione della normativa di protezione ambientale costituirebbero una base legale sufficiente per limitare nel seguito l’utilizzazione di quest’area, “senza necessità di adottare un’ulteriore laboriosissima variante di piano regolatore per reincludere una zona d’uso pubblico che già oggi è riconosciuta tale o per lo meno tollerata transitoriamente come tale in attesa di soluzione alternativa, qualora ne fosse inevitabile lo smantellamento (circostanza per l’appunto tutta da provare)”.
Il ricorso, avverte in conclusione il ricorrente, è introdotto a titolo cautelativo, al fine di evitare che con una decisione governativa “possibilista” si sopprima una zona che in realtà finirebbe per divenire definitiva “prima ancora di conoscere le risultanze della verifica d’impatto ambientale.”
d. Nella sua risposta il Consiglio di Stato chiede il rigetto dell’impugnativa.
Precisa che il vincolo in discussione concerne “ un impianto e annesse infrastrutture già da tempo esistenti, che si sono sviluppati progressivamente - e solo in parte con il supporto di permessi edilizi - a partire dal 1952. Le istallazioni principali sono state realizzate al mapp. n. __________di proprietà del Consorzio correzione fiume Ticino, sulla base di due diritti di superficie con scadenza al mese di gennaio 1995, mentre l’attività interessa globalmente un’area di ca. 4.5. ha, sulla golena destra del fiume Ticino, alla sua foce.”
Il Consiglio di Stato rileva che l’infrastruttura “è ubicata nella zona A di protezione delle __________ di __________ ai sensi dell’Ordinanza cantonale per la protezione delle __________ di __________ del 13 marzo 1979, ed è pertanto inserita in una zona protetta per i suoi contenuti di grande valore naturalistico e paesaggistico, oltre che di pregio ecologico e scientifico (il PD qualifica tale comparto quale riserva naturale protetta)”.
Tale zona si pone effettivamente in conflitto con “numerosi disposti federali e cantonali (fra i quali possono essere citati segnatamente la LPN del 1.7.1966, la relativa Ordinanza di esecuzione del 16.1.1991, l’ordinanza federale sulla protezione delle zone golenali d’importanza nazionale del 28 ottobre 1992, il progetto di Ordinanza federale sulla protezione dei paesaggi palustri di particolare bellezza e d’importanza nazionale, la legge sulla protezione della acque del 14.1.1992, il DBLN, il RBN e la citata Ordinanza cantonale di protezione).”
Va tuttavia considerato che, “agli obiettivi di salvaguardia di valori ambientali, naturalistici e scientifici, e di ripristino di una dinamica evolutiva naturale si contrappongono (…) gli interessi legati al proseguimento dell’attività, in ragione del riconosciuto importante ruolo che tale infrastruttura svolge nell’ambito dell’economia edilizia della regione (grazie anche all’attracco a lago), in particolare per la confezione di calcestruzzi ad altra resistenza e per la valorizzazione degli inerti ticinesi.”
Il Consiglio di Stato riferisce di aver costituito uno speciale gruppo di lavoro “con l’obiettivo di studiare e proporre una soluzione per l’ubicazione delle varie attività legate al silos (alcune delle quali fra l’altro non strettamente connesse e necessarie alla attività del silos medesimo), considerando sia gli obiettivi di protezione delle __________, sia la necessità riconosciuta di un silos nella parte est del __________ nonché di un attracco a lago.”
In assenza di tali studi e delle relative conclusioni, il Governo cantonale “non poteva approvare la zona ‘__________proposta dal Comune. E’ solo ad avvenuta conclusione rispettivamente presentazione di questi che potrà essere valutato e deciso se l’attività attualmente svolta potrà essere continuata - totalmente o parzialmente - o meno nell’attuale localizzazione o dovrà invece essere spostata.”
e. Nel sopralluogo del 9 settembre 1993 le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande. L’istruttoria è chiusa, con rinuncia delle parti al dibattimento finale e alle conclusioni.
f. Con scritto del 22 novembre 1993 il ricorrente segnala che il suddetto gruppo di lavoro è in procinto di rassegnare il proprio rapporto “dal quale trasparirà la proposta di mantenere - e a determinate condizioni - l’impianto del silos alla foce del Ticino.” Il ricorrente chiede quindi di tenere in sospeso la procedura di ricorso fino alla presentazione di questo “fondamentale documento”.
In realtà, all’insaputa del tribunale, il rapporto era stato rassegnato già nel marzo del 1993 (prima quindi della richiesta di sospensione). Il documento è stato trasmesso al ricorrente, non appena conosciutane l’esistenza, con ordinanza presidenziale del 21.03.2002, fissandogli un termine fino al 22 aprile 2002 per prendere posizione.
g. Il ricorrente prende posizione il 18 aprile 2002 rilevando che tra le due possibilità prospettate dal Rapporto marzo 1993 il Consiglio di Stato ha optato nel 1995 per la seconda, consistente nel dislocamento solo parziale del silo dall’ubicazione alla foce del Ticino. Da allora non sono intervenute decisioni “in contrario o diverso senso”. Dal recente incontro avuto con il consigliere di Stato __________ e i suoi collaboratori sarebbe invece emersa la propensione dell’autorità cantonale per “un aggiornamento entro breve termine dei dati essenziali per prendere una nuova decisione.”
"Non penso quindi", conclude, il ricorrente, “che l’evasione del ricorso, allo stato attuale delle cose, abbia un grande senso, prima di conoscere la nuova risoluzione del Consiglio di Stato o, eventualmente, del Consiglio Federale sull’annosa questione dell’esistenza del silos all’interno del perimetro delle __________ di __________.” Il ricorrente propone quindi di sospendere nuovamente la procedura e di “riattivarla quando si conosceranno le nuove decisione dell’autorità competente”.
diritto
1. La competenza del tribunale è data dall'art. 26 c lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992 e dall'art. 38 cpv. 1 LALPT, in applicazione della norma transitoria BU __________, __________ (____________________1992).
La legittimazione del ricorrente è pacifica ai sensi dell’art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT. Il ricorso, interposto nei termini dell’art. 38 cpv. 1 LALPT e quindi tempestivo, è ricevibile in ordine.
2. Il ricorrente riconosce l’opportunità di approfondire lo studio dell’impatto del silo e delle relative attività sulle _________ di __________; sostiene tuttavia che nell’attesa di conoscerne le conclusioni il Consiglio di Stato non poteva lecitamente stralciare la zona in contestazione che il comune ha adottato nell'ambito della sua autonomia, sancendo una situazione di fatto esistente da lunghissimo tempo e di innegabile interesse pubblico.
La zona andava confermata, tranne poi annullarla se fosse effettivamente risultata incompatibile con le disposizioni sulla protezione della natura e non fosse possibile trovare una soluzione intermedia, ad esempio dislocando in luogo consono le strutture e attività non strettamente vincolate all'attuale ubicazione.
In sintesi: la zona non doveva essere annullata, in assenza del Rapporto, ma approvata fino alla sua presentazione e annullata solo se le conclusioni di quest’ultimo dovessero imporlo.
Il ricorrente chiede quindi ch’essa venga riammessa nel piano delle zone e inclusa nelle aree vincolate d'interesse pubblico.
3. La pretesa non merita accoglimento.
Dev’essere anzitutto rilevato che la “zona” in contestazione non è in realtà una zona di PR ai sensi dell’art. 14 LPT e neppure dell’art. 28 LALPT e in effetti ne cercheremmo invano traccia nel piano delle zone del PR in esame. Essa è elencata col n. 5 in una lista di 10 “zone” vincolate a scopi d’interesse pubblico ed è segnalata nel piano del paesaggio con un circolino giallo recante la cifra 5. Il perimetro della sedicente “zona” non è delimitato.
Solo l'art. 29bis NAPR si occupa di queste zone, limitandosi a prescrivere che "l'ubicazione dei servizi e degli impianti di interesse pubblico (risalto nostro) quali impianti aeroportuali, impianto di depurazione, impianto di incenerimento dei rifiuti, discariche controllate e sottostazioni di trasformazione elettrica sono riportate nel piano del paesaggio. Non sono ammessi altri e ulteriori insediamenti ai di fuori di queste zone. Le zone non occupati dai citati servizi e impianti di interesse pubblico devono restare a destinazione prioritaria agricola."
Con ciò non si è operato un azzonamento, per il quale mancano tutti i presupposti (delimitazione precisa di un'area, regolamentazione della sua utilizzazione a mezzo NAPR) ma si è elencata una serie di impianti e attrezzature alle quali si è attribuito un interesse pubblico che giustifica di ritenere a ubicazione vincolata la loro presenza. Si confonde in definitiva il concetto di ubicazione con quello di azzonamento.
In altre parole: la presenza nel territorio delle attrezzature, impianti e servizi definiti d'interesse pubblico localizza nelle grandi linee l’area che dovrà essere loro consacrata a pianificazione conclusa, preferibilmente attraverso un piano d'utilizzazione cantonale (PUC). Ciò vale ad esempio per la stazione di compostaggio: il Municipio ha deciso di definirla d’interesse pubblico ed ha chiesto al Consiglio di Stato di inserirla nel piano AP/EP del PR in approvazione. Lo stesso dicasi dell'aerodromo. Il carattere provvisorio del provvedimento qui in argomento è confermato dalla risoluzione impugnata, a pagina 43: “La delimitazione precisa dell’estensione delle strutture previste formerà oggetto di particolari studi e esami nell’ambito delle apposite procedure di approvazione. In particolare il piano di utilizzazione cantonale dovrà definire o confermare l’area aeroportuale, la zona delle __________, la compatibilità del silo alla foce con la protezione delle __________, l’utilizzazione della golena ecc. L’ubicazione del silo è pertanto sospesa e quindi non viene accettata come impianto d’interesse pubblico, in attesa delle risultanze delle verifiche ormai concluse (risalto nostro).”
Non è dunque negata l’approvazione di una zona di PR, inesistente, bensì di una disposizione che vorrebbe sancire “l’ubicazione vincolata dei servizi e degli impianti previsti” (ris. pag. 43, in basso), ma il cui consolidamento in chiave pianificatoria richiede la preventiva verifica della compatibilità dei servizi e impianti elencati “con la legislazione federale in materia”, con la quale, a mente della risoluzione stessa, essi “non devono entrare in contrasto” (loc. cit., vedi pure ris. cit. pag. 53).
4. Con ciò, occorre rilevare, non è decretata la sorte del silo e annessi e delle relative attività.
Nella risoluzione il Consiglio di Stato si è riservato di pronunciarsi in merito, conosciute le risultanze dello studio d’impatto ambientale di prossima presentazione. Nella risposta ha poi dichiarato di attendere per decidere le risultanze del rapporto commissionato ad un gruppo di lavoro.
Che le strutture e le attività considerate si pongano in conflitto con la protezione delle __________ di __________ e in genere della natura non è messo in dubbio ed è d’altronde notorio.
Aperto era invece rimasto, al momento della decisione, il quesito se, malgrado questo conflitto, tali presenze e attività potessero ritenersi compatibili con la protezione offerta all’area in discorso dalle disposizioni del diritto federale e cantonale, in particolare dall’Ordinanza sulle __________, il Consiglio di Stato riservandosi di verificare tale conformità alla luce delle risultanze degli studi in atto, tenuto conto, attraverso una ponderazione globale di tutti gli interessi in gioco, non solo delle esigenze di protezione della natura ma pure di quelle dell’economia e in particolare dell’edilizia, riservate le possibili soluzioni di compromesso, quali ad esempio uno spostamento solo parziale degli impianti e delle attività incriminate, che dovessero proporre gli studi ordinati.
La pretesa che nell’attesa di questa verifica e delle relative decisioni la sedicente "zona/vincolo" dovesse essere confermata è manifestamente priva di giuridica consistenza.
Il Consiglio di Stato non poteva approvare un vincolo, e tanto meno una fantomatica zona, in patente conflitto con gli imperativi della protezione della natura, in assenza di elementi di giudizio che potessero eventualmente giustificare questa situazione di conflittualità, nel quadro, come detto sopra, di una ponderazione globale di tutti gli interessi in gioco.
Questo era l’intento del governo e non è questa la sede per giudicare se in questa materia vi sarebbe effettivamente stato spazio per una ponderazione degli interessi, o se a ciò abbia già provveduto la legge, in particolare l’Ordinanza sulle zone palustri per quelle di importanza nazionale e di particolare bellezza come sono per l’appunto le __________ di __________ e segnatamente le zona A in cui sorgono e operano le controverse strutture.
5. Quel che può essere aggiunto è che il rapporto del gruppo di lavoro, presentato nel marzo del 1993, conferma chiaramente, dopo aver passato in rassegna le principali disposizioni legali in materia di protezione dell’ambiente e della natura “con particolare riferimento al comprensorio delle __________ di __________ ”, che “la presenza e l’attività del __________ __________ nella sua attuale ubicazione appaiono manifestamente incompatibili” (risalto nostro). Rinviamo per la descrizione degli impatti al capitolo 2.3 del documento.
A parte l’esame di soluzioni alternative fuori dalle __________ il rapporto esamina la possibilità di migliorare la situazione ambientale pur mantenendo in loco il contestato __________.
Sono prospettate due linee di azione:
1. lo spostamento del silos e dell’attracco a lago fuori delle zone del comprensorio di protezione delle __________ e la restituzione dell’area attuale alla natura.
2. Il risanamento e il miglioramento in loco delle istallazioni legate alla produzione del silos alla foce del Ticino e lo spostamento fuori dalla zona protetta di quelle accessorie (rapp. pag. 17).
I risanamenti delle strutture del silo e il miglioramento qualitativo delle sue attività, avverte il rapporto, “potrebbero rendere la struttura meno incompatibile con gli obiettivi di salvaguarda delle __________ fermo restando l’obbligo di un’attenta verifica degli aspetti giuridici già menzionati.”
Mentre la maggioranza dei membri del gruppo ritiene che tale possibilità vada esaminata dal lato tecnico “anche se giuridicamente in contrasto con le varie ordinanze che tutelano il biotopo”, una minoranza esclude “a priori il mantenimento degli impianti nell’ubicazione attuale a causa della loro conflittualità insanabile con gli scopi predominanti della protezione delle __________ di __________.”
Nel contrapporre le due soluzioni, il rapporto precisa che “lo spostamento completo del silo è l’unica soluzione legalmente corretta e ideale per il perseguimento degli obiettivi di protezione delle __________.”
Il risanamento in loco rappresenta, per contro, la soluzione meno onerosa per la ditta, di più facile realizzazione e oltretutto attuabile a tappe.
Il Consiglio di Stato ha optato nel 1995 per quest'ultima soluzione, che, sia detto per inciso, non ha trovato a tutt’ora attuazione.
Ricordiamo che recentemente, nel quadro della revisione del PR, il Municipio di __________ ha presentato al Dipartimento, per esame preliminare, una proposta di indirizzo che prevedeva l’attribuzione dell’area del silo ad una zona AP/EP. Il Dipartimento ha espresso preavviso negativo.
Nel frattempo è stato allestito il piano comprensoriale del Piano di __________, integrato nel PD come Parco del Piano di __________ (già denominato Parco fluviale). Le schede sono state pubblicate nell’ottobre del 2001 e i ricorsi contro di esse pendono tuttora dinnanzi al Gran Consiglio. Nessun cenno al __________: né alle __________ né in collocazione alternativa.
Infine, negli ultimi tempi la tormentata vicenda del __________ __________ è nuovamente tornata alla ribalta con le note trasmissioni televisive e la dichiarata intenzione del Consiglio di Stato di risolvere una volta per tutte l’annosa questione.
La questione dell’ubicazione, lasciata in sospeso con la decisione impugnata, troverà allora definitiva risposta.
L’approvazione nel 1990 della “zona/vincolo” prevista dal PR, non solo non avrebbe avuto senso già per l’inconsistenza a livello pianificatorio del provvedimento, ma anche e soprattutto perché la gravità del conflitto tra valori naturalistici, da un lato, ed economici, dall’altro, non poteva essere risolta con mezzi così elementari, senza preventiva ponderazione di tutti gli interessi in gioco, per la quale non erano disponibili al momento importanti elementi di giudizio che avrebbero di lì a poco fornito gli studi ordinati dal governo.
Giustamente il Consiglio di Stato ha negato la sua approvazione.
6. Non ravvisando motivi giustificanti un'ulteriore sospensione della procedura la relativa domanda è respinta.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è respinto.
2. Il
ricorrente è condannato al pagamento delle tasse di giudizio e
delle spese per complessivi fr. 800.--.
3. Intimazione: -
avv. __________ __________, __________ - Consiglio
di Stato, __________
- Sezione pianificazione urbanistica, ___________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario