Per determinare se un rapporto di diritto appartiene a quello pubblico od a quello privato, dottrina e giurisprudenza applicano diversi criteri quali quello della subordinazione, quello della funzione e quello dell'interesse (DTF 109 Ib 146; Knapp, Grundlagen des Verwaltungsrechts, 1992, pag. 16 e seg.; Moor, Droit administratif, vol. I, 1988, pag. 112 e seg.), prendendo in considerazione il criterio di distinzione più appropriato alle circostanze concrete (DTF 120 II 412).
Secondo il criterio di funzione sono di diritto pubblico le norme e i rapporti giuridici che riguardano l'adempimento di un compito di interesse pubblico (Moor, op. cit., pag. 115).