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Incarto n.
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Lugano 30 novembre 2015 |
Decisione In nome |
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Il Tribunale di espropriazione |
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Composto dalla Presidente |
Margherita De Morpurgo |
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e dai membri |
ing. Paolo Barberis arch. Bruno Buzzini |
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segretario giudiziario |
Enzo Barenco |
statuendo sull’istanza di indennizzo per espropriazione materiale presentata da
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ISES 1
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contro |
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COEP 1 rappr. dal RA 1
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relativamente ai mapp. no. 412, 892 e 893 (quota di 1/6) RFD di __________,
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ed ora sulle eccezioni di incompetenza del Tribunale di espropriazione e di carenza di legittimazione passiva sollevate dallo COEP 1,
letti ed esaminati gli atti, udite le parti ed assunte le necessarie prove,
considerato in fatto ed in diritto
1.
1.1. ISES 1 è proprietario
del mapp. no. 412 (mq 1'986 prato) sito nel Comune di __________ e ISES 1 del
confinante mapp. no. 892 (mq 992 prato) nonché di una quota di comproprietà di 1/6
della coattiva al mapp. no. 893 (mq 115 posteggio). Nel vigente piano
regolatore (PR) comunale le particelle sono assegnate alla zona residenziale
semi-estensiva R3.
1.2. Con istanza del 19.2.2013 ISES 1 hanno adito il Tribunale di
espropriazione lamentando un danno conseguente al divieto di costruire
residenze secondarie nel Comune di __________ imposto con il nuovo art. 75b
della Costituzione federale (Cost) e la relativa Ordinanza federale del
22.8.2012. In particolare, rispetto al vigente PR, l’adozione di tali norme avrebbe
determinato una restrizione d’uso per i fondi di loro proprietà e compromesso
le trattative già in corso per l’edificazione di abitazioni secondarie. Secondo
gli istanti si tratta di una restrizione pianificatoria equivalente a
espropriazione materiale e pertanto chiedono al Tribunale di riconoscere una
piena indennità. Posto che l’art. 5 LPT impone ai Cantoni di prevedere
un’adeguata compensazione e considerato il campo di applicazione della Legge di
espropriazione, essi ritengono che lo COEP 1 sia l’ente espropriante debitore
dell’indennità.
Lo COEP 1, con risposta del 17.6.2013, ha sollevato le eccezioni di carenza di
legittimazione passiva e d’incompetenza del Tribunale di espropriazione chiedendone
l’esame in via preliminare. Ha inoltre contestato l’istanza riservandosi di
esprimersi ulteriormente sul merito una volta chiarite le eccezioni.
In data 14.10.2015 si è svolta un’udienza di conciliazione nell’ambito della
quale le parti hanno confermato le rispettive posizioni.
2.
2.1. L’art. 75b Cost, al
quale gli istanti ascrivono il pregiudizio, è una norma cristallizzata in esito
alla votazione popolare dell’11.3.2012 con la quale il popolo e i cantoni hanno
accettato l’iniziativa popolare federale “Basta con la costruzione sfrenata di
abitazioni secondarie”. Essa dispone che:
1 La quota di abitazioni secondarie rispetto al totale
delle unità abitative e della superficie utile lorda per piano utilizzata a
scopo abitativo di un Comune non può eccedere il 20 per cento.
2 La legge obbliga i Comuni a pubblicare ogni anno il loro piano
delle quote di abitazioni principali unitamente allo stato dettagliato della
sua esecuzione.
La relativa norma transitoria art. 197 cifra 9 Cost stabilisce che:
1 Se la pertinente legislazione non entra in vigore
entro due anni dall’accettazione dell’articolo 75b, il Consiglio federale emana
mediante ordinanza le necessarie disposizioni per la costruzione, la vendita e
l’iscrizione nel registro fondiario.
2 I permessi di costruzione per residenze secondarie concessi tra il
1° gennaio dell’anno che segue laccettazione dell’articolo 75b e l’entrata in
vigore delle disposizioni d’esecuzione sono nulli.
Il nuovo disposto costituzionale è entrato in vigore con l’accettazione del
popolo e dei cantoni (art. 195 Cost), e perciò l’11.3.2012. In attesa di una
legge di esecuzione, il 22.8.2012 il Consiglio federale ha emanato l’ordinanza
sulle abitazioni secondarie entrata in vigore il 1°.1.2013, la quale si applica
ai Comuni nei quali la quota di abitazioni secondarie supera il 20 per cento
del totale delle abitazioni (art. 1 cpv. 1); nel suo campo di applicazione
rientra, segnatamente, anche il Comune di __________ (allegato dell’ordinanza,
no. 5048). In data 20.3.2015 l’Assemblea federale ha adottato la Legge federale
sulle abitazioni secondarie (LASec) la cui entrata in vigore è prevista nel
2016.
2.2. In data 22.5.2013 il Tribunale federale ha pronunciato le prime tre
decisioni riguardanti gli art. 75b e 197 cifra 9 Cost. Nella sentenza di
principio 1C_646/2012 (DTF 139 II 243) l’Alta Corte ha stabilito che
l’art. 75b contempla un divieto chiaro di rilasciare licenze edilizie per
residenze secondarie nei Comuni in cui la quota massima del 20% è già raggiunta
o superata. Perciò nulla osta all’applicazione diretta della norma anche se comporta
una restrizione non irrilevante della garanzia della proprietà. La Corte ha
rilevato che il nuovo disposto costituzionale necessita però di norme di
applicazione che ne definiscano esattamente il campo di applicazione e gli
effetti giuridici; l’applicabilità immediata dei combinati art. 75b e art. 197
cifra 9 cpv. 2 Cost si riduce quindi a un divieto cautelare di rilasciare
licenze edilizie per residenze secondarie nei Comuni interessati fino
all’entrata in vigore delle norme di applicazione; nel risultato tale divieto cautelare
equivale a una zona di pianificazione e dev’essere interpretato in senso lato
per non pregiudicare l’opera del legislatore nell’elaborazione delle
disposizioni di applicazione (consid. 10.5). Il Tribunale federale ha
considerato inoltre che la situazione giuridica sia paragonabile a quella derivante
dall’accettazione dell’iniziativa Rothenthurm il 6.12.1987, finalizzata a
proteggere le paludi d’importanza nazionale, ed alla conseguente entrata in
vigore dell’art. 24 sexies cpv. 5 Cost (ora art. 78 cpv. 5 Cost), norma che ha
istituito un divieto assoluto di modificare il terreno direttamente applicabile
e vincolante per i proprietari e le autorità (consid. 10.7). Il Tribunale ha
poi concluso giudicando annullabili i permessi di costruzione rilasciati tra
l’11.3 e il 31.12.2012 e invece nulli quelli rilasciati dopo il 1°.1.2013
(consid. 11).
Nella sentenza 1C_614/2012 (DTF 139 II 263) il Tribunale federale ha
ulteriormente precisato che l’art. 75b Cost combinato con l’art. 197 cifra 9
Cost è di principio applicabile quando la licenza edilizia è stata rilasciata
in prima istanza dopo l’entrata in vigore delle disposizioni, ovvero dopo
l’11.3.2012, anche se la domanda di costruzione è stata presentata prima. Lo
stesso vale per le licenze edilizie che, dopo l’11.3.2012, sono state
modificate in maniera importante nell’ambito della procedura di ricorso.
Infine nella sentenza 1C_649/2012 (DTF 139 II 271) il Tribunale federale
ha esaminato la legittimazione a ricorrere di Helvetia Nostra, quale organizzazione
di protezione della natura e del paesaggio ai sensi dell’art. 12 cpv. 1 let. b
LPN, contro i permessi di costruzione per abitazioni secondarie (ammessa). In
quest’ambito ha segnatamente ritenuto che la limitazione delle residenze
secondarie giusta l’art. 75b Cost rappresenta un compito della Confederazione
finalizzato a proteggere la natura e l’aspetto caratteristico del paesaggio
nella misura in cui impedisce che, nei Comuni ove la quota del 20% è già
raggiunta o superata, la zona edificabile debba essere ampliata per consentire
la realizzazione di altri progetti, in particolare la costruzione di residenze
primarie e di imprese alberghiere o commerciali.
3.
Lo COEP 1 ha, come già
indicato, sollevato le eccezioni di carenza di legittimazione passiva e di incompetenza
del Tribunale di espropriazione adducendo che la diretta esecutività della nuova
normativa costituzionale federale, confermata dal Tribunale federale, “determina,
se del caso, la esclusiva legittimazione passiva della Confederazione e
ovviamente la competenza esclusiva della giurisdizione federale”.
Tali eccezioni sono da esaminare preliminarmente in questa sede poiché la loro
eventuale fondatezza comporterebbe la reiezione dell’istanza in ordine, senza
necessità di esaminarne il merito.
4.
In tema di espropriazione
materiale il diritto federale non stabilisce regole generali di procedura
limitandosi a riconoscere il diritto a un’indennità (art. 5 cpv. 2 LPT). Non è
tuttavia l’iscrizione nella costituzione di un principio, quale l’art. 75b Cost,
che fonda di per sé stessa una competenza giurisdizionale federale in materia
di espropriazione materiale. Principio che può essere verificato in tutti gli
ambiti di competenza sanciti dalla costituzione federale, segnatamente nel
campo della garanzia della proprietà che costituisce una norma federale di pari
rango (art. 26 Cost).
La Legge cantonale di espropriazione dell’8.3.1971 (Lespr) – riservate le
disposizioni di leggi speciali cantonali e federali (art. 1 cpv. 3 Lespr) –
disciplina l’espropriazione formale (art. 1 cpv. 1 Lespr) ed è inoltre applicabile
a tutti i casi in cui una restrizione legale della proprietà abbia conseguenze
equivalenti a quelle di un’espropriazione (art. 1 cpv. 2 Lespr). Con ciò il
legislatore ha espressamente esteso il campo di applicazione della legge alle ipotesi
di espropriazione materiale (cfr. Messaggio del Consiglio di Stato no. 1600 del
9.7.1969 concernente il disegno di nuova legge di espropriazione, ad 1a). Giusta
l’art. 39 Lespr, la notificazione delle pretese dev’essere trasmessa all’ente a
favore del quale la restrizione legale della proprietà è stata sancita oppure
direttamente al Tribunale di espropriazione (cpv. 2) il quale, in caso di
contestazione, è tenuto ad avviare la procedura di stima (cpv. 3) ed a decidere
se ricorrano gli estremi di un’espropriazione materiale nonché l’eventuale
indennità espropriativa (cpv. 4). Il Cantone Ticino ha così ossequiato
l’obbligo di prevedere una procedura giudiziaria per consentire all’interessato
di far valere le sue pretese (DTF 112 Ib 496 c. 2b p. 503).
Di regola, infatti, la procedura di espropriazione materiale è retta dal
diritto cantonale sia che la restrizione della proprietà sia fondata sul
diritto cantonale, sia che discenda dall’applicazione della Legge federale
sulla pianificazione del territorio o da altre leggi federali. E’ riservato il
caso in cui una norma speciale preveda espressamente l’applicazione della Legge
federale di espropriazione del 20.6.1930 e quindi la competenza delle
Commissioni federali di stima. Le stesse hanno esclusivamente il compito di dirimere,
a richiesta dell’ente espropriante, le controversie federali di espropriazione
formale e solo in via eccezionale sono anche competenti a statuire su domande
di indennizzo per espropriazione materiale quando a ciò siano espressamente abilitate
da una base legale (DTF 121 II 436 c. 3a, b; 132 II 475; Moor/Poltier,
Droit administratif, vol. II 2011, p. 902-903; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, p. 653-654; Hess/Weibel,
Das Enteignungsrecht des Bundes, 1986, ad art. 66, no. 7). Ad una tale
eccezione si riconduce la sentenza del Tribunale cantonale amministrativo del
31.3.2005 (inc. no. 50.2005.4) menzionata dall’ente convenuto. La fattispecie esaminata
verteva sulla competenza del Tribunale di espropriazione a giudicare un’istanza
d’indennizzo per espropriazione materiale fondata sul ripetuto rifiuto di
rilasciare una licenza edilizia determinato dalla prevista costruzione di un
nuovo raccordo tra la strada nazionale N2 e la superstrada A394. Il Tribunale
di espropriazione ha declinato la sua competenza, e quindi dichiarato
irricevibile l’istanza, poiché la restrizione della proprietà dipendeva da
un’opera stradale soggetta alla Legge federale sulle strade nazionali (LSN), e
quindi alla giurisdizione della Commissione federale di stima del 13°
Circondario (TE 82/04-300 del 17.12.2004). I proprietari hanno impugnato tale
decisione dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo il quale, a sua volta,
nella sentenza citata ha considerato irricevibile il ricorso: anch’esso ha
negato la sua competenza essendo i pregiudizi lamentati connessi con la
costruzione di una strada nazionale e non soggetti quindi alla Legge cantonale
di espropriazione. Un ultimo ricorso interposto dai proprietari dinanzi al
Tribunale federale è stato dichiarato inammissibile con sentenza del 22.11.2005
(1A.95/2005). Detta fattispecie non è pertinente ai fini del presente giudizio.
Diversamente dalla Legge federale sulle strade nazionali – che prevede
espressamente l’applicazione della Legge federale di espropriazione nel caso di
restrizioni della proprietà derivanti dalla pianificazione e la progettazione
di strade nazionali (art. 18 e 25 LSN) – non vi sono norme speciali di
procedura che attribuiscano ad un’autorità giudiziaria diversa da quella
cantonale la competenza ad esaminare pretese per espropriazione materiale
dipendenti da misure che limitano le residenze secondarie. Misure che,
peraltro, i Comuni avevano la facoltà di adottare in sede pianificatoria già
prima dell’entrata in vigore dell’art. 75b Cost (cfr. DTF 135 I 233 c.
3.3; RDAT I-2000 no. 23; Scolari, Commentario, 1996, ad art. 28
LALPT, no. 163 ss). La nuova norma costituzionale così come l’Ordinanza
federale del 22.8.2012 nulla dispongono in proposito. Di conseguenza dev’essere
ammessa di principio la competenza del Tribunale di espropriazione a giudicare
la pretesa degli istanti. Dunque la relativa eccezione sollevata dallo COEP 1 è
respinta.
5.
Giusta l’art. 5 cpv. 2 LPT
le restrizioni che configurano un’espropriazione materiale hanno origine nella
pianificazione, concetto che abbraccia tutti gli atti pianificatori che
rispondono al mandato costituzionale (art. 75 Cost), garantiscono
un’utilizzazione razionale e misurata del territorio ed hanno carattere
vincolante per il privato (Kommentar zum RPG, Riva, ad art. 5 no. 106
ss). L’indennità conseguente all’istituzione di una misura pianificatoria
restrittiva i cui effetti equivalgono ad un’espropriazione è dovuta dall’ente
che ha adottato la misura stessa, e quindi normalmente dai Comuni nella loro
veste di autorità pianificatorie (Riva, op. cit., no. 197; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
op. cit., p. 637). Questo è il caso anche nel Cantone Ticino ove la pianificazione
locale rientra nelle competenze del Comune e si traduce con l’adozione del PR
(art. 18 cpv. 1 Lst), atto che stabilisce scopo, luogo e misura dell’uso
ammissibile del suolo (art. 19 cpv. 1 Lst, art. 14 cpv. 1 LPT) ed ha effetti
vincolanti per ognuno (art. 32 cpv. 1 Lst, art. 21 cpv. 1 LPT). Pertanto, in
linea di principio, il Comune stesso quale titolare e artefice del PR è
responsabile dei vincoli che istituisce e del pagamento di eventuali indennità
che ne risultino. Ciò anche se un determinato provvedimento sia ordinato dal
Cantone nell’ambito della procedura di approvazione del piano, e se la
competenza pianificatoria così come l’obbligo di pianificare gli sono conferiti
in modo imperativo dalla legislazione superiore, ch’esso è tenuto a rispettare.
Il Cantone, dal canto suo, potrebbe dover rispondere di un divieto di
costruzione qualora lo avesse esso stesso istituito mediante un provvedimento
pianificatorio indipendente dal PR comunale, fondato su una norma concedente
diretta competenza di applicazione e suscettibile di autonoma impugnazione (RDAT
II-1998 no. 34).
Nella fattispecie non risulta – né gli istanti sostengono – che il Cantone
abbia, ad oggi, adottato misure pianificatorie finalizzate a disciplinare la
costruzione di residenze secondarie sul territorio cantonale o nel Comune di __________
in particolare. Il piano direttore cantonale contempla invero una scheda
concernente lo sviluppo e la contenibilità del PR che tratta anche delle
residenze secondarie (cfr. PD scheda R6 dato acquisito). Tuttavia il piano
direttore, per sua stessa natura, è un documento essenzialmente programmatico che
non disciplina i rapporti tra gli enti pubblici e i privati, ed è vincolante soltanto
per le autorità e gli enti regionali per lo sviluppo (art. 16 cpv. 1 Lst; Scolari,
Commentario, 1996, no. 120-121; Kommentar zum RPG, Tschannen, ad art. 9
no. 7ss). Di conseguenza non ricade nel campo di applicazione dell’art. 5 cpv.
2 LPT (Riva, op. cit., no. 107).
L’art. 75b Cost fissa in modo definitivo la quota massima di residenze
secondarie nei Comuni ed esplica effetti giuridici immediati vietando il
rilascio di licenze edilizie per residenze secondarie nei Comuni nei quali la
quota del 20% è già raggiunta o superata. Si tratta quindi di una norma a
valenza pianificatoria oltre che edilizia. La limitazione non risulta da un
atto di applicazione cantonale bensì discende direttamente da una norma
costituzionale (cfr. DTF 139 II 243 c. 9.1) immediatamente applicabile e
vincolante tanto per le autorità quanto per i privati. Di conseguenza la
limitazione disposta dall’art. 75b Cost non è suscettibile di generare una
responsabilità diretta dello COEP 1 per eventuali indennità per espropriazione
materiale. Ne discende che l’eccezione di carenza di legittimazione passiva
dev’essere accolta. Può restare indeciso in questa sede se la legittimazione
passiva spetti alla Confederazione – sulla scorta di quanto sopra e in
particolare del fatto che la limitazione è frutto di un intervento, esogeno ed
esterno al Cantone, di una normativa federale senza alcun potere d’influsso del
Cantone medesimo e del Comune – oppure se pertocchi al Comune, segnatamente
perché autorità competente in materia pianificatoria ed edilizia.
6.
L’accoglimento
dell’eccezione di carenza di legittimazione dello COEP 1 implica la reiezione
dell’istanza in ordine. Ciò non pregiudica comunque, in alcun modo, la
valutazione in un’altra sede dell’esistenza o meno di un’espropriazione
materiale, questione che non è materia del presente giudizio.
7.
Nei procedimenti
contenziosi di espropriazione materiale le spese giudiziarie sono ripartite
come in una normale procedura amministrativa, ovvero a dipendenza dell’esito
della lite (art. 47 e 49 LPAmm; RDAT I-1994 no. 48; TRAM 50.2007.9 del
17.3.2011 consid. 5.1). Di conseguenza in concreto sono poste a carico degli
istanti in solido in quanto soccombenti.
richiamata la Legge di espropriazione dell’8.3.1971
dichiara
e pronuncia 1. L’istanza è respinta in ordine per carenza di legittimazione passiva dello COEP 1.
2. L’eccezione di incompetenza del Tribunale di espropriazione è respinta.
3. La tassa di giustizia di fr. 450.- e le spese di fr. 50.- sono a carico degli istanti in solido.
4. Contro la presente decisione è data facoltà di ricorso al Tribunale cantonale amministrativo, Lugano, nel termine di trenta giorni dall’intimazione.
5. Intimazione a:
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per il Tribunale di espropriazione
la Presidente Il segretario giudiziario
Margherita De Morpurgo Enzo Barenco
Distinta delle spese
Tassa di giustizia fr. 450.—
Spese diverse fr. 50.—
Totale fr. 500.—
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