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Incarto n.
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Lugano 4 aprile 2014 |
Sentenza In nome |
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Il Tribunale di espropriazione |
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Composto dalla Presidente |
Margherita De Morpurgo |
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e dai membri |
ing. Argentino Jermini arch. Lucia Montorfani Giovanzana |
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segretaria giurista |
Annalisa Butti |
statuendo nella procedura di espropriazione materiale promossa da
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ISES 1
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contro |
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COEP 1 RA 2
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relativamente al mapp. no. 825 RT (ex mapp. no. 536 MAF) di __________,
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letti ed esaminati gli atti, udite le parti ed assunte le necessarie prove,
considerato, in fatto ed in diritto
1.1.1.
ISES 1 è proprietaria nel Comune di __________ sezione __________ del mapp. no.
825 RT (ex mapp. no. 536 MAF), fondo inedificato situato sopra il nucleo di __________
in località __________.
Nel PR del passato Comune di __________, approvato dal Consiglio di Stato il
25.11.1986, l’allora mapp. no. 536 MAF era assegnato alla zona residenziale estensiva
R2, nella quale il piano prevedeva una nuova strada di quartiere SQ 4.6.
1.2. Nell’ottobre del 2001 ha avuto luogo l’aggregazione dei Comuni di __________
nel nuovo Comune di __________. Una seconda aggregazione con i Comuni di __________
è avvenuta nel 2008.
Nella seduta del 25.10.2004 il Consiglio Comunale del nuovo Comune di __________
ha adottato la revisione del PR della sezione di __________. Questo proponeva
una riduzione della zona edificabile nel comparto di __________, ritenuto di
difficile e onerosa urbanizzazione, e quindi il mantenimento di una fascia
edificabile solo lungo la strada cantonale e la rinuncia alla strada di
quartiere SQ 4.6. Ciò ha comportato l’attribuzione del mapp. no. 536 MAF alla
zona agricola.
Con risoluzione no. 5230 del 14.10.2008 il Consiglio di Stato ha approvato il
piano ed ha respinto contestualmente le obiezioni sollevate dalla proprietaria,
intese ad ottenere l’inserimento del fondo alla zona edificabile (cfr. ris.
cit. p. 60-61). Il successivo ricorso interposto da ISES 1 dinanzi al Tribunale
cantonale amministrativo è stato respinto con sentenza del 22.3.2010 cresciuta
incontestata in giudicato.
1.3. Al suddetto processo pianificatorio di revisione si è sovrapposta la
procedura di raggruppamento terreni (RT). Con il progetto di nuovo riparto dei
fondi, che il Consiglio di Sato ha approvato il 21.12.2005 e pubblicato in via
preliminare (cfr. FU __________ del __________), il mapp. no. 536 MAF veniva trasformato
nella nuova part. no. 825 RT, con una riduzione della sua superficie da 510 mq
a 478 mq (cfr. catastrini prima e dopo RT, partita no. 160). La proprietaria
non ha contestato tale riparto. Dopo l’evasione di tutti i ricorsi in prima
istanza, in data 18.8.2009 il Consiglio di Stato ha approvato il nuovo riparto e ordinato la
terminazione provvisoria dei fondi (cfr. FU __________ del __________). Il nuovo
riparto non è stato ancora dichiarato definitivo, essendo tuttora pendenti
dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo i ricorsi contro le decisioni di
prima istanza.
1.4. Con istanza 4.8.2010 ISES 1 ha convenuto in causa, dinanzi a questo
Tribunale, il COEP 1 lamentando il dezonamento del mapp. no. 536 MAF causato
dal PR del 2008 e sollecitando un’indennità di fr. 180'000.- per titolo di
espropriazione materiale. Essa ha chiesto inoltre, ai fini dell’accesso alla
particella, il ripristino del vecchio sentiero o l’assegnazione di un sentiero
consono all’uso agricolo.
Con risposta del 12.10.2010, in ordine il
Comune ha eccepito l’irricevibilità dell’istanza siccome prematura, essendo
fondata su un PR che non può essere considerato un atto pianificatorio
definitivo. Nel merito esso ha contestato
sia l’adempimento dei requisiti di un’espropriazione materiale che la
competenza di questo Tribunale a pronunciarsi sulla questione dell’accesso,
postulando pertanto la reiezione dell’istanza.
All’udienza di conciliazione del 25.11.2010 la procedura è stata sospesa temporaneamente
per consentire alle parti di verificare la situazione del sentiero e
dell’accesso ed eventualmente trovare un accordo bonale. Le parti hanno poi comunicato
di non essere riuscite ad addivenire ad un accordo e chiesto la riattivazione
della procedura. In data 23.3.2011 è stato esperito il sopralluogo. Conclusa
l’istruttoria, le parti hanno rinunciato a comparire al dibattimento finale ed inoltrato ciascuna un memoriale
conclusivo a conferma delle rispettive tesi e domande.
2.2.1.
Anzitutto dev’essere esaminata l’eccezione sollevata dal Comune. Questi afferma
che il PR del 2008 non può essere
considerato un atto pianificatorio definitivo, vuoi perché è in corso il processo
pianificatorio per i Comuni aggregati, vuoi perché in sede di approvazione il
Consiglio di Stato ha sospeso alcune scelte pianificatorie, in riferimento agli
studi nel nuovo Comune, proprio a dipendenza della fusione. Perciò l’istanza
sarebbe prematura e quindi irricevibile.
2.2. L’espropriazione materiale ha
origine nella pianificazione (art. 5 cpv. 2 LPT), ovvero in un atto
pianificatorio restrittivo a carattere definitivo (Kommentar zum RPG, Riva, ad
art. 5, no. 106 ss). Lo strumento
pianificatorio per eccellenza è il PR in quanto disciplina le attività di incidenza territoriale, istituendo, tra
l‘altro, anche le restrizioni alla proprietà che fossero motivate da necessità
pubbliche; esso entra in vigore con l’approvazione del Consiglio di Stato che
ha effetto costitutivo e conferisce al piano forza vincolante (art. 24, 25, 39
cpv. 1 e 40 cpv. 1 vLALPT; norma transitoria di cui all’art. 107 Lst).
Il PR del 2008 di __________ – sul quale l’istante fonda la sua pretesa – è il
risultato di una procedura di revisione iniziata nel 1993. Nel 2001, all’epoca
dell’aggregazione comunale, tale procedura era a tal punto avanzata che un
messaggio municipale era già allo studio della Commissione pianificatoria e,
dopo la fusione, è stata nominata una commissione ad hoc incaricata di
proseguire i lavori e di aggiornare gli atti. Il piano che ne è scaturito è
stato adottato dal Consiglio Comunale nel 2004 ed ha ottenuto l’approvazione
del Consiglio di Stato in data 14.10.2008. E’ pur vero che quest’ultimo, su espressa
richiesta del Municipio, ha sospeso la sua decisione relativamente ad alcuni
comparti territoriali di __________ in considerazione degli studi pianificatori
in atto per il nuovo Comune di __________ (cfr. ris. cit. p. 16-17). Tuttavia
ciò non interessa in alcun modo la zona __________ ove è situata la proprietà
dell’istante ed il cui assetto è stato approvato con la risoluzione del 14.10.2008.
Pertanto il PR è un atto pianificatorio definitivo e vincolante a tutti gli
effetti.
Di conseguenza l’eccezione di irricevibilità dell’istanza è infondata e va
respinta.
3.Il
mapp. no. 825 RT (mq 478) è un terreno di conformazione regolare inedificato.
Il fondo si compone, nella sua parte alta (nord-ovest), da un pianoro di ca. 4-5 m di larghezza, seguito da un forte declivio verso valle (sud-est), e da un secondo pianoro di ca. 2 m di larghezza che termina in pendenza. La particella è priva di accesso veicolare e può essere
raggiunta solo percorrendo un sentiero pedonale che si diparte dalla
sottostante strada cantonale (mapp. no. 760) e si snoda su proprietà private,
segnatamente attraverso il mapp. no. 826 RT e lungo il confine dei mapp. no.
824 e 825 RT (cfr. verbale di sopralluogo del 23.3.2011 e documentazione
fotografica annessa; piani prodotti dall’istante).
4.4.1.
L’espropriazione materiale si avvera per
effetto di un divieto o di una restrizione particolarmente grave dell’uso
attuale o del prevedibile uso futuro di un fondo che comprometta le facoltà
essenziali derivanti dal diritto di proprietà, specie quella di edificare.
Anche una restrizione di importanza secondaria può assumere connotazione di
espropriazione materiale ove coinvolga una cerchia ristretta di proprietari, o
ne colpisca uno solo, in maniera tale che, fosse loro negato un indennizzo, sarebbero
costretti a sopportare un sacrificio eccessivo ed incompatibile con il
principio della parità di trattamento. Nell’una e nell’altra ipotesi occorre
che l’atto limitativo sia definitivo e che, con la sua istituzione, il
proprietario veda svanire una possibilità di miglior uso del fondo prevedibile
ed oltremodo probabile in un prossimo futuro (Riva, op. cit., no.
123-134; DTF 131 II 151 c. 2.1, 132 II 218 c. 2.2 e rinvii; RtiD II-2008
no. 55 c. 4.2).
4.2. Non ogni provvedimento
pianificatorio apparentemente limitativo genera un’espropriazione materiale e
quindi un obbligo di indennizzo. In effetti la garanzia della proprietà non
conferisce al titolare il diritto di vedersi assegnato il proprio fondo ad una
zona edificabile o mantenuto invariato uno specifico regime edilizio (Riva,
op. cit., no. 114; DTF 123 II 481 c. 6c). Perciò la giurisprudenza
sviluppatasi sul tema distingue due ipotesi: la cosiddetta non-attribuzione e
il dezonamento, di cui, di principio, solo il secondo è indennizzabile.
Equivale ad una non-attribuzione il rifiuto dell’autorità pianificatoria di
assegnare un terreno alla zona edificabile nel contesto dell’adozione di una
prima pianificazione conforme ai dettami costituzionali ed alla LPT; questa è
la regola sia nel caso della revisione di un piano adottato prima dell’entrata
in vigore della LPT, sia nel caso dell’adeguamento di un piano adottato in
vigenza della LPT ma materialmente irrispettoso dell’ordinamento federale (DTF
131 II 151 c. 2.6, 728 c. 2.1 e 2.3, 125 II 431 c. 3b). Un dezonamento si
verifica invece quando una particella già dichiarata costruibile da un piano
conforme alla LPT venga, nell’ambito di una successiva revisione, estromessa
dalla zona edificabile o subisca una limitazione delle sue possibilità
edificatorie (DTF 122 II 326 c. 4c, 131 II 728 c. 2.3; RtiD
II-2008 no. 55 c. 3.3).
La data determinante per appurare se un fondo sia stato oggetto di
espropriazione materiale è quella dell’entrata in vigore del provvedimento
limitativo (DTF 132 II 218 c. 2.4 p. 222; RtiD II-2008 no. 55 c.
3.2).
5.5.1.
L’istante sostiene che l’estromissione del suo fondo dalla zona edificabile intervenuta
con la revisione del PR approvata nel 2008 equivarrebbe ad un dezonamento.
5.2. La sussistenza di un dezonamento costitutivo di espropriazione materiale
presuppone, da un lato, che la particella interessata fosse precedentemente
inserita in una zona edificabile istituita nel contesto di un piano di
utilizzazione conforme alle esigenze materiali della LPT e, dall’altro lato,
che il proprietario avrebbe fatto uso con alta probabilità delle possibilità di
edificarla in un prossimo futuro (Riva, op. cit., no. 140; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, 2001, no. 1455; DTF 131
II 728 c. 2.3. e 2.5; RtiD II-2008 no. 55 c. 3.3).
Affinché un piano regolatore possa essere considerato materialmente conforme
alla LPT occorre in particolare che, nel rispetto degli art. 1-3 e 15 LPT, esso
operi un’adeguata ripartizione del territorio separando le zone inedificabili da
quelle edificabili ed assegnando a queste ultime soltanto i terreni idonei
all’edificazione, e cioè quelli già edificati in larga misura o quelli che
saranno prevedibilmente necessari all’edificazione ed urbanizzati entro 15 anni
(Riva, op. cit., no. 144; DTF 122 II 326 c. 5b).
Di conseguenza è da ritenere materialmente contrario al diritto federale il
piano regolatore che non opera una separazione chiara e vincolante delle
diverse zone e che presenta un sovradimensionamento importante delle zone
edificabili rispetto all’evoluzione demografia del Comune (TF
1C_573/2011 del 30.8.2013 e rinvii, TRAM 50.2007.9 del 17.3.2011 c.
3.4.2).
5.3. Il PR/86 di __________ è nato a cavallo della fine degli anni ’70 e della
prima metà degli anni ’80. Il primo progetto, esaminato in via preliminare dal
Dipartimento dell’ambiente nel 1979, è stato riformulato per poi essere
adottato dal Consiglio Comunale nel 1984 ed approvato dal Consiglio di Stato
nel 1986. Tale piano è stato essenzialmente allestito secondo i disposti della Legge edilizia del 19.2.1973 e non rispettava i
dettami di contenuto della LPT, specie per quanto riguarda la corretta delimitazione
delle zone edificabili. Ciò, segnatamente, in relazione alla zona ove è ubicata
la proprietà in esame. In effetti, al di fuori del nucleo tradizionale di __________,
fatta eccezione per qualche costruzione isolata il territorio era
prevalentemente inedificato (cfr. piano delle zone 1986). Perciò la particella
non apparteneva al territorio largamente edificato né era necessaria
all’edificazione nei 15 anni successivi. Lo stesso Consiglio di Stato ha del
resto osservato, nella decisione di approvazione del piano, che nel 1986
risultavano largamente insediati solo i
comparti direttamente circostanti i nuclei di __________ e di __________,
mentre sul resto del territorio gli insediamenti si erano diffusi a macchia
d’olio ed maniera alquanto sparsa e disordinata, complice anche il fatto che
non si era ancora proceduto ad un riordino fondiario. Situazione, questa, della
quale l’autorità comunale ha dovuto tener conto, anche per assicurarsi un certo
margine di sviluppo. Ne è scaturito tuttavia un piano chiaramente
sovradimensionato con una contenibilità teorica eccedente le prevedibili
necessità di crescita dei 10-15 anni a venire; ciò sulla base di previsioni di
sviluppo demografico, prospettate dal Comune, sostanzialmente ottimistiche
specie alla luce della difficile situazione fondiaria (cfr. ris. no. 7320 del
25.11.1986, p. 16-17). Tale sovradimensionamento è peraltro stato rimarcato
anche a posteriori, in sede di revisione del PR: come si evince infatti dai
dati contenuti nel relativo rapporto di pianificazione, la contenibilità del
PR/1986 (stimata in 2'300 abitanti) superava di quasi il doppio l’effettivo
sviluppo demografico della popolazione, che al dicembre del 2004 contava ca.
1'200 abitanti (cfr. Rapporto di pianificazione, p. 20 pto 4.2 e relativo
allegato di p. 34; ris. del Consiglio di Stato no. 5230 del 14.10.2008, p. 19).
In simili circostanze è evidente che il PR del 1986 di __________ non possa
essere considerato conforme (cfr. TF 1C_573/2011 del 30.8.2013 c. 3.2. e
rinvii, TRAM 50.2007.9 del 17.3.2011 c. 3.4.2).
Di riflesso, è escluso che il
fondo dell’istante possa aver subito un dezonamento al momento in cui è entrata in vigore la revisione del
PR.
6.6.1.
Il PR frutto della revisione, approvato
il 14.10.2008, è il primo piano di
utilizzo adottato secondo i precetti della LPT. Di conseguenza l’esclusione del
fondo dell’istante dalla zona edificabile configura una non-attribuzione.
Tale provvedimento non implica di principio un obbligo di indennizzo. Solo eccezionalmente esso può avere effetti
equivalenti ad un’espropriazione, segnatamente quando si possa ritenere
che, alla data determinante, il proprietario poteva oggettivamente contare sul
fatto che l’edificazione del suo fondo fosse attuabile con grande probabilità
in un prossimo avvenire. Secondo la giurisprudenza questo potrebbe essere il
caso qualora il fondo sia (cumulativamente) edificabile o quantomeno dotato
delle infrastrutture di urbanizzazione primaria, sia ubicato entro un perimetro
delle canalizzazioni (PGC o PGS) conforme alla legislazione sulla protezione
delle acque, ed il proprietario abbia già investito somme considerevoli in
vista della sua urbanizzazione e costruzione. Oppure qualora l’inclusione del
fondo nella zona edificabile si imponga in ragione della sua appartenenza al
territorio largamente edificato ai sensi dell’art. 15 let. a LPT. Oppure ancora
qualora tale esigenza debba essere riconosciuta in virtù del principio della
buona fede (DTF 132 II 218 c. 2.2, 125 II 431 c. 4a).
6.2. Nel 2008, quando è entrato in vigore il nuovo
PR, il fondo dell’istante risultava incluso nel perimetro delle
canalizzazioni stabilito dal PGS approvato il 24.4.1994; piano tutt’ora in
vigore anche se riflette i limiti della zona edificabile disposta dal PR del
1986 e non è mai stato adeguato al nuovo PR (cfr. lettera dell’Ufficio tecnico
comunale del 26.11.2010). La proprietà non aveva tuttavia i requisiti per essere
edificata, e ciò per mancanza di un accesso sufficiente. Difatti l’autorizzazione
a costruire può essere rilasciata solo se il fondo è
urbanizzato (art. 22 cpv. 2 let. b LPT, art. 70 cpv. 2 let. b vLALPT), e per
essere tale occorre, fra l’altro, che sia dotato di un accesso sufficiente,
conforme cioè alla prevista utilizzazione e garantito tanto in fatto quanto in
diritto (art. 19 cpv. 1 LPT, art. 77 cpv. 1 vLALPT; RtiD I-2011
no. 19 c. 4). Ora, il mapp. no. 825 ad oggi non
dispone di un adito diretto, non confina con alcuna strada e può essere
raggiunto, con una certa difficoltà, solo tramite un passaggio pedonale dalla
sottostante strada cantonale (mapp. no. 760) ed attraversando il mapp. no. 824 sul
quale beneficia di un diritto di passo pedonale. In particolare, partendo dalla
strada cantonale, attraverso un ripido sentiero in parte costituito da gradini
in pietra ed in parte in terra battuta, si giunge ad un cancello (aperto) collocato
sul mapp. no. 824; procedendo poi su questo fondo, lungo un passaggio in pendio
a confine con la recintata part. no. 828, si arriva ad una rete metallica che
suddivide il mapp. no. 824 e che di fatto impedisce l’accesso al fondo
dell’istante. In ogni caso, quand’anche tale rete non esistesse, per accedere
al mapp. no. 825 bisogna affrontare un forte declivio del terreno al mapp. no.
824 che termina con un muro in sassi a secco di contenimento dell’altezza di 1.5 m (cfr. verbale di sopralluogo del 23.3.2011 e documentazione
fotografica annessa).
Non solo, in sede di revisione, la riduzione della zona edificabile nel
comparto di __________ in quanto ritenuta di difficile ed onerosa
urbanizzazione, ha comportato lo stralcio della strada SQ 4,6 prevista nel
precedente PR (cfr. rapporto di
pianificazione, p. 30-31).
Perciò, escluso dal programma di urbanizzazione e sprovvisto di un accesso che
fosse consono all’utilizzazione a fini edilizi, nel 2008 il fondo dell’istante non poteva essere considerato
come urbanizzato e quindi neppure aveva connotazione di terreno pronto per
essere costruito nell’immediato futuro. Non risulta peraltro
che la proprietaria abbia mai affrontato una qualsiasi spesa in vista
dell’edificazione o dell’urbanizzazione particolare del terreno che é sempre
stato utilizzato solo per lo sfalcio.
Alle considerazioni che precedono si aggiunge che, al momento dell’entrata in
vigore del PR del 2008 non sussistevano motivi oggettivi che imponessero l’attribuzione
de fondo alla zona edificabile. Anzitutto perché la particella non era, nemmeno
a quell’epoca, inclusa in un comprensorio edificato in larga misura ai sensi
dell’art. 15 let. a LPT, concetto che la prassi interpreta in modo restrittivo
assimilandovi soltanto il territorio edificato in senso stretto e gli spazi
vuoti tra costruzioni (Baulücken) a tal punto segnati dall’impronta edilizia
dei fondi circostanti da non poter essere
attribuiti ad altra destinazione (Riva, op. cit., no. 159; DTF 122 II c. 6a, 132 II
218 c. 4). In effetti, fatta eccezione
per alcune abitazioni sparse il territorio è ancora prevalentemente libero; il fondo dell’istante è situato a margine
della zona residenziale e fa parte di un’ampia superficie prativa in parte
utilizzata a fini agricoli e pastorizi (cfr. TRAM 90.2008.66 del 22.3.2010 c.
4.1). La particella non era neppure necessaria
all’edificazione nei prossimi 15 anni (art. 15 let. b LPT). Vero è che
nonostante lo sforzo compiuto dal Comune per ridurre l’estensione di alcune
zone edificabili, il Consiglio di Stato ha qualificato la contenibilità del
nuovo PR come sensibilmente eccedente il presumibile bisogno (cfr. ris. del
Consiglio di Stato no. 5230 del 14.10.2008, p. 19). L’esigenza di un
azzonamento favorevole non può neppure essere ricondotta al principio della
buona fede alla cui tutela, peraltro, la giurisprudenza pone esigenze assai
severe (Riva, op. cit., no. 136; DTF 132 II 218 c. 6). In effetti
non risulta che il Comune abbia mai fornito garanzie vincolanti circa l’eventuale
edificabilità futura del fondo tali da legittimare concrete aspettative in
questo senso. Ciò posto, è pure da escludere che
l’istante abbia subito un sacrificio particolare incompatibile con il principio
della parità di trattamento (RtiD II-2008 no. 55 c. 4.4 e rinvii).
In definitiva, l’assetto pianificatorio disposto con il PR del 2008 non
ha comportato un’espropriazione materiale a danno della
proprietà dell’istante. Di conseguenza l’istanza dev’essere respinta.
7.La richiesta dell’istante tendente ad ottenere il ripristino del
vecchio sentiero o l’assegnazione di un sentiero comodo per lo sgombero del
fieno, esula dalla presente vertenza e dalle competenze di questo Tribunale.
Pertanto dev’essere respinta. La problematica dovrà essere risolta, se del
caso, con il Comune rispettivamente con i proprietari dei terreni interessati.
8.Nei
procedimenti contenziosi di espropriazione materiale le spese giudiziarie e le
ripetibili sono ripartite come in una normale procedura amministrativa, ovvero
a dipendenza dell’esito delle lite e del grado di soccombenza della parti (art.
47 e 49 nuova LPAmm; RDAT I-1994 no. 48; TRAM 50.2007.9 del
17.3.2011 c. 5.1).
In concreto è equo ripartire la tassa di giustizia e le spese addebitandole per
2/3 all’istante, in quanto soccombente, e per 1/3 al Comune siccome a sua volta
soccombente in punto all’eccezione di irricevibilità dell’istanza. L’istante
dovrà inoltre rifondere al Comune, che si è avvalso della consulenza di un
legale, ripetibili parziali commisurate all’assistenza prestata. A tal fine va
tenuto conto dell’impegno profuso dal legale nello studio della pratica, nella
corrispondenza e in conferenze, rispettivamente nella stesura delle memorie
scritte (risposta e conclusioni), nonché della partecipazione ad un’udienza e
un sopralluogo. Perciò le ripetibili a favore del Comune sono fissate in fr.
1'500.-.
Per i quali motivi
richiamata la Legge di espropriazione dell’8 marzo 1971,
dichiara
e pronuncia 1. L’eccezione di irricevibilità dell’istanza sollevata dal COEP 1 è respinta.
2. L’istanza di indennizzo per espropriazione materiale è respinta.
3. La tassa di giustizia e le spese in fr. 900.-
sono a carico del COEP 1 per 1/3 e dell’istante per 2/3, la quale rifonderà
inoltre al Comune fr. 1'500.- per ripetibili.
4. Contro la presente decisione è data facoltà di ricorso al Tribunale cantonale amministrativo, Lugano, nel termine di trenta giorni dall’intimazione.
5. Intimazione a:
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per il Tribunale di espropriazione
la Presidente la segretaria giurista
Margherita De Morpurgo Annalisa Butti