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Incarto n. 72/03
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Lugano 5 dicembre 2005 |
Sentenza In nome |
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Il Tribunale di espropriazione |
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Composto dalla Presidente |
Margherita De Morpurgo |
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e dai membri |
arch. Bruno Buzzini ing. Gianfranco Sciarini |
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segretario giudiziario |
Enzo Barenco |
statuendo sulla pretesa di indennità per espropriazione materiale notificata il 30 settembre 2003 da
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ISES 1 rappr. dall’ RA 1
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contro |
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COEP 1 rappr. dal RA 2
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relativamente al mapp. no. __________ RFD di __________
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letti ed esaminati gli atti, udite le parti ed assunte le necessarie prove,
considerato, in fatto ed in diritto
1.1.1.
ISES 1 è proprietaria della part. no. 388 di T__________ che misura mq 874 ed è
censita come prato vignato. Il fondo, prativo e pianeggiante, è ubicato nel
settore meridionale del Comune, a valle della ferrovia, in località V__________.
1.2. Il 29.7.1975 il Consiglio Comunale di T__________ adottò il PR locale che,
tra l’altro, attribuiva la part. no. 388 ad un comparto EP destinato ad
accogliere un complesso unitario comprendente vari edifici di interesse
pubblico.
Contestualmente alla procedura ricorsuale il Comune propose l’abbandono del
vincolo con una variante che, tuttavia, il Consiglio di Stato dichiarò di non
poter condividere per la ridotta disponibilità nel Comune di superfici da
destinarsi a scopi pubblici.
Di conseguenza l’esecutivo cantonale approvò il PR in data 4.3.1977 e respinse
il ricorso dell’allora proprietaria __________ che postulava l’inserimento
della particella nella zona edificabile (ris. no. 2580 del 4.3.1977 p. 29 e
53).
1.3. Le varianti scaturite dalla suddetta procedura furono approvate in data
11.6.1986 dal Consiglio di Stato e concernono la part. no. 388 solo nella
misura in cui si specificò la sua assegnazione a parco giochi (ris. 3387 del
11.6.1986 p. 10, 13). Tale risoluzione non fu impugnata.
1.4. Negli anni che seguirono si tentò di concludere un accordo sulla cessione
del fondo al Comune.
In un primo tempo si giunse ad una transazione che prevedeva una permuta
parziale con il mapp. no. 262 di proprietà comunale ed il versamento di un
conguaglio a M__________ Z__________ di fr. 28'080.-. La proposta fu però bocciata
dal Consiglio Comunale ed il ricorso presentato dalla proprietaria contro la
relativa risoluzione dinanzi al Consiglio di Stato non ebbe successo.
In seguito la trattativa si concentrò sulla possibilità di stipulare un
contratto di compravendita ma finalmente fallì, così come fu scartata
l’eventualità di affrancare il fondo dal vincolo.
1.5. Nel frattempo era anche stata avviata la procedura di revisione del PR.
Il 30.1.2002 il Consiglio di Stato approvò il nuovo piano, che confermò il
vincolo già esistente a carico del mapp. no. 388 con la medesima destinazione, e
respinse il ricorso interposto da M__________ Z__________ (ris. 435 del
30.1.2002 p. 43-44).
2.2.1.
Con memoria 30.9.2003 ISES 1, divenuta proprietaria del fondo per legato nella
primavera dello stesso anno, ha convenuto in causa il COEP 1 sollecitando
l’accertamento di un’espropriazione materiale discendente dal vincolo istituito
con PR del 1977 e ribadito nel PR del 2002, come pure il riconoscimento di un’indennità
espropriativa.
Con risposta del 15.1.2004 il Comune ha contestato la pretesa siccome prescritta
ed ha escluso, inoltre, l’acquisto immediato del fondo.
All’udienza del 2.6.2004 il Tribunale ha sospeso la procedura invitando l’ente
pubblico a valutare seriamente l’acquisizione della proprietà.
Con scritti successivi del 1° e del 13.7.2004 il Comune ha dichiarato di voler
acquistare la particella e di mantenere l’eccezione di prescrizione.
Conclusa l’istruttoria le parti hanno rinunciato a comparire all’udienza finale
riconfermandosi nelle rispettive tesi e domande.
3.3.1.
Giusta l’art. 39 cpv. 1 Lespr., entrato in vigore il 6.5.1988, l’azione in
risarcimento per espropriazione materiale dev’essere proposta entro 10 anni
dall’entrata in vigore del provvedimento pianificatorio che ne è alla base. La
norma transitoria codificata all’art. 75 cpv. 2 Lespr., che ne è corollario, stabilisce
testualmente che il termine di 10 anni di cui all’art. 39 cpv. 1 della legge
decorre dalla sua entrata in vigore per tutti i vincoli preesistenti.
Con il cambiamento di giurisprudenza inaugurato con la sentenza pubblicata in
RDAT II-1994 no. 64 e poi sempre confermato, il TRAM ha puntualizzato che tali
normative istituiscono una sorta di generale restituzione dei termini utili per
insinuare pretese derivanti da espropriazione materiale e che quindi il termine
decennale decorre dall’entrata in vigore delle norme stesse, ossia dal 6.5.1988
e vale per tutte le restrizioni preesistenti (TRAM 5.3.1996 N.
50.95.00008).
Si tratta di un termine di prescrizione: può dunque essere interrotto con un
atto scritto qualsiasi purché ne risulti la volontà di reclamare un
risarcimento. In applicazione analogica dei principi che governano la
decorrenza degli interessi sull’indennità espropriativa, la validità dell’atto
interruttivo non è condizionata al rispetto di particolari esigenze di ordine
formale: è necessario, ma è anche sufficiente, che il richiedente manifesti in
modo inequivocabile l’intenzione di farsi indennizzare (Kommentar zum RPG, Riva
ad art. 5 no. 207, 202-203; DTF 114 Ib 283 c. 2a, 125 II 1 c. 3b/aa; Zbl
1998 489 c. 3).
Nella casistica una tale intenzione è stata individuata, in particolare,
nell’avvio di trattative per la cessione del fondo (DTF 108 Ib 334 c.
7b), in una proposta di transazione (DTF 97 I 809 c. 3b p. 819), come
anche in un’opposizione ad un vincolo pianificatorio (DTF 112 Ib 496 c.
4 p. 512) ed in una domanda di riesame dell’azzonamento (DTF 113 Ib 31
c. 3b).
3.2. I documenti di causa testimoniano che negli anni 1987/88 il Comune e la
precedente proprietaria discussero prima di una permuta accompagnata da un
conguaglio in denaro e poi della compravendita del fondo (doc. B e C) senza
arrivare, tuttavia, ad un compromesso definitivo.
E’ inoltre attestato che nel luglio del 1994 il Comune annunciò l’intenzione di
acquistare il fondo invitando M__________ Z__________ a notificare le sue
condizioni per il perfezionamento della compravendita (doc. D, E). Ancora una
volta lo stadio dei preliminari, che si estese peraltro all’eventualità di
affrancare il fondo, non fu superato (doc. F-L; 9, 11, 12).
La medesima situazione si presentò con la nuova proprietaria, che pure sollecitò
una presa di posizione del Comune (doc. M, N, 14), ma si risolse anch’essa
negativamente (doc. O,P; 17).
Lo scambio di corrispondenza offre l’inequivocabile riscontro della volontà
della proprietaria di essere indennizzata e dunque, sulla base della
giurisprudenza citata, si configura come valido atto interruttivo del termine
di prescrizione.
Pertanto l’eccezione sollevata dal Comune è infondata.
4.4.1.
L’espropriazione materiale, che è
corollario della garanzia costituzionale della proprietà, si avvera e
conferisce il diritto ad una piena indennità quando l’ente pubblico, attraverso
un atto pianificatorio definitivo, decreta un divieto o una limitazione
particolarmente grave dell’uso attuale o del prevedibile uso futuro di un bene
– generalmente riferiti al diritto di costruire – privando il soggetto colpito
di una delle prerogative essenziali insite nel diritto di proprietà.
Anche una restrizione meno rilevante può costituire espropriazione materiale quando
tocca una cerchia ristretta di proprietari o ne colpisce uno solo in maniera
tale che, fosse loro negato l’indennizzo, sarebbero costretti a sopportare, a
beneficio della comunità, un sacrificio eccessivo ed incompatibile con il
principio della parità di trattamento.
In entrambi i casi l’edificabilità del fondo immediata o quantomeno prevedibile
in un prossimo futuro è condizione imprescindibile: occorre cioè che con
l’instaurazione del vincolo il proprietario veda svanire una concreta
possibilità di miglior uso (Riva, op cit., no. 123-134; DTF 121
II 417 c. 4a; 125 II 431 c. 3a; RDAT 1990 no. 67 e 85, I-1991 no. 68,
I-1992 no. 49).
La problematica verte dunque sul grado di ingerenza dell’atto pianificatorio
nella sfera protetta e sul potenziale edificatorio che soggiacciono ad una
ponderazione oggettiva ed assurgono a criteri decisivi per il giudizio sulla
legittimità di un risarcimento. Perciò occorre vagliare tutti gli elementi che
qualificano il fondo influenzandone le possibilità di sfruttamento – deducibili
tanto dagli atti pianificatori e dalla legislazione edilizia, quanto
dall’effettiva e prevedibile utilizzazione del suolo locale e dalle qualità
intrinseche del fondo – onde accertare se, al momento dell’istituzione del
vincolo, l’edificabilità fosse una realtà di fatto concreta ed attuabile a
breve termine oltre che giuridicamente plausibile.
4.2. La giurisprudenza associa all’istituto dell’espropriazione materiale i
concetti di dezonamento e di non-attribuzione.
Un dezonamento si produce quando l’autorità pianificatoria estromette un fondo
da una zona già definita come edificabile da un piano di utilizzo conforme alla
legge sulla pianificazione del territorio (LPT) per attribuirlo ad una zona non
edificabile. Sebbene attui una restrizione della proprietà, il dezonamento non
ha, sic et sempliciter, connotazione di espropriazione materiale quest’ultima
essendo subordinata all’imprescindibile requisito di verosimiglianza oggettiva
dell’edificabilità del fondo (Riva, op. cit., no. 140, 161-163; DTF
121 II 417 c. 3e, 122 II 326 c. 4).
Dà luogo, invece, ad una cosiddetta non-attribuzione l’autorità pianificatoria
che, adottando il suo primo piano di utilizzazione conforme alla LPT,
semplicemente omette di assegnare un terreno alla zona edificabile. Secondo
un’opinione diffusa la non-attribuzione non adempie ai presupposti di
un’espropriazione materiale e quindi nemmeno è fonte di indennità poiché la
suddivisione del territorio in zone edificabili e non giusta l’art. 14 LPT
risponde ai principi costituzionalmente sanciti in tema di pianificazione
territoriale (art. 75 CF) e concretizza il contenuto dei diritti di proprietà
nell’ottica di un’appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e di un
ordinato insediamento del territorio (Riva, op. cit., no. 114, 141-145; DTF
121 II 417 c. 3e, 122 II 326 c. 4, 125 II 431 c. 3b; DTF 3.9.2002 N. 1A.
18/2002 e rinvii; RDAT II-1998 no. 47 c. 3b). In tale ambito il nostro
ordinamento giuridico ed in particolare la garanzia della proprietà, non
riconoscono al titolare alcun diritto generico all’attribuzione del fondo ad
una zona edificabile o al mantenimento di uno specifico regime edilizio,
neppure se il terreno era edificabile in base al diritto previgente ed è dotato
delle infrastrutture minime (DTF 120 Ia 227 c. 2b p. 232, 121 I 245 c.
6a, 455 c. 4a).
Una non-attribuzione potrebbe comportare un obbligo di indennizzo, solamente in
via eccezionale, qualora circostanze particolari, concrete ed oggettive,
avrebbero giustificato l’inserimento in una zona edificabile. Tale ipotesi
potrebbe concretizzarsi qualora il fondo fosse nel contempo edificabile o
quantomeno dotato delle infrastrutture di urbanizzazione primaria, compreso nel
piano generale delle canalizzazioni (PGC) ed il proprietario avesse investito
somme considerevoli in vista della sua urbanizzazione ed edificazione; oppure
qualora il fondo fosse situato in un territorio già largamente edificato;
oppure ancora qualora l’azzonamento fosse legittimato da motivi riconducibili
al principio della buona fede, istituto quest’ultimo che sembrerebbe peraltro
estendersi all’insieme degli aspetti che caratterizzano l’eccezione
sostanzialmente finalizzata a compensare, attraverso un risarcimento, una reale
aspettativa di miglior uso che il proprietario, a fronte di motivi oggettivamente
fondati e concreti, a riposto nell’ente pubblico e che questi a deluso (Riva,
op. cit., no. 114, 146-160; DTF 121 417 c. 4b, 122 II 326 c. 6a, 125 II
431 c. 4a).
4.3. Il provvedimento pianificatorio definitivo che sopprime o limita la componente
edificabile sottrae il bene al mercato dei fondi edilizi, ne compromette la
libera disponibilità privata e, di riflesso, ne riduce il valore. Per il
giudizio sull’espropriazione materiale è quindi decisiva la data di entrata in
vigore della misura che è causa del pregiudizio (Riva, op. cit., no.
194; DTF 122 II 326 c. 4b; RDAT II-1991 no. 68).
Nell’ordinamento giuridico ticinese l’atto pianificatorio che definitivamente
programma, organizza e disciplina le attività di incidenza territoriale è il PR
(art. 24 LALPT, 14 LPT) che entra in vigore con l’approvazione del Consiglio di
Stato e da quel momento produce effetti giuridicamente vincolanti istituendo
inoltre la presunzione di pubblica utilità per tutte le espropriazioni, le
imposizioni e le opere pubbliche previste (art. 39 cpv. 1 e 40 LALPT).
5.5.1.
Il PR di COEP 1 approvato il 4.3.1977 è il primo piano di utilizzo di cui si è
dotato il Comune. Pertanto il vincolo EP disposto nel comparto di V__________
anche a carico del mapp. no. 388 costituisce un atto di non-attribuzione.
Resta da stabilire se, in via eccezionale, un risarcimento possa comunque
apparire legittimo verificando, alla luce dei predetti principi
giurisprudenziali, se esistessero circostanze particolari che avrebbero potuto
convalidare l’attribuzione del fondo ad una zona edificabile.
5.2. Nel 1977 la proprietà ISES 1 poteva essere considerata come sufficientemente
urbanizzata dato che era accessibile dalla confinante strada di raccordo ed
allacciabile alle infrastrutture pubbliche esistenti senza particolari
difficoltà. Di per sé stessa tale circostanza non è, tuttavia, decisiva poiché
l’esistenza di infrastrutture minime non conferisce al proprietario un diritto
generico all’attribuzione del fondo ad una zona edificabile e non basta per catalogare
un terreno come costruibile (DTF 122 II 326 c. 6a, 455 c. 4a).
Tanto più che in concreto la documentazione agli atti depone piuttosto contro
il carattere edilizio del terreno.
In primo luogo esso era inserito nei territori protetti a titolo provvisorio
disposti dal DFU del 17.3.1972 (cfr. piano). La proprietaria non impugnò il
vincolo e la successiva decisione presa nell’ambito della procedura di ricorso
contro il piano di affrancare alcuni fondi, pure gravati, per motivi di
coerenza con il PR, non coinvolse il mapp. no. 388 (cfr. ris. 4076
dell’11.6.1974 del Consiglio di Stato).
In base al DFU, che istituì un divieto generale di edificare entro le zone
protette (art. 4 cpv. 1 DFU), la proprietaria avrebbe quindi potuto edificare
una costruzione che non fosse agricola, forestale o ad ubicazione vincolata,
solo dimostrando un bisogno oggettivamente fondato e purché non vi fossero
interessi pubblici contrari (art. 4 cpv. 3 DFU).
In secondo luogo nel 1977, nonostante l’esistenza di una rete di canalizzazioni
e l’ottenimento di sussidi cantonali per la costruzione di vari tronchi
fognari, il COEP 1 ancora non era dotato di un PGC formalmente approvato dal
Dipartimento competente dal momento che il piano allestito nel 1976 fu tenuto
in sospeso fino alla definizione delle infrastrutture consortili (cfr. MM
4/1998; incarto PGC). Pertanto il mapp. no. 388 non era incluso in un perimetro
delle canalizzazione di accertata conformità alla LIA. Quest’ultima, entrata in
vigore il 1°.7.1972, determinò la suddivisione anticipata, rispetto alla LPT,
del territorio in zone edificabili e non (DTF 122 II 326 c. 4a) e sancì
il principio in base al quale nei comuni privi di PR e di PGC permessi di
costruzione potevano essere concessi solo nel territorio edificabile ristretto
comprendente i terreni urbanizzati o in via d’esserlo (art. 28 OPA).
La part. no. 388 non apparteneva al territorio edificabile ristretto bensì ad
un comparto ben circoscritto di cui non era programmata l’urbanizzazione nei 15
anni a venire, se non per scopi pubblici e che soprattutto non costituiva una
necessità nell’azzonamento a fini edificatori privati. Infatti, se il settore
meridionale del Comune fu classificato come zona edificabile R2, l’azzonamento
dipese essenzialmente dal fatto che il territorio già era pregiudicato da una
certa attività edificatoria, tuttavia dispersa, che condizionò i pianificatori
ed a causa della quale il Consiglio di Stato reputò improponibile una riduzione
del piano del zone. Da ciò, nondimeno, l’affermazione esplicita dell’esecutivo
cantonale secondo cui lo svincolo del fondo avrebbe comportato un taglio delle
aree EP inammissibile poiché queste già si rivelavano carenti in rapporto al
sovradimensionamento accertato del piano delle zone edificabili. Da ciò anche
il netto rifiuto opposto all’ampliamento delle zone destinate all’insediamento
urbano con la specifica che una modifica sarebbe stata ipotizzabile solo se giustificata
da motivi di interesse pubblico (cfr. ris. no. 2580 del 4.3.1977 p. 6-7, 29, 53).
Detto questo, anche secondo la LIA l’edificabilità era dunque condizionata
all’esistenza di un bisogno oggettivamente fondato (art. 20 LIA e 27 OPA),
presupposto che è privo di riscontri concreti. Infatti non risulta che in
quegli anni la proprietaria avesse necessità di costruire o che abbia manifestato
una tale intenzione sollecitando una licenza edilizia né che abbia affrontato
un qualsiasi investimento finalizzato all’urbanizzazione e all’edificazione del
terreno. Dal canto suo il Comune mai offrì garanzie vincolanti quanto
all’edificabilità del sedime tali da legittimare concrete aspettative in questo
senso. In queste condizioni la proprietaria non poteva ragionevolmente contare sull’attribuzione
del terreno ad una zona edificabile, rispettivamente sulla possibilità di
edificare con certezza nell’immediato futuro.
Gli atti pianificatori successivi e cioè le varianti approvate nel 1986 ed il
nuovo PR del 2002, non sono altro che la conferma dell’assetto previgente. In
quest’ottica il fatto che attualmente il fondo sia ubicato entro il perimetro
delle canalizzazioni non è decisivo: innanzitutto perché il PGS è stato approvato
il 23.3.1999 ed è quindi posteriore di oltre vent’anni al primo PR comunale ed
in secondo luogo perché l’inserimento all’interno del piano non è avvenuto con
lo scopo di sviluppare ulteriormente la zona edificabile – anche perché
quest’ultima ha, dichiaratamente, una contenibilità alta che raggiunge la
soglia di allerta (cfr. ris. 435 del 30.1.2002 p. 24-25) – ma rappresenta il
logico corollario della zona AP-EP.
5.3. Nel 1977 la proprietà non era neppure inclusa in un comprensorio
largamente edificato, concetto che la prassi interpreta rigorosamente
assimilandovi soltanto il territorio edificato in senso stretto e gli spazi
vuoti tra costruzioni – le cosiddette Baulücken – a tal punto segnati
dall’impronta edilizia dei fondi circostanti da non poter essere attribuiti ad
altra destinazione (Riva, op. cit., no. 159; DTF 121 II 417 c.
5a, 122 II 455 c. 6; Zbl 1999 p. 33 c. 4a; RDAF 1999 I p. 392 c.
4a; RDAT II-1998 no. 48 c. 5b, II-2000 no. 74).
Con una popolazione residente censita a 450 abitanti alla fine del 1975 (ris.
no. 2580 del 4.3.1977 p. 6), le località residenziali erano individuabili
principalmente nel vecchio nucleo e nella fascia lungo la strada cantonale. Di
contro il territorio a valle della ferrovia era si compromesso, ma da
un’edificazione sparsa dipendente da una certa espansione edilizia e di certo non
presentava le caratteristiche intrinseche di un settore densamente insediato.
5.4. E’ da escludere, infine, che il provvedimento pianificatorio abbia
comportato un sacrificio eccessivo ed incompatibile con il principio della
parità di trattamento ritenuto che la verosimiglianza dell’edificabilità – che
pure è requisito di questa fonte di espropriazione materiale – in concreto non
è stata riconosciuta (DTF 116 Ib 379 c. 6c p. 384, 119 Ib 138 c. 6 p.
147).
5.5. Tutto ciò considerato il fondo non è stato oggetto di espropriazione
materiale.
6.E’
principio giurisprudenziale acquisito che una procedura di espropriazione
materiale avviata dal proprietario giusta l’art. 39 Lespr. possa essere
completata, su richiesta dell’ente pubblico, con l’espropriazione formale del
fondo. Ciò si configura come ampliamento dell’espropriazione (art. 6 Lespr.) e
consente al Comune di ottenere la cessione del fondo – a condizione che
l’indennità dovuta per il deprezzamento (ossia per l’espropriazione materiale)
superi di un terzo il valore del terreno – con la dispensa dalle formalità
sancite dagli art. 20 ss Lespr. (DTF 114 Ib 174 c. 2b; TRAM
26.4.1996 N. 50.95.00003, 9.11.1998 N. 50.97.00025; Bianchi, Per un
chiarimento legislativo, in RDAT 1981 p. 214, 221; Ruch, Die Espansive
Kraft der materiellen Enteignung, in Zbl 2000 p. 617, 629).
Nella fattispecie concreta, dopo l’avvio del procedimento espropriativo, il
Municipio ha escluso l’acquisto immediato del fondo avanzando altre priorità
d’investimento (cfr. risposta 15.1.2004) per poi smentirsi dichiarando di aver
deciso di acquistare la particella (cfr. lettera del 1°.7.2004).
I termini della dichiarazione resa dell’esecutivo comunale non permettono di
identificarla come richiesta di ampliamento – o di completamento della
procedura – ritenuto che l’acquisto del fondo ed il relativo credito sono
esplicitamente stati condizionati ad una decisione affermativa del Consiglio
Comunale (cfr. lettera del 13.7.2004).
Di conseguenza pur considerando che, essendo vincolato, il fondo è destinato ad
essere espropriato, il presente giudizio deve limitarsi al tema dell’espropriazione
materiale poiché il diritto di espropriare (formalmente) spetta unicamente
all’ente pubblico ed il Tribunale di espropriazione non ha la competenza per
imporne l’esercizio (TRAM 11.1.2002 N. 50.2001.00020).
Ma anche a voler prescindere da questa constatazione, l’espropriazione formale
non potrebbe comunque essere ammessa in questa sede poiché, negata l’espropriazione
materiale, il fondo non ha subito alcun deprezzamento e di conseguenza i
presupposti dell’art. 6 cpv. 1 Lespr. non sono adempiuti.
7.L’addebito
della tassa di giustizia e delle spese segue la soccombenza in applicazione del
principio secondo cui qualora l’espropriazione materiale fosse contestata,
l’istante si assume tutti i rischi, anche quelli inerenti le spese processuali
com’è consuetudine nelle procedure amministrative (RDAT I-1994 no. 48).
Poiché il comune convenuto non si è avvalso della consulenza di un legale non
si assegnano ripetibili.
Per i quali motivi
richiamata la Legge di espropriazione dell’8 marzo 1971,
dichiara
e pronuncia: 1. L’istanza di indennizzo per espropriazione
materiale è respinta.
2. La tassa di giustizia e le spese in fr. 1’000.-- sono a carico dell’istante. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è data facoltà di ricorso al Tribunale cantonale amministrativo, Lugano, nel termine di trenta giorni dall’intimazione.
4. Intimazione a:
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per il Tribunale di espropriazione
la Presidente Il segretario giudiziario
Margherita De Morpurgo Enzo Barenco