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Incarto n. 32/01
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Lugano 5 dicembre 2005 |
Sentenza In nome |
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Il Tribunale di espropriazione |
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Composto dalla Presidente |
Margherita De Morpurgo |
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e dai membri |
arch. Bruno Buzzini arch. Claudio Morandi |
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segretario giudiziario |
Enzo Barenco |
statuendo sulla domanda di indennità per espropriazione materiale presentata in data 9 maggio 2001 da
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ISES 1 rappr. dall’ PR 1
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contro |
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COEP 1 rappr. dal RA 1
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relativamente ai mapp. no. 39 e 40 RFD di S__________
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letti ed esaminati gli atti, udite le parti ed assunte le necessarie prove,
considerato, in fatto ed in diritto
1.1.1.
I mapp. no. 39 e 40 di S__________ sono particelle contigue ubicate sulla riva
del lago M__________ in località B__________ alla foce del torrente C__________
e così censite a RF:
mapp. no. 39
sub. d) giardino mq 469
sub. e) spiaggia mq 274
sub. A) abitazione mq 77
sub. B) terrazza mq 14
sub. C) pozzo mq 5
sub. F) terrazza mq 4
totale mq 843
mapp. no. 40
sub. a) spiaggia mq 321
sub. b) bosco mq 156
sub. c) giardino mq 108
totale mq 585
L’edificio che sorge sul mapp. no. 39 è una residenza di vacanza mentre la
superficie restante, compreso il sedime al mapp. no. 40, ne costituisce in
continuità il giardino.
L’istante ha acquisito la proprietà dei fondi per donazione dalla madre
rispettivamente nel 1982 e nel 2000.
1.2. In data 12.7.1985 il Consiglio di Stato approvò il PR consortile dei
Comuni del G__________ comprendenti M__________, V__________, S__________, G__________,
C__________, S__________, P__________ ed I__________. Il piano sanciva, tra
l’altro, un importante vincolo di inedificabilità con destinazione bagno
pubblico a carico delle part. no. 39 e 40 gravate per un’ampia fascia lungo il
lago ed il torrente C__________ ed attribuite, per la parte restante, alla zona
residenziale estensiva R2s (cfr. estratto piano delle zone).
Su ricorso dei proprietari il vincolo fu però annullato in ultima istanza dal
Tribunale federale per il motivo che l’interesse pubblico della misura
pianificatoria non era stato sufficientemente provato (sentenza del 28.9.1990).
1.3. Le varianti scaturite dalla suddetta procedura furono approvate dal
Consiglio di Stato con risoluzione no. 2433 del 26.4.1995. Con ciò l’area
soggetta al vincolo fu riservata alla creazione di una passeggiata a lago e di
una zona di sosta, fu ridotta e circoscritta alla punta estrema della foce; il
sedime rimanente restò invece assegnato alla zona R2s (cfr. piano variante). I
ricorsi interposti dai proprietari dinanzi al Tribunale della pianificazione
del territorio ed al Tribunale federale si risolsero negativamente (cfr.
sentenze del TRAM del 4.3.1997 e del TF del 2.7.1997 quest’ultima parzialmente
pubblicata in RDAT I-1998 no. 29).
1.4. Con memoria 9.5.2001 ISES 1 ha adito il Tribunale di espropriazione sollecitando
un indennizzo di fr. 481'936.- riconducibile sia all’espropriazione materiale
indotta dal vincolo pianificatorio, sia alle conseguenze del procedimento
pianificatorio straordinariamente lungo che in pratica avrebbe compromesso la
libera disponibilità e le possibilità di vendita dei fondi sin dall’inizio
degli anni ’80.
Con risposta 4.7.2001 il COEP 1 ha chiesto la reiezione dell’istanza per
carenza dei presupposti dell’espropriazione materiale.
Nell’ulteriore scambio di allegati ed alle udienze del 2.10.2002 e del
30.10.2003 le parti hanno confermato le rispettive tesi e domande.
2.2.1.
L’espropriazione materiale, che si
caratterizza per la sua intrinseca connotazione privativa, è ascrivibile tanto
ad un’ingerenza particolarmente grave nell’uso attuale o nel prevedibile uso
futuro di un bene tale da minare le prerogative insite nel diritto proprietà – specie
quella di edificare il fondo – quanto ad un’ingerenza secondaria ma
incompatibile con il principio della parità di trattamento. Nell’una e
nell’altra ipotesi è dato luogo ad indennizzo a condizione che l’atto
limitativo sia definitivo e che l’area colpita da restrizione sia edificabile o
possa esserlo nell’immediato futuro. In altre parole occorre che con
l’instaurazione del vincolo il proprietario veda svanire una concreta
possibilità di miglior uso del bene (Kommentar zum RPG, Riva, ad art. 5 no.
123-134; DTF 121 II 417 c. 4a; 125 II 431 c. 3a; RDAT 1990 no. 67
e 85, I-1991 no. 68, I-1992 no. 49).
2.2. Secondo la giurisprudenza l’autorità pianificatoria che, adottando il suo
primo piano di utilizzazione conforme alla LPT, omette di assegnare un terreno
o parte di esso alla zona edificabile, dà luogo ad una cosiddetta
non-attribuzione. Quest’ultima, normalmente, non adempie ai presupposti di
un’espropriazione materiale e quindi nemmeno è fonte di indennità poiché la
suddivisione del territorio in zone edificabili e non giusta l’art. 14 LPT
risponde ai principi costituzionalmente sanciti in tema di pianificazione
territoriale (art. 75 CF) e concretizza il contenuto dei diritti di proprietà
nell’ottica di un’appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e di un
insediamento ordinato del territorio (Riva, op. cit., no. 114, 141-145; DTF
121 II 417 c. 3e, 122 II 326 c. 4, 125 II 431 c. 3b; DTF 3.9.2002 N. 1A.
18/2002 e rinvii; RDAT II-1998 no. 47 c. 3b).
Una non-attribuzione potrebbe comportare un obbligo di indennizzo, solamente in
via eccezionale, qualora circostanze particolari, concrete ed oggettive,
avrebbero giustificato l’inserimento in una zona edificabile. Tale ipotesi
potrebbe concretizzarsi qualora il fondo fosse nel contempo edificabile o
quantomeno dotato delle infrastrutture di urbanizzazione primaria, compreso nel
piano generale delle canalizzazioni (PGC) ed il proprietario avesse investito
somme considerevoli in vista della sua urbanizzazione ed edificazione; oppure
qualora il fondo fosse situato in un territorio già largamente edificato;
oppure ancora qualora l’azzonamento fosse legittimato da motivi riconducibili
al principio della buona fede (Riva, op. cit., no. 114, 146-160; DTF
121 417 c. 4b, 122 II 326 c. 6a, 125 II 431 c. 4a).
2.3. La giurisprudenza ammette che l’istituzione di un vincolo con destinazione
attrezzature ed edifici pubblici possa avere effetti equivalenti ad un
espropriazione (DTF 112 Ib 496 c. e3 p. 509), ma non
incondizionatamente. Visto l’imprescindibile requisito dell’edificabilità preesistente,
l’assegnazione ad un comprensorio AEP non dà luogo sic et sempliciter ad
un’espropriazione materiale, bensì può configurarsi come non-attribuzione
qualora fosse sancita nell’ambito di una prima pianificazione conforme (Catenazzi,
Rinuncia al vincolo pianificatorio e retrocessione del bene espropriato, in Il
Ticino e il diritto, CFPG 1997, N. 1-3 e rinvii).
2.4. Il provvedimento pianificatorio che sopprime o limita la componente
edificabile sottrae il bene al mercato dei fondi edilizi, ne compromette la
libera disponibilità privata e, di riflesso, ne riduce il valore.
Per il giudizio sull’espropriazione materiale è quindi decisiva la data di
entrata in vigore della misura definitiva che è causa del pregiudizio (Riva,
op. cit., no. 194; DTF 122 II 326 c. 4b; RDAT II-1991 no. 68).
3.3.1.
Il PR del 1985 è il primo piano di utilizzazione dei Comuni del G__________
approvato in applicazione della LPT.
Già previsto da quel piano ma annullato perché dichiaratamente privo di
interesse pubblico e perché, per ammissione stessa dei Comuni consorziati,
meritava un riesame (cfr. TF 28.9.1990 p. 5), il vincolo parziale a carico
della proprietà __________, di dimensioni ridotte rispetto a quello originario,
è stato definitivamente sancito solo con la variante approvata nel 1995. Quest’ultima
individua il primo provvedimento pianificatorio conforme riferibile ai mapp.
no. 39 e 40. L’istituzione del vincolo costituisce dunque un atto
non-attribuzione che, stando alla giurisprudenza citata, di principio non è
indennizzabile.
3.2. Resta da stabilire se nella fattispecie concreta sussistano comunque
motivi tali da legittimare un risarcimento.
La valutazione non può prescindere, innanzitutto, dalla circostanza che la
proprietà era già edificata ed abitata dai genitori dell’istante al momento
dell’istituzione del vincolo AEP e che di conseguenza il quesito che si pone è
quello di sapere se il provvedimento pianificatorio abbia limitato il diritto
di proprietà in maniera tanto incisiva ed insopportabile da determinare una
espropriazione materiale (cfr. TRAM 9.2.2004 no. 50.2002.30 c. 3.3).
In secondo luogo, ammesso che i due terreni costituiscono un’unità economica e
funzionale (cfr. sul concetto Hess/Weibel, Das Enteignungsrecht des
Bundes, 1986, ad art. 19 no. 184; Grisel, Traité de droit administratif,
1984, p. 729; RDAT II-2003 no. 27 c. 2.1) – poiché già appartenevano al
nucleo familiare ristretto ed oggi sono entrambi di proprietà dell’istante e poiché
sul mapp. no. 39 sorge un’abitazione monofamiliare di vacanza circondata da un
giardino di cui il sedime al mapp. no. 40 è l’estensione lineare ed ininterrotta
– le ripercussioni del vincolo sono da verificare in rapporto alla superficie
complessiva dei due fondi poiché quelle gravate, di per sé stesse,
manifestamente non si prestano ad uno sfruttamento autonomo (cfr. Riva,
op. cit., no. 180).
4.4.1.
In sede istruttoria è stato accertato, sulla base di misurazioni ufficiali, che
il vincolo colpisce un’area complessiva di 160 mq, di cui mq 40 al mapp. no. 39
e mq 120 al mapp. no. 40 (cfr. piano 1:500 del 18.10.2002 del geometra
revisore).
L’area gravata, di forma grossomodo triangolare, costituisce la punta estrema
sud/ovest della foce del riale C__________ (mapp. no. 73) ed è posta tra la
parte edificabile della proprietà __________ e la cosiddetta riva bianca (mapp.
no. 38) ossia la fascia litoranea che è invece parte integrante del demanio
cantonale libero al pubblico (cfr. art. 1 let. a, 4, 9 Legge sul demanio
pubblico).
Quando un fondo è colpito solo parzialmente da un vincolo di inedificabilità la
gravità della restrizione dipende dal potenziale edilizio restante. In tale
ambito, considerato che la garanzia della proprietà non assicura la facoltà di sfruttare
il fondo secondo criteri ottimali per averne il massimo vantaggio, occorre
attenersi a quelle che, secondo il buon senso ed in base a contingenze
oggettive, sono le prospettive d’uso ragionevoli (Riva, op. cit., no.
165-166).
Nella zona R2s vigono le seguenti norme edilizie (art. 66 NAPR):
- indice di sfruttamento (i.s) max. 0.3
- indice di occupazione (i.o.) max. 20%
- altezza max. edifici 7 ml
(il colmo non può superare la quota della strada cantonale retrostante ed il piano di calpestio dei locali abitabili non deve essere inferiore alla quota di 197 m/sm)
- nr. max.
piani abitabili 2
- distanza min. dai confini 5 m
- lunghezza max. facciata a lago 20 m
Poiché la part. no. 40 si trova posta a confine con il riale C__________ vale
inoltre l’obbligo della distanza minima di almeno ml 6 dal corso d’acqua (art.
17 cifra 4 NAPR).
Sulla base di questi parametri edilizi si ottengono le seguenti possibilità
edificatorie:
senza il vincolo
superficie totale computabile: mq 1428 (mq 843 + mq 585)
SE max.: mq 285.60 (mq 1428 x 0.2)
SUL max.: mq 428.40 (mq 1428 x 0.3)
con il vincolo
superficie totale computabile: mq 1268 (mq 1428 – 160)
SE max.: mq 253.60 (mq 1268 x 0.2)
SUL max.: mq 380.40 (mq 1268 x 0.3)
La differenza di mq 32 di SE (mq 285.60 – mq 253.60) e di mq 48 di SUL (mq
428.40 – mq 380.40) pari all’11.2% (ca. 1/9) è minima, se non trascurabile,
soprattutto a fronte della superficie complessiva e della conformazione della
proprietà che non ne risulta privata di uno spazio vitale. Oltretutto se si
considerano le distanze dal lago di m 5 e dal riale di m 6 misurate dai
rispettivi confini (mapp. no. 38 e 73), emerge che l’area vincolata in ogni
caso non sarebbe occupabile poiché si sovrappone quasi completamente alle linee
di arretramento con una rimanenza teoricamente sfruttabile di una trentina di
mq soltanto.
D’altra parte, vista la superficie occupata
dalla costruzione esistente di mq 77 e la SUL sfruttata di mq 95 (cfr. Rapporto
UTC del 28.10.2002), risulta una superficie utilizzabile residua notevole che
non condiziona in alcun modo né un eventuale ampliamento né, addirittura, una
seconda nuova costruzione nel rispetto dei parametri edilizi di zona e pur
tenendo conto delle distanze tra edifici che in questo caso sarebbero di m 10
(art. 12 cpv. 3 LE/1973, art. 39 cpv. 3 LE/1991, art. 66 NAPR).
Ne discende che sotto il profilo edilizio il vincolo non costituisce una
pregiudiziale poiché la restrizione ha colpito solo marginalmente il fondo in
un punto che comunque non è utilizzabile, riducendosi pertanto ad una
limitazione che non è abbastanza incisiva da rivelarsi grave secondo i canoni
giurisprudenziali applicabili (Riva, op. cit., no. 167; DTF 111
Ib 257 c. 4a, 114 Ib 112 c. 6b p. 121; ZBL 1984 366 c. 2b; RDAT II-1994
no. 63).
4.2. Ma anche a voler prescindere dalle suddette considerazioni di ordine
prevalentemente tecnico/edilizio, la tesi secondo cui il provvedimento
pianificatorio avrebbe gravemente compromesso le prerogative derivanti dai
diritti di proprietà non è condivisibile.
L’istante lamenta una minusvalenza ascrivendola sostanzialmente al fatto che,
attraverso il vincolo, la proprietà avrebbe perso o comunque si vedrebbe pregiudicati,
oltre all’utilizzo libero del sedime anche le intrinseche qualità derivanti
dalla sua posizione privilegiata di terreno rivierasco.
Sennonché la prerogativa data dall’accesso immediato alla riva e dall’uso
facilitato del demanio pubblico non fonda alcuno statuto giuridico particolare
ed anzi è di ordine meramente fattuale. Perciò nessun proprietario di un
terreno sito a lago può seriamente ambire ad una privacy assoluta perché ciò
equivarrebbe ad arrogarsi una sorta di diritto esclusivo o privativo sulla
spiaggia inconciliabile con i principi federali e cantonali che governano la pianificazione
del paesaggio tra i quali si annovera, in particolare, quello di tenere libere
le rive dei laghi e di agevolarne il pubblico accesso e percorso (art. 3 cpv. 2
let. c LPT; art. 28 cpv. 1 let. g LALPT; Kommentar zum RPG, Tschannen,
ad art. 3 no. 51). Particolarmente sentita, questa esigenza è peraltro
all’origine della prassi restrittiva instaurata sin dagli anni ’80 finalizzata
a liberare per quanto possibile le rive lacuali per renderle disponibili
all’uso comune della popolazione (cfr. RDAT 1986 no. 33 e 34, I-1998 no.
29 c. 6).
Considerato che l’area vincolata è destinata a mantenere il suo stato naturale
senza attrezzature specifiche e che non sussiste – né mai è esistita – una
separazione fisica rispetto alla proprietà privata, la possibilità di accesso
diretto alla riva non è compromessa. Certo lo scopo è quello di offrire la
medesima possibilità anche al pubblico ed è per questa ragione che l’istante
paventa un grande afflusso di utenti a scapito della sua sfera privata. Tuttavia,
se dal profilo soggettivo la presenza di escursionisti può apparire come
fattore di disturbo, viceversa dal profilo oggettivo si tratta di un
inconveniente che, non presentendosi in modo continuo anche perché legato alle
stagioni ed alle condizioni climatiche, è ragionevolmente sopportabile e non
sminuisce il pregio dei fondi dato dalla loro stessa ubicazione che è
comunemente riconosciuta come elemento qualificante (cfr. Hägi, die
Bewertung von Liegenschaften, 1971 p. 37; Nägeli/Wenger, L’estimation
immobiliare, 1997, p. 29, 123; RDAT 1988 no. 70; TRAM 27.11.1992
in re R., 2.2.1994 in re B., 26.4.1996 in re S.).
A ciò si aggiunge che i terreni sono sempre stati utilizzati conformemente
alla loro destinazione: infatti il vincolo istituito nel 1995, oltre a coinvolgere
solo marginalmente i fondi, non ha impedito alla famiglia di sfruttare la
proprietà e di abitarvi come già avveniva nel passato. In particolare non
risulta che i proprietari abbiano mai espresso il desiderio di vendere, di
locare, di edificare o di ampliare la costruzione esistente e che i tentativi
posti in essere in questa direzione siano stati in qualche modo ostacolati o
siano falliti per motivi legati alla situazione pianificatoria. Segno, questo,
che il vincolo non solo non ha compromesso
l’uso razionale ed economicamente ragionevole dei fondi ma che nemmeno ha
mortificato concrete aspettative di miglior uso, riducendosi ad una limitazione
non abbastanza incisiva da rivelarsi grave.
4.3. Un ragionamento analogo vale pure per quanto concerne la precedente
procedura pianificatoria che, dopo la pronuncia del Tribunale federale nel
1990, ha portato all’adozione della variante nel 1995 e che, secondo gli
istanti, si sarebbe protratta per un tempo straordinariamente lungo sottraendo
i terreni al mercato immobiliare.
Normalmente, infatti, solo un provvedimento definitivo può assurgere a fonte di
espropriazione materiale; viceversa, salvo casi particolari, la giurisprudenza tende
a negare che una misura provvisoria della durata inferiore a 10 anni, quale
potrebbe essere un blocco edilizio finalizzato a salvaguardare uno studio
pianificatorio in corso, raggiunga un’intensità tale da apparire come
particolarmente grave (Catenazzi, Rinuncia a un vincolo pianificatorio e
retrocessione del bene espropriato, in Il Ticino e il diritto, CFPG 1997, p.
217 ss no. 5; Riva, op. cit., no. 176-177; DTF 109 Ib 20 c. 4a).
Piuttosto la questione potrebbe avere una certa rilevanza per il computo degli
interessi sull’indennità nella misura in cui la decorrenza – che di regola
coincide con la manifestazione inequivocabile dell’avente diritto
dell’intenzione di farsi risarcire (DTF 120 Ib 465 c. 5d) – può essere
anticipata qualora l’autorità pianificatoria avesse inutilmente temporeggiato
nell’emissione delle decisioni di sua competenza. Ed è a quest’ultimo contesto
che si riferisce la DTF 121 II 305 citata dall’istante, mentre non appare pertinente
ai fini dell’accertamento concreto dell’espropriazione materiale.
Ciò premesso l’istante sostiene che l’incertezza circa la sussistenza e
l’estensione del vincolo avrebbe pregiudicato la possibilità di vendere il
fondo, rispettivamente di procedere ad un’edificazione più razionale ed ampia
quando, nel 1986, l’abitazione fu riattata a seguito di un incendio.
Egli trascura però che la privazione o la limitazione di una possibilità di
miglior uso del bene, quale presupposto dell’espropriazione materiale, è
ravvisabile solamente a condizione che la stessa possibilità di miglior uso
fosse attuabile con un alto grado di verosimiglianza nell’immediato futuro (DTF
109 Ib 20 c. 4b).
Concretamente tale eventualità non trova alcun riscontro posto che i mapp. no.
39 e 40 non sono mai stati offerti in vendita e che la domanda di costruzione
presentata il 25.4.1986 era intesa unicamente a demolire la parte
irrimediabilmente danneggiata ed a ricostruirla; e così è stato: né più né meno
di quanto richiesto dai proprietari (cfr. incarto licenza edilizia no. 17/86).
Non si può quindi affermare che essi abbiano dovuto rinunciare o che abbiano
perso delle occasioni in vista di un miglior uso dei terreni quando nemmeno
hanno tentato di sfruttarle. In ogni caso il vincolo non ha mai compromesso
totalmente la proprietà ed anzi con la sentenza del Tribunale federale del 1990
si poteva ragionevolmente contare con una riduzione della restrizione come in
effetti è avvenuto; di conseguenza non vi erano motivi oggettivi tali da
sminuire l’attrattiva dei fondi e da scoraggiare un qualsiasi potenziale
acquirente alla ricerca di un fondo rivierasco.
4.4. L’istante lamenta, infine, una disparità di trattamento per essere l’unico
proprietario i cui terreni sono gravati con un vincolo AEP. Ciò lo colpirebbe
in modo particolare e quindi legittimerebbe un risarcimento.
Stando alla giurisprudenza il principio della parità di trattamento ha
un’efficacia limitata nel contesto della suddivisione del territorio in zone al
punto da confondersi con il divieto dell’arbitrio (RDAT II- 2003 no. 52
c. 3.1.). Ciò significa che in ambito espropriativo il proprietario colpito è
tenuto a dimostrare che i motivi dell’azzonamento a lui sfavorevole sono del
tutto errati ed insostenibili, offendono in modo manifesto una norma o un
principio giuridico generale e sono in aperto contrasto con il senso di
giustizia e di equità (TF 24.9.2002 1A. 145/2001).
In concreto, salvo affermare di essere il solo proprietario colpito, l’istante non
ha dimostrato l’arbitrarietà del vincolo. Sia detto quindi che, al di là del
fatto che la superficie vincolata è modesta, la proprietà non è l’unica tra i
fondi rivieraschi ad essere gravata: ad oggi risulta esserlo parzialmente anche
il mapp. no. 76 che è posto sul lato orientale della foce del riale C__________
(cfr. piano delle zone; ris. no. 4004 del 12.7.1985 p. 68) e che non è stato coinvolto
nella variante approvata nel 1995 (cfr. ris. 2433 del 26.4.1995).
Il provvedimento, di dichiarata pubblica utilità e proporzionalità, si situa
d’altra parte nel più ampio contesto della passeggiata a lago, a sua volta
conforme alle già citate esigenze poste dalla LPT. Tanto è vero che tutta la
riva ad ovest del riale è marcata dalla presenza della passeggiata, mentre ad
est, pur non essendo segnata cartograficamente, la riva già è comodamente accessibile.
D’altro canto tutti fondi rivieraschi, anche se non formalmente vincolati,
soggiacciono alle norme che proteggono le rive dei laghi ed all’obbligo di
rispettare l’agibilità del passaggio pubblico a lago su una larghezza di almeno
3 m (art. 65 NAPR).
Ponderati gli scopi e l’ampiezza del vincolo oltre che i possibili fenomeni
erosivi tipici di una foce, le modalità del provvedimento non paiono dunque
incompatibili con il principio della proporzionalità e tanto meno arbitrarie.
Di conseguenza non è ravvisabile alcuna disparità di trattamento.
5.L’addebito
della tassa di giustizia e delle spese segue la soccombenza (art. 28 e 31
Lpamm.) in applicazione del principio secondo cui, quando l’espropriazione
materiale è contestata, l’istante si assume tutti i rischi, anche quelli
inerenti le spese processuali com’è consuetudine nelle procedure amministrative
(RDAT I-1994 no. 48).
Per i quali motivi
richiamata la Legge di espropriazione dell’8 marzo 1971,
dichiara
e pronuncia: 1. L’istanza è respinta.
2. La tassa di giustizia e le spese in fr. 1'500.- sono a carico degli istanti. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è data facoltà di ricorso al Tribunale cantonale amministrativo, Lugano, nel termine di trenta giorni dall’intimazione.
4. Intimazione a:
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per il Tribunale di espropriazione
la Presidente Il segretario giudiziario
Margherita De Morpurgo Enzo Barenco