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Incarto n. 29/94
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Lugano 24 giugno 2005 |
Sentenza In nome |
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Il Tribunale di espropriazione |
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Composto dalla Presidente |
Margherita De Morpurgo |
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e dai membri |
ing. Alberto Lucchini arch. Giancarlo Fumasoli |
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segretario giudiziario |
Enzo Barenco |
statuendo sulla pretesa di indennità per espropriazione materiale notificata il 17 novembre 1994 da
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ISCE 1 rappr. da avv. C.
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Contro |
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COEP 1 rappr. dall’avv. B.
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relativamente ai mapp. no. 10 e 25 RFD di __________,
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letti ed esaminati gli atti, udite le parti ed assunte le necessarie prove,
considerato, in fatto ed in diritto
1.1.1.
Gli eredi ISCE 1 sono proprietari dei mapp. no. 10 e 25 di __________ siti in
località __________. I fondi, che sono racchiusi nel quadrilatero formato da
Via __________, Via __________, Nuova Via __________ e Via __________, nella
zona dello svincolo autostradale di Lugano-Nord, costituiscono un vasto
appezzamento per lo più prativo destinato all’esercizio di un’azienda agricola.
Sul mapp. no. 10 sorgono, oltre alla fattoria, l’abitazione padronale nell’angolo
nord/est fronteggiata da una vigna.
Attualmente i fondi sono così censiti a RF:
mapp. no. 10
A edificio mq 358
B edificio mq 101
C edificio mq 243
D edificio mq 558
E edificio mq 14
F edificio mq 10
G edificio mq 96
H edificio mq 106
I edificio mq 14
NE sup. non edificata mq 104801
totale mq 106301
mapp. no. 25
NE sup. non edificata mq 3324
1.2. In data 3.2.1976 il Consiglio di Stato approvò il PR del COEP 1 i cui termini
di attuazione furono ripetutamente prorogati nel corso degli anni successivi.
Nel comparto di __________ fu ripreso il piano regolatore delle strade
cantonali pubblicato nel 1972 e quindi inserito il progetto vertente sulla
costruzione dello snodo di __________ che comprendeva la cosiddetta strada di
cabotaggio, intesa a collegare la stazione ferroviaria di Lugano con il
raccordo autostradale nord, e la strada trasversale di allacciamento tra Via __________
e la circonvallazione di Crocifisso.
L’edificabilità fu ammessa solo nella fascia compresa tra Via __________ e la
strada di cabotaggio che fu riservata in parte per un posteggio pubblico e per
il resto destinata alla zona artigianale AR alla quale furono acclusi ca. mq
13000 del mapp. no. 10. Di contro tutto il territorio rimanente fu assegnato
alla zona residua Zr (cfr. ris. 712 del 3.2.1976 p. 9 e 14).
Il ricorso interposto dall’allora proprietario fu respinto (cfr. ris. 712 del
3.2.1976 p. 53).
Le varianti scaturite dalla predetta procedura furono approvate in data
3.8.1978 dal Consiglio di Stato che nuovamente respinse il ricorso del
proprietario contro l’assegnazione del suo fondo alla zona residua (cfr. ris.
6593 del 3.8.1978 p. 9-10, 20).
1.3. Nel 1990 il Consiglio Comunale di __________ adottò il nuovo PR che, con
particolare riferimento a __________, non contemplava più il progetto stradale
cantonale né la zona AR bensì l’apertura all’edilizia di una fascia di
territorio lungo Via __________.
Contestualmente la proprietà ISCE 1 risultò attribuita per ca. mq 3300 alla
zona residenziale semi-estensiva R3 (area della casa padronale), per ca. mq 12000
alla zona S5 con destinazione vincolata ad insediamenti amministrativi, centri
commerciali ed attività artigianali, per ca. mq 2600 alla zona per attrezzature
pubbliche AP, e per tutto il resto alla zona agricola Ag.
In sede di approvazione del piano il Consiglio di Stato annunciò di non poter
condividere le scelte pianificatorie comunali per quanto riferite alle zone S5,
R3 ed AP di __________ poiché quest’ultima, in ragione della posizione
strategica e perché ancora libera da insediamenti, doveva mantenere il suo
carattere agricolo. La decisione sul tema fu quindi sospesa per consentire al
Municipio ed ai proprietari coinvolti di esprimersi in merito (cfr. ris. 4399
del 2.6.1993 p. 19-20 e 67, allegato 5).
La conseguente risoluzione del 28.9.1993 sancì d’ufficio lo stralcio della zona
R3 e la riduzione dei perimetri S5 ed AP con la richiesta al Comune di
pubblicare le modifiche (cfr. ris. 8223 del 28.9.1993 p. 4-5 e 9, disp. 4, allegato
3). Per le proprietà ISCE 1 significò l’inserimento completo nella zona
agricola. Il ricorso interposto dai proprietari dinanzi al Tribunale della
pianificazione fu ritirato (cfr. decreto di stralcio TPT 18.8.1994).
2.2.1.
Con memoria del 17.11.1994 gli eredi ISCE 1 hanno notificato una pretesa di indennizzo
per espropriazione materiale ascritta al PR/93 e più particolarmente, da un
canto, al declassamento del sedime già accluso alla zona AR e, d’altro canto, al
mancato inserimento nella zona edificabile delle aree che il Comune aveva
proposto di attribuire alle zone R3 ed S5. Secondo gli istanti si tratta
infatti di superfici a chiara e di riconosciuta vocazione edilizia per cui il
provvedimento pianificatorio costituisce una restrizione particolarmente grave
dell’uso futuro prevedibile privando i proprietari della possibilità di
sfruttare le superfici conformemente alla loro destinazione naturale.
Con risposta del 21.2.1995 il Comune ha postulato la reiezione dell’istanza
siccome infondata. Rammentando i principi che governano l’istituto dell’espropriazione
materiale, l’ente pubblico ha rilevato che la pianificazione locale è frutto di
una ponderazione di tutte le circostanze. Perciò non è contraria alla garanzia
della proprietà né ha istituito restrizioni gravi a tal punto da dover essere
indennizzate ritenuto che l’esistenza di infrastrutture non è significativa e
non comporta di diritto l’inserimento in una zona edificabile di superfici che,
per il carattere meramente agricolo, non si prestano ad una tale destinazione.
2.2. All’udienza del 3.10.1995 la procedura è stata sospesa in attesa della
pubblicazione delle varianti al PR secondo quanto prescritto nella risoluzione
del 28.9.1993.
Questa fase si è conclusa con la risoluzione del 9.7.2002 nella quale il
Consiglio di Stato si è in sostanza limitato ad accertare l’adeguamento
conforme del piano del paesaggio dichiarando che la modifica riguardante Povrò
non necessitava di una sua ulteriore decisione (ris. 3402 del 9.7.2002 p. 6).
Riattivata la procedura espropriativa, costituito il nuovo collegio giudicante per
l’avvenuta unificazione dei Tribunali di espropriazione ed esperita
l’istruttoria, le parti hanno rinunciato a comparire al dibattimento finale
producendo ciascuna una memoria conclusiva scritta a conferma delle rispettive
tesi e domande.
3.3.1.
L’espropriazione materiale, che è
corollario della garanzia costituzionale della proprietà, si avvera e
conferisce il diritto ad una piena indennità quando l’ente pubblico, attraverso
un atto pianificatorio definitivo, decreta un divieto o una limitazione
particolarmente grave dell’uso attuale o del prevedibile uso futuro di un bene
– generalmente riferiti al diritto di costruire – privando il soggetto colpito di
una delle prerogative essenziali insite nel diritto di proprietà.
Anche una restrizione meno rilevante può costituire espropriazione materiale
quando tocca una cerchia ristretta di proprietari o ne colpisce uno solo in
maniera tale che, fosse loro negato l’indennizzo, sarebbero costretti a
sopportare, a beneficio della comunità, un sacrificio eccessivo ed
incompatibile con il principio della parità di trattamento.
In entrambi i casi l’edificabilità del fondo immediata o quantomeno prevedibile
in un prossimo futuro è condizione imprescindibile: occorre cioè che con
l’instaurazione del vincolo il proprietario veda svanire una concreta
possibilità di miglior uso (Riva, Kommentar zum RPG, ad art. 5 no.
123-134; DTF 121 II 417 c. 4a; 125 II 431 c. 3a; RDAT 1990 no. 67
e 85, I-1991 no. 68, I-1992 no. 49).
La problematica verte dunque sul grado di ingerenza dell’atto pianificatorio
nella sfera protetta e sul potenziale edificatorio che soggiacciono ad una
ponderazione oggettiva ed assurgono a criteri decisivi per il giudizio sulla
legittimità di un risarcimento. Perciò occorre vagliare tutti gli elementi che
qualificano il fondo influenzandone le possibilità di sfruttamento – deducibili
tanto dagli atti pianificatori e dalla legislazione edilizia, quanto dall’effettiva
e prevedibile utilizzazione del suolo locale e dalle qualità intrinseche del
fondo – onde accertare se, al momento dell’istituzione del vincolo,
l’edificabilità fosse una realtà di fatto concreta ed attuabile a breve termine
oltre che giuridicamente plausibile.
3.2. La giurisprudenza associa all’istituto dell’espropriazione materiale i
concetti di dezonamento e di non-attribuzione.
Un dezonamento si produce quando l’autorità pianificatoria estromette un fondo
da una zona già definita come edificabile da un piano di utilizzo conforme alla
legge sulla pianificazione del territorio (LPT) per attribuirlo ad una zona non
edificabile. Sebbene attui una restrizione della proprietà, il dezonamento non
ha, sic et sempliciter, connotazione di espropriazione materiale quest’ultima
essendo subordinata all’imprescindibile requisito di verosimiglianza oggettiva
dell’edificabilità del fondo (Riva, op. cit., no. 140, 161-163; DTF
121 II 417 c. 3e, 122 II 326 c. 4).
Dà luogo, invece, ad una cosiddetta non-attribuzione l’autorità pianificatoria
che, adottando il suo primo piano di utilizzazione conforme alla LPT,
semplicemente omette di assegnare un terreno alla zona edificabile. Secondo
un’opinione diffusa la non-attribuzione non adempie ai presupposti di
un’espropriazione materiale e quindi nemmeno è fonte di indennità poiché la
suddivisione del territorio in zone edificabili e non giusta l’art. 14 LPT
risponde ai principi costituzionalmente sanciti in tema di pianificazione
territoriale (art. 75 CF) e concretizza il contenuto dei diritti di proprietà
nell’ottica di un’appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e di un
ordinato insediamento del territorio (Riva, op. cit., no. 114, 141-145; DTF
121 II 417 c. 3e, 122 II 326 c. 4, 125 II 431 c. 3b; DTF 3.9.2002 N. 1A.
18/2002 e rinvii; RDAT II-1998 no. 47 c. 3b). In tale ambito il nostro
ordinamento giuridico ed in particolare la garanzia della proprietà, non
riconoscono al titolare alcun diritto generico all’attribuzione del fondo ad
una zona edificabile o al mantenimento di uno specifico regime edilizio,
neppure se il terreno era edificabile in base al diritto previgente ed è dotato
delle infrastrutture minime (DTF 120 Ia 227 c. 2b p. 232, 121 I 245 c.
6a, 455 c. 4a).
Una non-attribuzione potrebbe comportare un obbligo di indennizzo, solamente in
via eccezionale, qualora circostanze particolari, concrete ed oggettive,
avrebbero giustificato l’inserimento in una zona edificabile. Tale ipotesi
potrebbe concretizzarsi qualora il fondo fosse nel contempo edificabile o quantomeno
dotato delle infrastrutture di urbanizzazione primaria, compreso nel piano
generale delle canalizzazioni (PGC) ed il proprietario avesse investito somme
considerevoli in vista della sua urbanizzazione ed edificazione; oppure qualora
il fondo fosse situato in un territorio già largamente edificato; oppure ancora
qualora l’azzonamento fosse legittimato da motivi riconducibili al principio
della buona fede, istituto quest’ultimo che sembrerebbe peraltro estendersi
all’insieme degli aspetti che caratterizzano l’eccezione sostanzialmente
finalizzata a compensare, attraverso un risarcimento, una reale aspettativa di
miglior uso che il proprietario, a fronte di motivi oggettivamente fondati e
concreti, a riposto nell’ente pubblico e che questi a deluso (Riva, op.
cit., no. 114, 146-160; DTF 121 417 c. 4b, 122 II 326 c. 6a, 125 II 431
c. 4a).
3.3. Il provvedimento pianificatorio definitivo che sopprime o limita la
componente edificabile sottrae il bene al mercato dei fondi edilizi, ne
compromette la libera disponibilità privata e, di riflesso, ne riduce il
valore. Per il giudizio sull’espropriazione materiale è quindi decisiva la data
di entrata in vigore della misura che è causa del pregiudizio (Riva, op.
cit., no. 194; DTF 122 II 326 c. 4b; RDAT II-1991 no. 68).
Nell’ordinamento giuridico ticinese l’atto pianificatorio che definitivamente
programma, organizza e disciplina le attività di incidenza territoriale è il PR
(art. 24 LALPT, 14 LPT) che entra in vigore con l’approvazione del Consiglio di
Stato e da quel momento produce effetti giuridicamente vincolanti istituendo
inoltre la presunzione di pubblica utilità per tutte le espropriazioni, le
imposizioni e le opere pubbliche previste (art. 39 cpv. 1 e 40 LALPT).
4.4.1.
Il PR/93 di __________ è il primo piano di utilizzo che ha fondamento nella
LPT. L’azzonamento che ha disposto, ed in particolare l’istituzione di una zona
agricola in quasi tutto il comparto di __________, si configura pertanto come
atto di non-attribuzione.
Da ciò l’inconsistenza della tesi sostenuta dagli istanti secondo cui l’area
già appartenente alla zona artigianale in base al PR/76 sarebbe stata dezonata.
Difatti, stando alla vigente giurisprudenza, il dezonamento è ipotizzabile solo
se il divieto di costruzione colpisce un terreno già dichiarato come
edificabile da un PR conforme alla LPT (dottrina e giurisprudenza cit.), mentre
il previgente PR di __________ approvato il 3.2.1976 manifestamente non adempiva
a tale requisito già solo perché approvato prima dell’entrata in vigore della
LPT sulla base degli art. 15 ss della vecchia Legge edilizia del 19.2.1973.
4.2. Resta da stabilire se, in via eccezionale, un risarcimento possa comunque
apparire legittimo verificando alla luce dei predetti principi
giurisprudenziali se nel 1993 esistessero circostanze particolari che avrebbero
potuto convalidare l’attribuzione ad una zona edificabile.
Il giudizio, che normalmente dipende dalla situazione dell’intero fondo, in
concreto può limitarsi alle ripercussioni indotte sulle sole aree estromesse
dalle zone edificabili (AR, S5 ed R3) poiché queste si prestano, per forma e
dimensioni, ad uno sfruttamento autonomo (Riva, op. cit., no. 180; RDAT
II-1994 no. 63).
5.5.1.
Nel 1993 le superfici in esame ai mapp. no. 10 e 25, direttamente affacciate su
Via __________ rispettivamente su Via __________ e Nuova Via __________,
potevano essere considerate come urbanizzate perché sufficientemente servite ed
accessibili dalle strade confinanti oltre che raccordabili alle infrastrutture
pubbliche esistenti nelle vicinanze (cfr. PGS/70) senza particolari difficoltà.
Di contro non risulta che i proprietari avessero manifestato la necessità di
costruire né che avessero affrontato investimenti rilevanti in vista
dell’urbanizzazione e dell’edificazione. D’altronde essi nemmeno lo sostengono.
A ciò si aggiunge che le superfici non erano incluse in un progetto generale di
canalizzazione di accertata conformità poiché il PGC del Comune, che risaliva
al 20.3.1970, non fu adottato sulla base della legislazione sulla protezione delle
acque entrata in vigore solo le 1972. Pertanto la collocazione parzialmente
favorevole disposta da quel piano, che invero poneva i mapp. no. 10 e 25, l’uno
parzialmente e l’altro totalmente, entro il limite dei bacini versanti, non è
decisiva per il giudizio tanto più che negli anni successivi non fu confermata
se non per l’estremo angolo orientale del mapp. no. 10 dove sorge la casa
padronale (cfr. PGS approvato il 10.11.1999).
Per la verità il PGC del 1970 neppure rispecchiava fedelmente gli intendimenti
pianificatori comunali giacché si estendeva al settore orientale di __________,
ben oltre l’area che con il PR/76 sarebbe stata attribuita alla zona AR, ad un
territorio definito come coltivo. Ciò lo pose in contrasto con le normative
contro l’inquinamento delle acque per le quali, nei Comuni provvisti di PR,
l’estensione del PGC era condizionata dal territorio edificabile delimitato nel
piano di azzonamento (art. 15 DELIA del 19.6.1972; cfr. ris. 712 del 3.2.1976
p. 13). Del resto l’entrata in vigore della
LIA l’1.7.1972 comportò anche la correzione d’ufficio della norma di attuazione
riferita alla zona residua ed il conseguente rinvio alla legge stessa per le
condizioni di edificabilità (cfr. ris. 712 del 3.2.1976 p. 9 e 14; ris. 6593
del 3.8.1978 p. 9-10), invero assai severe, che peraltro richiedevano la
dimostrazione di un bisogno oggettivamente fondato (art. 20 LIA, 27 DELIA).
In realtà lo stesso PGC, come anche il PR/76, tenevano conto delle aree
riservate nell’ambito del piano regolatore delle strade cantonali e quindi dello
studio in atto vertente sulla costruzione dello snodo di Lugano-Povrò (ris. 712
del 3.2.1976 p. 13). Ad esso è riconducibile, in effetti, anche l’istituzione
della zona AR, rigorosamente limitata alla fascia tra Via __________ e la
strada di cabotaggio, che altrimenti non avrebbe avuto ragione d’essere in
ragione della contenibilità già sufficientemente garantita del PR (ris. 712 del
3.2.1976 p. 7). Il progetto stradale, analizzato a partire dagli anni ’60 e di
cui è rimasta traccia nei documenti ufficiali, è però stato abbandonato al più
tardi nella seconda metà degli anni ’70 circa, e di conseguenza nel 1993 era
ormai ampiamente superato.
5.2. L’esistenza di infrastrutture ed il fatto che le superfici fossero
urbanizzate, ancora non permettevano di catalogarle come pronte per
l’edificazione né determinavano un diritto generico all’inserimento in una zona
edificabile; parimenti la parziale attribuzione alla zona AR, sancita dal PR/76,
non legittimava i proprietari a presumere che l’azzonamento sarebbe stato
mantenuto invariato anche in futuro (cfr. Riva, op. cit., no. 114). Tantomeno
se si considera che le proprietà ISCE 1 non appartenevano ad un comparto di cui
era programmata l’urbanizzazione nei 15 anni a venire e neppure costituivano
una necessità nella delimitazione delle zone edificabili.
Infatti già descritto nel 1976 come abbondantemente dimensionato con la
specifica che il piano delle zone non avrebbe potuto essere ampliato se non in
presenza di valide giustificazioni (cfr. ris. 712 del 3.2.1976 p. 7), nel 1993
il PR fu dichiarato sovradimensionato e per la zona __________ si disse che, in
ragione delle sue caratteristiche intrinseche, doveva rimanere adibita
all’agricoltura (ris. 4399 del 2.6.1993 p. 15, 19).
Da ciò la rinuncia alla zona AR poiché con l’abbandono del noto progetto viario
cantonale, di cui era complemento, si rivelò priva di causale.
Da ciò anche le rettifiche al piano delle zone proposto dal Comune consistenti
nello stralcio della zona R3 e nella riduzione della zona S5 in funzione dello
stretto necessario: scelta, questa, che non è altro che la conferma
dell’obiettivo posto sin dal 1976 di non ampliare la zona edificabile lungo Via
__________ (ris. 712 del 3.2.1976 p. 34 e 53). In quest’ottica l’inserimento
dell’angolo nord-est della part. no. 10 entro il perimetro del PGS/1999 non era
inteso a porre le basi per l’istituzione di una nuova zona edificabile ma
costituiva soltanto l’adeguamento cartografico di una situazione di fatto
preesistente.
In queste condizioni la tesi dell’edificabilità immediata o quantomeno prevedibile
nel prossimo futuro non è plausibile.
Né a diversa conclusione si arriverebbe vagliando la documentazione prodotta
dagli istanti tra cui la convenzione con lo Stato del Cantone Ticino (doc. F),
poiché risale al 1971 ed è quindi priva di valenza concreta per rapporto alla
situazione pianificatoria esistente nel 1993, e la convenzione con il RA 1
(doc. D) altrettanto trascurabile perché condizionata all’approvazione delle
varianti di PR.
Quanto all’indennità riconosciuta nel 1982 dal Tribunale di espropriazione
sottocenerino non si può fare a meno di rilevare che, là dove ammise una
possibilità di miglior uso futura addirittura situandola ad una decina d’anni
dal dies aestimandi, il giudizio era fondato su mere ipotesi pianificatorie
(cfr. doc. E p. 12-13) poi smentite. In quest’ottica non costituisce un valido indizio
a suffragio dell’edificabilità.
6.Nel
1993 le superfici in oggetto non erano incluse nemmeno in un comprensorio
largamente edificato.
La prassi invalsa interpreta rigorosamente il concetto di territorio largamente
edificato assimilandovi soltanto il territorio edificato in senso stretto e gli
spazi vuoti tra costruzioni – le cosiddette Baulücken – a tal punto segnati
dall’impronta edilizia dei fondi circostanti da non poter essere attribuiti ad
altra destinazione (Riva, op. cit., 159; DTF 121 II 417 c. 5a,
122 II 455 c. 6; Zbl 1999 p. 33 c. 4a; RDAF 1999 I p. 392 c. 4a; RDAT
II-1998 no. 48 c. 5b, II-2000 no. 74).
Il comparto di __________ era, ed è rimasto, un vasto comprensorio agricolo di
gran pregio, unico nel suo genere, che ospita tutt’ora una delle ultime fattorie
della regione. Al di là degli edifici destinati all’azienda agricola e della
casa padronale non è caratterizzato da alcuna attività edificatoria e benché
sia ubicato al margine delle zone insediate di __________ e del confinante
Comune di __________, non ne subisce l’impronta; anzi appare nettamente
separato dalle strade circostanti che costituiscono il confine funzionale delle
zone edificabili.
7.E’
pure da escludere, infine, che il provvedimento pianificatorio abbia comportato
un sacrificio eccessivo ed incompatibile con il principio della parità di
trattamento ritenuto che la verosimiglianza dell’edificabilità delle superfici
– che pure è requisito di questa fonte di espropriazione materiale (DTF
116 Ib 379 c. 6c p. 384, 119 Ib 138 c. 6 p. 147) – in concreto non è stata
riconosciuta.
8.L’addebito
della tassa di giustizia e delle spese segue la soccombenza in applicazione del
principio secondo cui qualora l’espropriazione materiale fosse contestata,
l’istante si assume tutti i rischi, anche quelli inerenti le spese processuali
com’è consuetudine nelle procedure amministrative (RDAT I-1994 no. 48) compreso
l’obbligo di corrispondere le ripetibili al Comune che si è avvalso della
consulenza di un legale.
Per consolidata giurisprudenza nel tema specifico del calcolo delle ripetibili
il valore litigioso non è determinante, né è direttamente applicabile la
tariffa dell’Ordine degli avvocati, se non a titolo indicativo (RDAT
I-1992 no. 62 c. 3b, II-1992 no. 44 c. 10 e no. 46 c. 3; TRAM 18.8.1999
in re S./Comune di P. c. 3.1., 2.2.2000 in re D./P. c. 10).
Considerate le prestazioni scrupolosamente fornite dal legale del Comune (che
oltre agli usuali colloqui con i clienti comprendono 2 memorie scritte, la
comparsa a 3 udienze e qualche lettera) e le difficoltà, invero contenute,
poste dalla vertenza, le ripetibili sono fissate in fr. 2'500.-.
Per i quali motivi
Richiamata la Legge di espropriazione dell’8 marzo 1971,
dichiara
e pronuncia: 1. L’istanza è respinta.
2. La tassa di giustizia e le spese in fr. 1’500.- sono a carico degli istanti con l’obbligo di rifondere al COEP 1 fr. 2'500.- per ripetibili. Gli istanti ne rispondono con vincolo di solidarietà.
3. Contro la presente decisione è data facoltà di ricorso al Tribunale cantonale amministrativo, Lugano, nel termine di trenta giorni dall’intimazione.
4. Intimazione a:
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- __________ - __________
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per il Tribunale di espropriazione
la Presidente Il segretario giudiziario
Margherita De Morpurgo Enzo Barenco