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Incarto n. 22/96
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Lugano 9 luglio 2008 |
Sentenza In nome |
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Il Tribunale di espropriazione |
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Composto dalla Presidente |
Margherita De Morpurgo |
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e dai membri |
ing. Argentino Jermini ing. Giancarlo Rosselli |
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segretaria giurista |
Annalisa Butti |
statuendo nella procedura di espropriazione materiale presentata in data 4 novembre 1996 da
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ISES 1 RA 1
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contro |
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COEP 1 RA 2
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relativamente al mapp. no. 1028 RFP __________,
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richiamato l’inc. 10.2004.63-2 inerente la procedura di espropriazione formale del mapp. no. 1028 avviata dal Consorzio per i centri di attrezzature sportive e ricreativo-balneari dei Comuni __________ __________,
letti ed esaminati gli atti, udite le parti ed assunte le necessarie prove,
considerato, in fatto ed in diritto
1.1.1.
ISES 1 è proprietario del mapp. no. 1028 di __________ sito in località __________. Il fondo situato lungo la
strada che porta alla ex caserma militare di __________, in un comprensorio a
cavallo del confine giurisdizionale con __________, costituisce un appezzamento
incolto di complessivi mq 3949 occupato in parte da vegetazione spontanea ed in
parte da materiale inerte di scavo (cfr. documentazione fotografica).
1.2. Il 27.2.1984 il Consiglio Comunale di __________ ha adottato il primo PR locale che tra l’altro proponeva
l’assegnazione del comparto __________ alla zona artigianale-industriale. Nella
successiva fase di approvazione del piano, conclusasi con la risoluzione del
25.11.1986 del Consiglio di Stato, quest’ultimo ne ha invece stabilito
d’ufficio l’attribuzione alla zona senza destinazione specifica (SDS) per non
compromettere gli interessi e la politica regionali propensi a destinare quel
settore alla realizzazione di impianti sportivi.
Evadendo i ricorsi – tra cui quello di ISES 1 – contro tale risoluzione, il
Gran Consiglio con decisione 14.12.1992 ha disposto lo stralcio della zona SDS
ed invitato il Comune ad elaborare una variante di PR che includesse il comparto __________
nella zona attrezzature pubbliche (AP) per i bisogni del futuro Centro sportivo
regionale della __________. Ciò poiché, nel
frattempo, 14 comuni della regione avevano costituito il “Consorzio per i
centri di attrezzature sportive e ricreativo balneari dei Comuni __________”
(di seguito Consorzio), appunto con lo scopo di realizzare una tale
infrastruttura tra __________ e __________ nelle località __________ e __________.
La conseguente variante di PR ha inserito l’intero comparto __________ nella
zona attrezzatura ed edifici di interesse pubblico (AP-EP). Essa è stata
approvata il 9.5.1995 dal Consiglio di Stato, che ha respinto contestualmente
le obiezioni mosse dai proprietari alla nuova disposizione pianificatoria. Il
ricorso successivamente interposto da ISES 1 dinanzi al Tribunale della
pianificazione del territorio è stato integralmente respinto con sentenza del
31.7.1996.
1.3. Con istanza 4.11.1996 ISES 1 ha convenuto in causa il Comune di __________
chiedendone la condanna al pagamento di un’indennità per espropriazione
materiale di fr. 480.- al mq per il fondo, oltre interessi al 5 % dal 9.5.1995.
A suo avviso infatti il vincolo imposto dalla variante di PR del 1995 ha privato la sua proprietà
dello statuto di terreno edificabile, ritenuto che senza il vincolo sarebbe
stato assegnato alla zona artigianale-industriale.
La pretesa è contestata dal Comune che con risposta 30.4.1997, oltre a chiamare
in causa il Consorzio, nel merito ha respinto la tesi dell’istante sostenendo
che il fondo non é mai stato inserito in una zona edificabile conforme ai
dettami della legge sulla pianificazione del territorio (LPT); da ciò la
richiesta di reiezione dell’istanza.
Con sentenza 25.6.1997 il Tribunale di espropriazione sottocenerina ha respinto
la chiamata in causa del Consorzio.
All’udienza del 16.6.1999 la procedura è stata sospesa in attesa che il
Consorzio procedesse all’approvazione del progetto per la realizzazione del
centro sportivo e ottenesse il diritto di espropriare formalmente i terreni
interessati.
Il Consorzio ha adempiuto tali formalità e nel 2001 ha avviato la procedura di
espropriazione formale, qui richiamata, intesa all’acquisizione dei sedimi
necessari per la realizzazione del centro; essa coinvolge anche il terreno del
qui istante ed è evasa mediante giudizio separato odierno (cfr. inc.
10.2004.63-2).
Riattivata la presente procedura di espropriazione materiale e costituito il
nuovo collegio giudicante con ordinanza 6.6.2008, le parti hanno entrambe
rinunciato a ripetere il dibattimento, riconfermandosi nelle rispettive argomentazioni
già formulate negli allegati di causa.
2.2.1.
L’espropriazione materiale, che è corollario della garanzia costituzionale
della proprietà, si avvera e conferisce il diritto ad una piena indennità
quando l’ente pubblico, attraverso un atto pianificatorio definitivo, decreta
un divieto o una limitazione particolarmente grave dell’uso attuale o del
prevedibile uso futuro di un bene – generalmente riferiti al diritto di
costruire – privando il soggetto colpito di una delle prerogative essenziali
insite nel diritto di proprietà.
Anche una restrizione meno rilevante può costituire espropriazione materiale
quando coinvolge una cerchia ristretta di proprietari o ne colpisce uno solo in
maniera tale che, fosse loro negato l’indennizzo, sarebbero costretti a
sopportare, a beneficio della comunità, un sacrificio eccessivo ed
incompatibile con il principio della parità di trattamento.
In entrambi i casi l’edificabilità del fondo immediata o quantomeno prevedibile
in un prossimo futuro è condizione imprescindibile: occorre cioè che con
l’instaurazione del vincolo il proprietario veda svanire una concreta
possibilità di miglior uso (Riva, Kommentar zum RPG, 1999, ad art. 5 no. 123-134; DTF
121 II 417 c. 4a; 125 II 431 c. 3a; RDAT 1990 no. 67 e 85, I-1991 no.
68, I-1992 no. 49).
La problematica verte dunque sul grado di ingerenza dell’atto pianificatorio
nella sfera protetta e sul potenziale edificatorio che soggiacciono ad una
ponderazione oggettiva ed assurgono a criteri decisivi per il giudizio sulla
legittimità di un risarcimento. Perciò occorre vagliare tutti gli elementi che
qualificano il fondo influenzandone le possibilità di sfruttamento – deducibili
tanto dagli atti pianificatori e dalla legislazione edilizia, quanto dall’effettiva
e prevedibile utilizzazione del suolo e dalle qualità intrinseche del fondo –
onde accertare se, al momento dell’istituzione del vincolo, l’edificabilità
fosse una realtà di fatto concreta ed attuabile a breve termine oltre che
giuridicamente plausibile.
2.2. La giurisprudenza associa all’istituto dell’espropriazione materiale i
concetti di dezonamento e di non-attribuzione.
Un dezonamento si produce quando l’autorità pianificatoria estromette un fondo
da una zona già definita come edificabile da un piano di utilizzo conforme alla
legge sulla pianificazione del territorio (LPT) per attribuirlo ad una zona non
edificabile. Sebbene attui una restrizione della proprietà, il dezonamento non
ha, sic et sempliciter, connotazione di espropriazione materiale quest’ultima
essendo subordinata all’imprescindibile requisito di verosimiglianza oggettiva
dell’edificabilità del fondo (Riva, op. cit., no. 140, 161-163; DTF
121 II 417 c. 3e, 122 II 326 c. 4).
Dà luogo, invece, ad una cosiddetta non-attribuzione l’autorità pianificatoria
che, adottando il suo primo piano di utilizzo conforme alla LPT, omette di
assegnare un terreno alla zona edificabile. Secondo un’opinione diffusa la
non-attribuzione di principio non adempie ai presupposti di un’espropriazione
materiale e quindi nemmeno è fonte di indennità (Riva, op. cit., no.
114, 141-145; DTF 121 II 417 c. 3e, 122 II 326 c. 4, 125 II 431 c. 3b; RDAT
II-1998 no. 47 c. 3b). Infatti l’ordinamento giuridico vigente ed in
particolare la garanzia della proprietà, non riconoscono al titolare alcun
diritto generico all’attribuzione del fondo ad una zona edificabile o al
mantenimento di uno specifico regime edilizio, neppure se il terreno era
edificabile in base al diritto previgente e dotato delle infrastrutture minime
(DTF 120 Ia 227 c. 2b p. 232, 121 I 245 c. 6a, 455 c. 4a).
Una non-attribuzione potrebbe comportare un obbligo di indennizzo, solamente in
via eccezionale, qualora circostanze particolari, concrete ed oggettive,
avrebbero giustificato l’inserimento in una zona edificabile. Tale ipotesi
potrebbe concretizzarsi qualora il fondo fosse nel contempo edificabile o
quantomeno dotato delle infrastrutture di urbanizzazione primaria, compreso nel
piano generale delle canalizzazioni (PGC) ed il proprietario avesse investito somme
considerevoli in vista della sua urbanizzazione ed edificazione; oppure qualora
il fondo fosse situato in un territorio già largamente edificato; oppure ancora
qualora l’azzonamento fosse legittimato da motivi riconducibili al principio
della buona fede, istituto quest’ultimo che sembrerebbe peraltro estendersi
all’insieme degli aspetti che caratterizzano l’eccezione sostanzialmente
finalizzata a compensare, attraverso un risarcimento, una reale aspettativa di
miglior uso che il proprietario, a fronte di motivi oggettivamente fondati e
concreti, ha riposto nell’ente pubblico e che questi a deluso (Riva, op.
cit., no. 114, 146-160; DTF 121 417 c. 4b, 122 II 326 c. 6a, 125 II 431
c. 4a).
2.3. Il provvedimento pianificatorio definitivo che sopprime o limita la
componente edificabile sottrae il bene al mercato dei fondi edilizi, ne
compromette la libera disponibilità privata e, di riflesso, ne riduce il
valore. Di conseguenza per il giudizio sull’espropriazione materiale è decisiva
la data di entrata in vigore della misura restrittiva che è causa del deprezzamento
(Riva, op. cit., no. 194; DTF 122 II 326 c. 4b; RDAT
II-1991 no. 68).
Nell’ordinamento giuridico ticinese l’atto pianificatorio che definitivamente
programma, organizza e disciplina le attività di incidenza territoriale
istituendo, tra l’altro, anche le restrizioni che fossero motivate da necessità
pubbliche è il PR (art. 24 LALPT, 14 LPT). L’approvazione del Consiglio di
Stato ne sancisce l’entrata in vigore e con ciò, oltre ad essere giuridicamente
vincolante, il PR crea la presunzione di pubblica utilità per tutte le
espropriazioni, le imposizioni e le opere pubbliche pianificate (art. 39 cpv. 1
e 40 LALPT).
3.Il
mapp. no. 1028 é stato escluso dalla zona edificabile con l’approvazione del PR
del 1986, primo piano di utilizzo del quale si è dotato l’allora Comune di __________.
L’atto pianificatorio che ha ne ha poi definitivamente sancito il destino è la
variante scaturita dalla procedura ricorsuale contro lo stesso PR ed approvata
nel 1995. Pertanto la contestuale assegnazione della proprietà ISES 1 alla zona
AP-EP si configura come non-attribuzione.
Resta da stabilire se sussistessero motivi oggettivi stringenti che ne
imponessero invece l’attribuzione alla zona edificabile così da giustificare il
riconoscimento di un’indennità in via eccezionale. Ciò tenendo presente che la
giurisprudenza è alquanto restrittiva e presuppone una prognosi altamente
attendibile di edificabilità immediata e prossima del fondo (cfr. TF
18.4.2006 N. 1A.236/2005 c. 2.3.4.).
4.4.1.
Le argomentazioni svolte dall’istante sull’asserita edificabilità del suo
terreno non sono condivisibili poiché alla luce della situazione pianificatoria
del Comune di __________ non risulta che esso abbia mai goduto dello statuto di
terreno edificabile.
Anzitutto non è decisivo che in base al piano dipendente dal Decreto esecutivo
sull’ordinamento provvisorio in materia di pianificazione del territorio del 29
gennaio 1980 (DEPT), l’intero comparto __________ fosse assegnato alla zona
edificabile provvisoria. Infatti nell’ambito dell’accertamento di
un’espropriazione materiale non si può tener conto dei provvedimenti che, per
loro stessa natura, hanno carattere temporaneo (cfr. RDAT 1985 no. 96 c.
3b) poiché da essi non può essere dedotto alcun diritto e tanto meno una
garanzia di edificabilità futura. In ogni caso si configurava come una
situazione provvisoria che non è mai stata confermata negli atti pianificatori
successivi.
Non è neppure risolutiva la prima proposta approvata dal Consiglio Comunale di
attribuire il comparto __________ alla zona artigianale-industriale, poiché
questa è stata respinta dall’autorità competente ad approvare il PR che
d’ufficio ne ha disposto l’inserimento nella zona senza destinazione specifica
(SDS). Invero non a caso dal momento che la proposta comunale non adempiva ad
un bisogno concreto e non risultava congruente né con gli obiettivi regionali
in materia di impianti sportivi né con la revisione in atto del PR di __________
che intendeva assegnare il comparto contiguo alla zona per attrezzature
pubbliche AP 4 proprio in funzione della costruzione del centro sportivo (cfr.
ris. del Consiglio di Stato 25.11.1986 p. 21-22). Al di là di tale incongruenza,
andavano poi considerati anche motivi di ordine generale, specie il fatto che
il PR risultava chiaramente
sovradimensionato con una contenibilità superiore alle prevedibili necessità di
sviluppo dei 10/15 anni a venire e che il territorio comunale era già largamente
insediato (cfr. ris. del Consiglio di Stato 25.11.1986
p. 16).
Argomenti, questi, condivisi nella sostanza dal Gran Consiglio che,
contrariamente a quanto pretende l’istante, non ha affatto “riconosciuto
implicitamente la natura edificabile” del suo terreno. Ben al contrario, esso ha confermato inequivocabilmente che non vi erano le
premesse per inserire il comparto __________ in zona edificabile, limitandosi a
censurare il metodo adottato dal Consiglio di Stato per salvaguardare la
prospettiva concreta di nuove opzioni pianificatorie. In particolare esso ha
ritenuto che, a fronte dell’avanzamento decisivo delle trattative intercomunali
in vista dalla creazione del centro sportivo e della riserva definitiva a tal
fine dei fondi contigui di __________, il comparto __________ non poteva che
essere attribuito anch’esso alla zona per attrezzature pubbliche (cfr.
decisione del Gran Consiglio 14.12.1992, pag. 3-4).
Ciò che è puntualmente avvenuto con la variante del 1995 (cfr. ris. del
Consiglio di Stato 9.5.1995 e sentenza 31.7.1996 del Tribunale della pianificazione
del territorio) avallata in ultima istanza anche dal Tribunale della
pianificazione del territorio (cfr. TPT 31.7.1996 c. 6 e 8).
Seguendo questo ragionamento nel 1995 la proprietà ISES 1 non costituiva una
necessità all’azzonamento a fini edilizi privati. A fronte del
sovradimensionamento del PR e poiché, dichiaratamente, la creazione di una
nuova zona artigianale-industriale non rappresentava un’esigenza
imprescindibile per il Comune, in mancanza del vincolo AP-EP, il fondo sarebbe
comunque stato escluso dalla zona edificabile ed annesso al territorio libero
circostante che, fatta eccezione per la ex caserma, si contraddistingueva come
settore lasciato allo stato naturale e libero da costruzioni. Ciò poiché ne è a
tutti gli effetti parte integrante insieme agli altri terreni limitrofi siti a
sud della strada cantonale.
4.2. Alle suddette osservazioni si
aggiunge un’importante carenza quo all’urbanizzazione che è presupposto
dell’edificabilità di un fondo (art. 22 cpv. 2 e 19 LPT, art. 67 cpv. 2 e 77 LALPT).
Infatti la particella era si dotata di un accesso sufficiente dalla strada che porta alla ex Caserma, ma era posto all’esterno
del perimetro delle canalizzazioni previsto dal PGC, atto che ha peraltro
ottenuto l’accettazione tecnica ma non l’avallo formale da parte del
Dipartimento (cfr. lettera 3.7.2008). Esclusione confermata con il PGS approvato
il 28.4.1994 conformemente alla legislazione sulla protezione delle acque (LIA
dell’8.10.1971 e LALIA del 2.4.1975). Perciò, privo di un requisito imprescindibile
per poter essere considerato come urbanizzato, anche sotto questo profilo il
fondo non era edificabile (art. 20 LIA e art. 27 OPA).
Non risulta peraltro che il proprietario
abbia mai affrontato una qualsiasi spesa in vista dell’urbanizzazione e dell’edificazione
del terreno che é sempre stato utilizzato solo per il deposito di materiali
inerti e/o macchinari appartenenti all’impresa di costruzioni condotta
dall’istante (cfr. documentazione fotografica).
4.3. La proprietà ISES 1 non é neppure inclusa in un comprensorio largamente
edificato, concetto che la prassi interpreta rigorosamente assimilandovi
soltanto il territorio edificato in senso stretto e gli spazi vuoti tra
costruzioni – le cosiddette Baulücken – a tal punto segnati dall’impronta edilizia dei
fondi circostanti da non poter essere
attribuiti ad altra destinazione (Riva, op. cit., no. 159; DTF 122 II c. 6a; TF
18.4.2006 N. 1A.236/2005 c. 4).
In effetti, il comparto di __________ è nettamente separato dalle zone
edificabili poste a nord-est della strada cantonale, ed ancora nel 1995 non
possedeva le qualità intrinseche di un
settore insediato. Fatta eccezione per le infrastrutture militari (ora in
disuso), il territorio era prevalentemente verde e libero.
4.4. In queste condizioni non poteva
certamente esser formulata una prognosi attendibile favorevole all’edificabilità
del fondo e, visto quanto sopra, manifestamente non sussistevano motivi
oggettivi stringenti che ne imponessero l’attribuzione ad una zona edificabile.
Di conseguenza i presupposti dell’espropriazione materiale non sono adempiuti.
5.L’istante
nemmeno può avvalersi del principio della buona fede – alla cui tutela,
peraltro, la giurisprudenza pone esigenze assai severe (Riva, op. cit.,
no. 136; TF 18.4.2006 N. 1A.236/2005 c. 6). In effetti non risulta che il Comune abbia mai fornito assicurazioni circa l’eventuale
edificabilità futura del fondo tali da legittimare concrete aspettative in
questo senso. Perciò il proprietario non poteva ragionevolmente contare sulla
possibilità di edificare con certezza nell’immediato futuro.
6.Né
a diversa conclusione si arriverebbe, infine, esaminando la fattispecie
nell’ottica della teoria del sacrificio eccessivo riconducibile ad una
violazione del principio della parità di trattamento. Infatti, considerato che
anche questa fonte di espropriazione materiale presuppone la verosimiglianza
dell’edificabilità del fondo (DTF 116 Ib 379 c. 6c, 119 Ib 138 c. 6; TRAM
5.10.2005 N. 50.2005.1 in re H. c. 2.4.6), e che in concreto quest’ultima è
stata negata, non sono dati, nemmeno sotto questo profilo, gli estremi di
un’espropriazione materiale.
7.L’addebito
della tassa di giustizia e delle spese segue la soccombenza in applicazione del
principio secondo cui, qualora l’espropriazione materiale sia contestata,
l’istante si assume tutti i rischi, anche quelli inerenti i costi processuali,
com’è consuetudine nelle procedure amministrative (RDAT I-1994 no. 48),
compreso quindi l’obbligo di corrisponder le ripetibili al Comune che si è
avvalso della consulenza di un legale.
Visto l’esito del contenzioso, le spese di giudizio sono a carico dell’istante,
il quale dovrà altresì corrispondere al COEP 1 adeguate ripetibili.
Per i quali motivi
richiamata la Legge di espropriazione dell’8 marzo 1971,
dichiara
e pronuncia: 1. L’istanza è respinta.
2. La tassa di giustizia e le spese in fr. 1'000.- sono a carico dell’istante, con l’obbligo di rifondere al COEP 1 fr. 1’500 – per ripetibili.
3. Contro la presente decisione è data facoltà di ricorso al Tribunale cantonale amministrativo, Lugano, nel termine di trenta giorni dall’intimazione.
4. Intimazione a:
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- - RA 2
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per il Tribunale di espropriazione
la Presidente la segretaria giurista
Margherita De Morpurgo Annalisa Butti