
Incarto n. 50.96.00025	Lugano 5 maggio 1997	In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi

segretario:

Leopoldo Crivelli

statuendo sul ricorso 20 settembre 1996 di

__________

patrocinato da: avv. __________

Contro

la sentenza 20 agosto 1996 del Tribunale d'espropriazione della giurisdizione sottocenerina relativa all'espropriazione parziale del mapp. __________ di __________ da parte del comune di __________;

viste le risposte:

- 1° ottobre 1996 del Tribunale di espropriazione;

- 11 ottobre 1996 del Comune di __________;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. __________ é proprietario del mapp. __________ di __________. Il fondo, ubicato in località __________, sotto il centro scolastico, é censito quale campo di mq 880. Il PR approvato dal Consiglio di Stato il 3 febbraio 1976 ha vincolato una parte di quella proprietà per la costruzione di edifici pubblici (zona EP) e di una strada di servizio. Quei vincoli sono stati riproposti nel nuovo PR, approvato dal Governo il 2 giugno 1993. Un ricorso di __________ é stato respinto da quest'ultima autorità contestualmente all'approvazione del PR.

B. a) Dopo essersi procurato i necessari crediti dal consiglio comunale, il municipio di __________ ha promosso nei confronti di __________ una procedura di espropriazione del mapp. __________ limitatamente alla superficie vincolata dal PR, stimata in mq 285, offrendo fr. 200.--/mq. Gli atti d'esproprio sono stati pubblicati giusta gli art. 20 segg. Lespr nel periodo 18 febbraio/19 marzo 1991. Con istanza 8 febbraio 1991 il municipio ha pure sollecitato l'immediata immissione in possesso della superficie interessata all'esproprio.

b) Con memoria 20 marzo 1991 __________ ha formulato in via principale opposizione all'espropriazione ed all'immissione in possesso, in via subordinata ha notificato una pretesa di
fr. 700.--/mq per la superficie espropriata e di fr. 350.--/mq per il deprezzamento della porzione residua.

c) Con decisione 9 maggio 1996 il Tribunale d'espropriazione ha respinto l'opposizione e concesso al comune di __________ l'immediata immissione in possesso. Con sentenza 20 agosto 1996 il Tribunale di prima istanza si é invece pronunciato sulle indennità. Esso ha in primo luogo considerato che l'imposizione dei vincoli a carico del mapp. __________, in quanto fondo di natura edilizia, erano costitutivi di un'espropriazione materiale e che l'indennizzo per questo titolo doveva di conseguenza essere stimato al 3 febbraio 1976, data di approvazione del primo PR. Facendo uso del sistema statistico ha indi determinato il valore venale pieno del fondo a quella data in fr. 160.--/mq: importo dal quale ha dedotto fr. 30.--/mq a titolo di valore residuo della proprietà dopo l'imposizione delle restrizioni. Per l'espropriazione materiale della superficie vincolata il giudice di prime cure ha pertanto assegnato al ricorrente fr. 130.--/mq oltre interessi al saggio usuale dal 20 marzo 1991, data della notifica di pretese. Per l'espropriazione formale di quell'area, ovvero per il trapasso del terreno spogliato delle prerogative edilizie, ha invece stabilito un risarcimento di fr. 30.--/mq oltre interessi di mora al 5% a decorrere come all'art. 54 Lespr. Ha infine negato un indennizzo per svalutazione della porzione residua.

C. Con gravame 20 settembre 1996 __________ é insorto davanti a questo Tribunale contro la sentenza 20 agosto 1996 del Tribunale d'espropriazione. Il ricorrente non contesta che i vincoli sanciti a carico della sua proprietà attraverso il PR approvato il 3 febbraio 1976 fossero costitutivi di un'espropriazione materiale, ma sostiene che queste restrizioni sono decadute alla scadenza (prorogata) del termine di attuazione di detto PR, ovvero al 3 febbraio 1991. Per questo motivo ci si trova di fronte ad un caso di espropriazione formale e l'indennizzo in suo favore deve essere calcolato al 9 maggio 1996, data dell'immissione in possesso. Chiede pertanto in via principale un risarcimento di fr. 600.--/mq per l'area espropriata e di fr. 300.--/mq per il deprezzamento di quella residua. In via subordinata il ricorrente chiede che gli venga almeno assegnato il risarcimento offerto dal comune, di
fr. 200.--/mq, di cui fr. 170.--/mq a titolo di espropriazione materiale e di fr. 30.--/mq per quella formale, oltre a fr. 85.--/mq per la svalutazione della frazione restantegli.

Il comune ha chiesto la reiezione dell'impugnativa.

Considerato, in diritto

1. La competenza del Tribunale é data, il ricorso tempestivo e la legittimazione del ricorrente certa (art. 50 Lespr, 43 PAmm). Il gravame é dunque ricevibile in ordine. Può inoltre essere deciso sulla scorta degli atti, senza istruttoria.

2. L'inclusione di un terreno di natura edilizia in una zona per attrezzature ed edifici pubblici é, per costante giurisprudenza, costitutiva di espropriazione materiale. Al momento dell'imposizione del vincolo il fondo cessa di essere oggetto di mercato per l'edilizia privata e di partecipare all'evoluzione dei prezzi dei fondi edilizi. La perdita o la sottrazione forzata delle prerogative edilizie del fondo - che costituisce la caratteristica determinante dell'esproprio materiale - si situa al momento dell'entrata in vigore del vincolo pianificatorio e, pertanto, del piano regolatore che lo istituisce: momento che nel nostro Cantone coincide con l'approvazione del piano da parte del Consiglio di Stato (art. 25 cpv. 1 dell'or abrogata LE 1973; attualmente art. 39 cpv. 1 LALPT). Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale é questo momento che fa stato per determinare le caratteristiche fisiche e lo statuto giuridico del fondo ed inoltre l'ammontare dell'indennità per il titolo di espropriazione materiale. Quest'ultima deve inoltre fruttare interesse almeno dal giorno in cui il proprietario ha fatto valere la sua pretesa in maniera inequivocabile. Tra l'entrata in vigore del vincolo pianificatorio ed il momento dell'espropriazione formale del terreno solo il residuo valore del fondo, che corrisponde - di regola - a quello agricolo, é sottoposto all'evoluzione dei prezzi del mercato. Le indennità dovute per ognuna delle due espropriazioni devono pertanto essere valutate separatamente, ciascuna secondo i propri specifici principi, anche se ha luogo una sola procedura di stima. Si può tuttavia prescindere da una doppia stima quando nell'intervallo non si é verificata alcuna significativa modifica dei prezzi dei terreni agricoli (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono a RDAT II-1991 N. 68 consid. 2 e rinvii).

3. 3.1. Il ricorrente, che non contesta che i vincoli sanciti a carico della sua proprietà attraverso il PR approvato il 3 febbraio 1976 fossero costitutivi di un'espropriazione materiale, sostiene che queste restrizioni sono decadute alla scadenza (prorogata) del termine di attuazione di detto PR, 3 febbraio 1991, ovvero 15 giorni prima della pubblicazione degli atti d'espropriazione. Per questo motivo, a suo giudizio ci si trova di fronte ad un caso di espropriazione formale e l'indennizzo in suo favore deve essere di conseguenza calcolato al 9 maggio 1996, data dell'immissione in possesso, in applicazione dell'art. 19 Lespr. L'insorgente solleva quindi, concretamente, il quesito a sapere se la scadenza del termine di attuazione previsto dall'art. 23 LE 1973, rispettivamente della sua proroga, provochi l'inefficacia dei vincoli istituiti dal PR.

3.2. Le opinioni dei due autori ticinesi che hanno affrontato il problema divergono. Scolari, esprimendosi invero prima dell'entrata in vigore della LPT (Commentario della LE, ad art. 23, N. 2 segg.), sostiene la decadenza dei vincoli allo scadere del termine di attuazione del PR. Di parere opposto __________ (Di alcune considerazioni sulla durata del piano regolatore, pubbl. in RDAT 1986, pag. 239 segg.), che propende per una durata indeterminata dei vincoli. Chiamato a pronunciarsi nel caso di un vincolo istituito da un PR approvato il 6 aprile 1973 e venuto a scadenza il 6 aprile 1988, ma riproposto nel successivo PR, pubblicato dopo l'adozione del legislativo nel periodo nel periodo 25 agosto/23 settembre 1986 ed approvato dal Consiglio di Stato il 12 aprile 1988, il Tribunale federale ha lasciato irrisolto il quesito con sentenza 23 agosto 1990, pubbl. in RDAT II-1991 N. 68. In effetti, nel periodo di soli 6 giorni intercorso tra il 6 giugno 1988 (data di scadenza del termine di attuazione del vecchio PR) ed il 12 giugno successivo (data di approvazione del nuovo PR) non era sussistita alcuna possibilità di edificare il fondo degli espropriati: in primo luogo perché questo era colpito da blocco edilizio ai sensi dell'art. 25 bis cpv. 1 LE 1973, in secondo luogo perché la particella non era stata assegnata ad un'altra zona di utilizzazione, in particolare a quella edificabile. Poiché anzi la proprietà era già assegnata in precedenza ad una zona EAP ed era in atto la procedura di approvazione del nuovo PR, che riproponeva gli stessi vincoli di inedificabilità, una possibilità di assegnazione del fondo alla zona edificabile doveva essere considerata esclusa (cfr. consid. 3c del citato giudizio). Data di entrata in vigore della misura pianificatoria comportante espropriazione materiale e di estimo dell'indennità doveva dunque essere considerato - come ritenuto dai Tribunali cantonali - il 6 aprile 1973. Per addivenire allo stesso risultato nel giudizio impugnato in quella sede, del 3 aprile 1990, questo Tribunale aveva adottato l'opinione espressa da __________, secondo cui il termine per l'attuazione del PR stabilito all'art. 23 LE 1973 doveva essere interpretato quale semplice disposizione programmatica, sprovvista di effetti decadenziali sui vincoli istituiti dal PR stesso. Il Tribunale amministrativo ha avuto occasione di pronunciarsi, successivamente, su di un caso analogo al presente, ove un PR entrato in vigore il 7 ottobre 1975 ed i cui termini di attuazione sono stati prorogati sino al 7 ottobre 1990 ha istituito un vincolo EAP su di un terreno di natura edilizia che é stato riproposto dal successivo PR, pubblicato nel periodo 19 febbraio/20 marzo 1990 ed approvato dal Consiglio di Stato il 13 gennaio 1993. Facendo propri gli insegnamenti della precitata sentenza del Tribunale federale, con giudicato 15 marzo 1996 questo Tribunale ha concluso che ai fini della determinazione della sussistenza di un'espropriazione materiale e della relativa indennità faceva stato il primo PR. E questo non tanto perché il fondo era rimasto assoggettato al blocco edilizio in applicazione degli art. 25 bis LE 1973 e, dal 13 novembre 1990, 66 LALPT (il blocco edilizio - di durata biennale - era decaduto da quasi un anno al momento dell'approvazione del PR), bensì perché la ripresentazione del vincolo aveva fatto sì che il terreno gravatone non fosse mai stato riassegnato ad altra zona di utilizzazione, in particolare alla zona edificabile. In quella sede il Tribunale ha inoltre avuto modo di condividere l'opinione frattanto emessa dal Tribunale della pianificazione del territorio nella sentenza pubblicata in RDAT II-1996 N. 23, secondo cui l'entrata in vigore dell'art. 21 LPT, il 1 gennaio 1980, ha conferito anche ai PR entrati in vigore precedentemente a quella data - e dunque anche ai vincoli istituiti tramite gli stessi - durata indeterminata.

3.3. Non vi é motivo, nel concreto caso, di scostarsi dagli insegnamenti appena esposti. Come risulta dall'esposizione dei fatti, i vincoli per i quali il comune procede all'esproprio sono stati sanciti una prima volta tramite il PR approvato dal Consiglio di Stato il 3 febbraio 1976: piano il cui termine di attuazione decennale (cfr. dispositivo n. 4 della risoluzione di approvazione del PR) é stato prorogato dal Consiglio di Stato in applicazione dell'art. 23 LE 1973 fino al 3 febbraio 1991. Detti vincoli sono tuttavia stati riproposti in termini identici in sede di nuovo PR, adottato dal Legislativo comunale nella seduta 17, 18 e 24 settembre 1990 ed approvato dal Consiglio di Stato il 2 giugno 1993. Anche se si volesse prescindere dalla durata indeterminata dei vincoli istituiti dai PR (compresi quelli entrati in vigore prima del 1 gennaio 1980) ancorata all'art. 21 LPT, la ripresentazione del vincolo EP e della strada di servizio a gravare il mapp. __________ in sede del nuovo e vigente PR, disposta dal legislativo comunale prima della scadenza del PR 1976, non ha dunque permesso alla proprietà del ricorrente di riacquistare le caratteristiche di un fondo edificabile a fini privati. Per questo motivo, a giusta ragione il giudice di prima istanza ha stabilito che l'espropriazione materiale a danno del mapp. __________ si é concretizzata - semmai si sia effettivamente concretizzata nella fattispecie (cfr. a quanto si dirà più sotto) - ed é sussistita senza interruzione a partire dal 3 febbraio 1976, data di approvazione del precedente PR dal parte del Consiglio di Stato.

Il richiamo dell'espropriato alla sentenza pubbl. in RDAT II-1995 N. 44, in cui il Tribunale d'espropriazione del sottoceneri era approdato alla soluzione opposta, non può pertanto giovargli. A prescindere dal fatto che un giudizio di un tribunale di prima istanza non può vincolare le istanze di ricorso, la fattispecie decisa in quella sede si distanziava notevolmente dalla presente. Trattavasi infatti di un vincolo espropriativo sancito tramite un PR approvato dal Consiglio di Stato nel 1988, che riproponeva le stesse restrizioni precedentemente istituite tramite un PR approvato nel 1966 ed il cui termine di attuazione era scaduto nel 1976 (prima dunque dell'entrata in vigore della LPT), ovvero 12 anni prima.

Le domande del ricorrente non paiono però, nel concreto caso, sprovviste di fondamento per un altro motivo, che il Tribunale individua nell'ambito dell'applicazione d'ufficio del diritto (art. 18 cpv. 1 PAmm).

4. 4.1. Secondo la giurisprudenza, quando una restrizione della proprietà interessa solo una parte di un fondo, per accertarne la gravità - requisito primo e più importante affinché la restrizione sia costitutiva di un'espropriazione materiale - bisogna di regola considerare gli effetti spiegati dalla restrizione sull'intera particella. L'avverarsi di un'espropriazione materiale deve infatti essere negato quando una restrizione della proprietà lascia intatta la possibilità di continuare ad utilizzare il fondo colpito secondo la sua destinazione in maniera economicamente adeguata: ad esempio quando un dezonamento concerne solo un quarto di una particella oppure un divieto di costruzione si estende solo su di un terzo della sua superficie (DTF 114 Ib 121; RDAT II-1994 N. 63 in initio). La prassi riserva tuttavia la possibilità di scostarsi dalla regola generale quando questa condurrebbe a soluzioni inique. Può segnatamente essere il caso quando la superficie di un fondo colpito da un divieto di costruzione parziale si presta ad uno sfruttamento edilizio autonomo (Riva, Hauptfragen der materiellen Enteignung, pag. 268 seg. con rinvii alla giurisprudenza ed alla relativa critica della dottrina).

4.2. Nella fattispecie, per ammettere la realizzazione di un'espropriazione materiale a pregiudizio del mapp. __________ il giudice di prima istanza ha ritenuto di doversi scostare dalla regola generale, sostenendo che la superficie vincolata del fondo, pari a 287 mq, ovvero a 2/3 della sua superficie, si presta ad un'utilizzazione separata secondo la disciplina edilizia applicabile alla zona R2, potendo fruttare una superficie utile lorda pari a mq 114 (l'indice di sfruttamento della zona R2 del PR 1976 essendo pari al 0,4). Questo risultato non convince tuttavia il Tribunale. Intanto il PR 1976 ha assegnato la superficie del mapp. __________ rimasta a libera disposizione dell'espropriato alla zona R3, che presentava un indice di sfruttamento pari al 0,5: dall'esame degli atti di PR risulta con certezza che identica sorte sarebbe toccata all'area colpita dalle restrizioni in esame. In secondo luogo la superficie vincolata del fondo rappresenta in realtà poco meno di 1/3 (non 2/3) della sua estensione: mq 285 (non mq 287) rispetto a mq 880. L'applicazione della regola generale vorrebbe dunque che il vincolo di inedificabilità parziale che grava la proprietà del ricorrente non sia costitutivo di un'espropriazione materiale. Per distanziarsi da questo principio non basta però affermare che quell'area può fruttare una certa superficie utile lorda; bisogna anche che essa si presti in modo effettivo - ovvero razionale sotto gli aspetti edilizio ed economico - ad essere sfruttata in maniera autonoma. Ora, un terreno di 285 mq di superficie non sembra prestarsi, in principio, alla costruzione di una casa d'abitazione su tre piani, ma in ogni caso ad essere sfruttato razionalmente secondo la disciplina istituita dal PR 1976 per la zona R3.

4.3. Il Tribunale annulla pertanto il giudizio impugnato e retrocede gli atti al Tribunale d'espropriazione, che dispone di periti attivi nel settore delle costruzioni, affinché possa riesaminare compiutamente questo aspetto alla luce dei canoni edili ed economici per ribadire con motivazioni più pertinenti la sussistenza di un'espropriazione materiale a pregiudizio del mapp. __________ oppure abbandonare quella tesi, con la conseguenza che detta particella può essere oggetto della sola procedura di espropriazione formale.

5. 5.1. Per quanto concerne la determinazione del valore venale pieno del fondo il giudice di prima istanza ha fatto capo al sistema statistico, ricercando le contrattazioni che hanno avuto luogo negli anni 1975 e 1976 concernenti terreni edificabili ubicati nel comune in zona R2. Si é inoltre appoggiato agli indennizzi stabiliti in due sentenze concernenti l'espropriazione di fondi pure vincolati dal PR 1976, non molto distanti dal mapp. __________. Ha indi definito il mapp. __________ quale terreno che si presta facilmente all'edificazione, vicino ai servizi pubblici ma privo di accesso diretto alla strada cantonale. Ciò facendo il Giudice di prima istanza é approdato all'importo di fr. 160.--/mq.

5.2. Il Tribunale non ritiene di poter condividere, nemmeno su questo punto, l'impostazione ed il risultato cui é addivenuta l'istanza inferiore. Intanto, nel caso in cui dovesse essere negata la sussistenza di un'espropriazione materiale a danno del mapp. __________ il dies aestimandi sarebbe riportato - come rivendicato dal ricorrente - al 9 maggio 1996, data dell'immissione in possesso (art. 19 Lespr). In ogni caso, come risulta in modo inoppugnabile da tutto il giudicato impugnato (il riferimento alle precedenti sentenze ne é l'ennesima conferma), il Tribunale di prima istanza é partito dall'assunto che la superficie vincolata del mapp. __________ avrebbe altrimenti dovuto essere attribuita alla zona R2: come é stato spiegato poco sopra (consid. 4.2.), quell'area sarebbe invece stata assegnata dal PR 1976 (come da quello 1993) alla zona R3. Il Tribunale d'espropriazione non ha pertanto ricercato se ebbero luogo delle compravendite di terreni ubicati nella detta zona di utilizzazione né, semmai non ve ne furono, ha potuto spiegare in che modo, partendo da quelle celebrate nella zona R2, é addivenuto alla stima del terreno interessato. Del resto nemmeno le considerazioni svolte sulle peculiarità del mapp. __________ possono essere interamente sottoscritte. Né infatti, da un parte, il mapp. __________ può essere edificato con facilità sotto tutti gli aspetti (é infatti piuttosto stretto per accogliere una costruzione disposta su tre piani) né, dall'altra, la circostanza secondo cui non dispone di accesso diretto sulla strada cantonale é necessariamente di nocumento per il suo estimo: bisogna invece piuttosto accertare - tramite l'ispezione del registro fondiario - se il fondo, che non é in tal modo direttamente esposto all'inquinamento provocato dalla strada cantonale, dispone invece dei necessari diritti di passo sulle proprietà confinanti per raggiungere quell'arteria di traffico. Dall'esame dell'estratto del menzionato registro versato agli atti dal comune risulta infine che il mapp. __________ é gravato da una servitù di attraversamento di linea elettrica ad alta tensione: il giudicato impugnato non spiega tuttavia se ed in che misura questo onere possa interessare e, se del caso influenzare, il valore venale della superficie espropriata e, di conseguenza, la fissazione dell'indennità a favore del ricorrente. Per questo motivo, anche la determinazione dell'indennizzo deve essere oggetto di nuovo, più accurato esame da parte del Tribunale di prima istanza.

6. Il ricorrente ribadisce la richiesta di un indennizzo per svalutazione della superficie residua del mapp. __________. Il Tribunale condivide a questo riguardo le pertinenti ed esaurienti considerazioni svolte dal Tribunale d'espropriazione al considerando 9 del giudizio impugnato, cui esso rinvia: un indennizzo per questo titolo deve dunque essere negato.

7. Sulla scorta di quanto precede il gravame deve dunque essere parzialmente accolto ed i dispositivi n. 1 e 3 del giudicato impugnato annullati. Gli atti devono di conseguenza essere retrocessi al Tribunale d'espropriazione, il quale dovrà riverificare la sussistenza di un'espropriazione materiale a pregiudizio del mapp. __________ (consid. 4) e - qualunque sia la soluzione a questo quesito - nuovamente fissare l'ammontare dell'indennità spettante al ricorrente per l'espropriazione della superficie di circa mq 285 del detto fondo (consid. 5).

8. La tassa di giudizio e le ripetibili vengono ripartite in funzione del grado di soccombenza delle parti (art. 28 e 31 PAmm).

Per questi motivi,

visti gli art. 21 LPT, 23, 25 bis LE 1973, 66 LALPT, 9,11, 50 Lespr, 18, 28, 31 e 65 PAmm

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso é parzialmente accolto.

§. Di conseguenza i dispositivi n. 1 e 3 della sentenza 20 agosto 1996 (n. 4/91-6) del Tribunale d'espropriazione della giurisdizione sottocenerina sono annullati

§§. Gli atti sono retrocessi al Tribunale d'espropriazione del sottoceneri, con l'obbligo di procedere come al considerando 7 e relativi rinvii

2. La tassa di giudizio, di fr. 500.--, é posta a carico del ricorrente e del comune di __________ in ragione di metà ciascuno. Le ripetibili sono compensate.

3. Contro la presente decisione, nella misura in cui é fondata sul diritto pubblico federale, é data facoltà di ricorso al Tribunale federale, Losanna, nel termine di 30 giorni dall'intimazione.

4. Intimazione a:

__________

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il segretario