Der Beschwerdeführer ist durch die angefochtene Verfügung beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Das Verwaltungsgericht ist nach Gerichtsorganisationsgesetz zuständig. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Vorab ist zu prüfen, ob die Vorinstanz die Oestriolsalbe zu Recht als zulassungspflichtig qualifiziert hat.
a) Nach den Akten steht nicht bis in alle Einzelheiten fest, in welchem Ausmass und in welcher Häufigkeit der Beschwerdeführer die Salbe herstellt, wann er sie abfüllt und wie er das Produkt vertreibt, insbesondere, wann er welche Ärzte in welcher Anzahl beliefert.