SOG 2003 Nr. 31
§ 12 Abs. 1 VRG. Verbandsbeschwerde. Legitimation eines Berufsverbandes für die Anfechtung der Zulassung eines konkurrierenden Leistungserbringers als Augenarzt.
Sachverhalt:
Das Departement des Innern erteilte Dr. med. R. die Zulassung zur Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen Krankenpflege als Arzt im Kanton Solothurn. Der bisherige Inhaber einer Praxis sei verstorben und die Angehörigen hätten auf die Zulassung zu Gunsten des Nachfolgers verzichtet. Die Gesellschaft der Ärztinnen und Ärzte des Kantons Solothurn (GAeSO) erhob dagegen Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den Begehren, es sei zu prüfen, ob die Zulassungsverfügung rechtens sei. Zur Begründung wird hauptsächlich geltend gemacht, die Praxis sei infolge Todesfalls verwaist gewesen. Die "Übernahme" der Praxis sei 15 Monate nach deren Stilllegung erfolgt. Die Vorschriften der Vollzugsverordnung über die Einschränkung der Zulassung von Leistungserbringern zur Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung seien nicht eingehalten worden. Das fragliche Gebiet sei mit ophthalmochirurgischen Augenärzten überversorgt. Die Kunden der aufgegebenen Praxis könnten durch die übrigen Praxen versorgt werden. Jede Praxiseröffnung löse einen Kostenschub aus. Das Verwaltungsgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein.
Aus den Erwägungen:
2. Zur Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist nach solothurnischem Recht legitimiert, wer durch eine Verfügung oder einen Entscheid berührt wird und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (§ 12 Abs. 1 Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG, BGS 124.11). Die solothurnische Beschwerdelegitimation wurde durch § 36 des Gesetzes über die Delegation von Verwaltungsbefugnissen vom (DelG, BGS 122.131) grundlegend überarbeitet und den bundesrechtlichen Legitimationsbestimmungen angepasst. Die kantonale Vorschrift lautet denn auch gleich wie Art. 103 lit. a OG (SR 173.110), der die Legitimation zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht regelt. Gerade für Fälle, wo Bundesrecht neben kantonalem Recht zur Anwendung kommt, wollte man keine heiklen und unzweckmässigen Abgrenzungsprobleme schaffen. Das Verwaltungsgericht interpretiert die kantonale Bestimmung zur Beschwerdebefugnis nicht anders als das Bundesgericht die entsprechende bundesrechtliche Vorschrift auslegt (SOG 1995, Nr. 23). Überdies hat das kantonale Recht nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts den gemäss Art. 103 lit. a und c OG Beschwerdeberechtigten ohnehin dieselben Parteirechte zu gewähren wie das Bundesrecht, was nun auch Art. 98a Abs. 3 OG ausdrücklich verlangt (BGE 120 Ib 385). Es ist deshalb im Lichte der Praxis des Bundesgerichts zu Art. 103 lit. a OG zu prüfen, ob auf die vorliegende Beschwerde eingetreten werden kann.
3. a) Als schutzwürdig im Sinne von Art. 103 lit. a OG gilt jedes praktische oder rechtliche Interesse, welches eine von der Verfügung betroffene Person an deren Änderung oder Aufhebung geltend machen kann. Das schutzwürdige Interesse besteht somit im praktischen Nutzen, den die Gutheissung der Beschwerde dem Betroffenen verschaffen würde, oder - anders ausgedrückt - im Umstand, einen Nachteil wirtschaftlicher, ideeller, materieller oder anderweitiger Natur zu vermeiden, welchen der angefochtene Entscheid mit sich bringen würde. Das rechtliche oder auch bloss tatsächliche Interesse braucht somit mit dem Interesse, das durch die als verletzt bezeichnete Norm geschützt wird, nicht übereinzustimmen. Immerhin wird verlangt, dass der Beschwerdeführer durch die angefochtene Verfügung stärker als jedermann betroffen ist und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache steht. Diesem Erfordernis kommt dann eine ganz besondere Bedeutung zu, wenn nicht der Verfügungsadressat im materiellen Sinn, sondern ein Dritter den Entscheid anficht (BGE 124 II 504 f.).
b) Verbände sind sowohl als Verfügungsadressaten und betroffene Dritte wie auch im Interesse ihrer Mitglieder zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert (BGE 119 IB 374 ). Das Beschwerderecht von (privaten) Verbänden beurteilt sich grundsätzlich nach den oben dargelegten Regeln (BGE 106 V 188). Die GAeSO ist nicht Verfügungsadressatin und als Verband nicht besonders betroffen. Da es dem Verband an einem eigenen schutzwürdigen Interesse fehlt, ist er unter Umständen trotzdem zur Beschwerdeerhebung befugt, nämlich wenn er als juristische Person konstituiert ist, nach den Statuten die in Frage stehenden Interessen der Mitglieder zu vertreten hat und wenn deren Mehrheit oder doch eine Grosszahl von ihnen selbst zur Einreichung einer Beschwerde legitimiert wäre (sog. "egoistische Verbandsbeschwerde"; vgl. Isabelle Häner: Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich 2000, S. 361 ff.). Die durch den beschwerdeführenden Verband vertretenen Ärzte müssten also durch die angefochtene Verfügung stärker als jedermann betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen.
c) Ein Dritter ist nach der bundesgerichtlichen Praxis (BGE 127 II 264, BGE 125 I 7)) neben dem Verfügungsadressaten dann zur Beschwerde legitimiert, wenn er durch den angefochtenen Entscheid stärker als jedermann betroffen ist und in einer besonderen, beachtenswerten Beziehung zur Streitsache steht und selber unmittelbar einen rechtlichen oder faktischen Nachteil erleidet. Konkurrenten eines Bewilligungsempfängers sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht schon aufgrund der blossen Befürchtung, einer verstärkten Konkurrenz ausgesetzt zu sein, zur Beschwerde legitimiert. Nicht jedes beliebige wirtschaftliche Interesse vermag die Beziehungsnähe zu begründen. Die blosse Befürchtung, verstärkter Konkurrenz ausgesetzt zu sein, legitimiert nicht zur Beschwerde (BGE 109 Ib 202). Mögliche negative Folgen einer Verfügung für die Marktentwicklung verschaffen keine spezifische Beziehungsnähe (BGE 123 II 383). Diese Art des Berührtseins liegt vielmehr im Prinzip des freien Wettbewerbs und schafft keine schutzwürdige besondere Beziehungsnähe. Ein schutzwürdiges Interesse kann aber vorliegen für Konkurrenten in Wirtschaftszweigen, die durch wirtschaftspolitische oder sonstige spezielle Regelungen (z.B. Kontingentierung) in eine besondere Beziehungsnähe untereinander versetzt werden. Ferner ist ein Konkurrent zur Beschwerde legitimiert, soweit er geltend macht, andere Konkurrenten würden privilegiert behandelt. Von diesen Grundsätzen ausgehend erachtete es das Bundesgericht in BGE 125 I 7 nicht als willkürlich, einem Apotheker die Legitimation zur Anfechtung der einem Dritten erteilten (Polizei) Bewilligung zum Betrieb einer Versandapotheke abzusprechen.
d) Der blosse Umstand, dass einem bereits bestehenden Unternehmen durch die (polizeirechtliche) Bewilligung eines Konkurrenzbetriebes faktische Nachteile erwachsen können, verschafft in der Regel noch keine Legitimation zur Konkurrentenbeschwerde (BGE 125 I 9). Es bedarf hierfür einer spezifischen, qualifizierten Beziehungsnähe etwa durch eine spezielle wirtschaftsverwaltungsrechtliche Zulassungs- oder Kontingentierungsordnung, welcher die Konkurrenten gemeinsam unterworfen sind (BGE 123 II 382). Dies gilt beispielsweise bei wirtschaftsrechtlichen Ordnungen, welche ausserhalb der Verwaltung stehenden Körperschaften übertragen worden sind. Die einer derartigen Ordnung unterworfenen Konkurrenten haben ein besonderes Interesse am richtigen Gesetzesvollzug. Die Drittbeschwerde wurde beispielsweise bei der Bewilligung einer Apotheke im Bahnhofgebäude gestützt auf die Eisenbahngesetzgebung zugelassen (BGE 98 Ib 229). Soweit das Bundesgericht auf Konkurrentenbeschwerden einging, war stets eine von der einschlägigen gesetzlichen Regelung des Bundesrechts erfasste spezielle Beziehung zwischen den Konkurrenten vorhanden (Beispiele in BGE 109 Ib 201). Konkurrenten müssen durch die gesetzliche Ordnung aber in einem weitergehenden Masse erfasst sein, indem die Zulassung nicht nur von polizeilichen Voraussetzungen, sondern auch von einer gewissen Bedürfnisprüfung abhängt, womit auf einem Gebiet kein freier Wettbewerb herrscht.
Die streitige Bewilligung basiert auf Artikel 55a des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (KVG; SR 832.10). Demnach kann der Bundesrat für eine befristete Zeit von bis zu drei Jahren die Zulassung von Leistungserbringern zur Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung nach den Artikeln 36–38 von einem Bedürfnis abhängig machen. Er legt die entsprechenden Kriterien fest. Die Kantone sowie die Verbände der Leistungserbringer und der Versicherer sind vorher anzuhören. Die Kantone bestimmen die Leistungserbringer nach Absatz 1. Der Bundesrat hat die dazugehörige Verordnung über die Einschränkung der Zulassung von Leistungserbringern zur Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (SR 832.103) am 3. Juli 2002 erlassen. Gemäss Art. 5 der Verordnung fallen Leistungserbringer, welche vor der Einschränkung der Zulassung zur Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung in den Kantonen ein Gesuch um eine Berufsausübungsbewilligung nach kantonalem Recht gestellt haben, nicht unter die Einschränkung gemäss dieser Verordnung. Gemäss der solothurnischen Vollzugsverordnung über die Einschränkung der Zulassung von Leistungserbringern zur Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung vom 19.11.2002 (BGS 832.14) gilt der Zulassungsstopp für alle Ärzte oder Ärztinnen, sofern sie die Voraussetzungen zur selbständigen Berufsausübung vor dem 3.7.2002 nicht erfüllt haben oder das Zulassungsgesuch nach diesem Datum gestellt haben oder stellen werden. Unbesehen der festgelegten Höchstzahl kann das Departement des Innern im begründeten Einzelfall Ausnahmen vom Zulassungsstopp bewilligen. Als begründeter Einzelfall gilt u.a. die Übernahme einer bestehenden Praxis.
e) Die dargestellte Regelung enthält eine spezielle wirtschaftsverwaltungsrechtliche Zulassungs- oder Kontingentierungsordnung. Es handelt sich folglich um eine wirtschaftspolitische Ordnung des Marktes, wie sie z.B. bei Kontingenten gegeben ist. Die dargelegten Beschränkungen schaffen folglich eine spezielle Beziehungsnähe zwischen Anbietern, die dem Kontingent unterworfen sind. Im vorliegenden Fall ist aber von Bedeutung, dass der Zulassungsstopp nur für Ärzte oder Ärztinnen gilt, die die Voraussetzungen zur selbständigen Berufsausübung erst nach dem 3.7.2002 erfüllt haben oder das Zulassungsgesuch nach diesem Datum gestellt haben oder stellen werden. Die vorher zugelassenen Ärzte unterstehen keiner Kontingentierung, d.h. die in der GAeSO organisierten niedergelassenen Ärzte sind vom Zulassungsstopp gemäss Artikel 55a des KVG nicht betroffen. Die Kontingentierung bewirkt eine besondere Beziehungsnähe unter Ärztinnen und Ärzten, die dem Kontingent unterstehen. Es fehlt den in der GAeSO organisierten Ärztinnen und Ärzten an der spezifischen Beziehungsnähe zum Streitgegenstand. Da den einzelnen Mitgliedern des Verbandes die notwendige Beziehungsnähe zum Streitgegenstand fehlt, kann auch der Verband nicht zur Beschwerde zugelassen werden.
Soweit sich die von der Beschwerdeführerin Vertretenen durch ihr Eingreifen in das vorliegende Verfahren einen direkten Nutzen versprechen, kann dieser vor allem darin bestehen, einen Konkurrenten auszuschalten. Wenn ihre Beschwerde Erfolg hätte, würde eine Geschäftseröffnung verhindert und dadurch möglicherweise die Stellung der Beschwerdeführer auf dem Markt verbessert. Die blosse Befürchtung aber, verstärkter Konkurrenz ausgesetzt zu sein, legitimiert nicht zur Beschwerde. Die für sie im Markt möglicherweise negativen Folgen einer Verfügung ergeben keine spezifische Beziehungsnähe.
f) Dazu kommt ein Weiteres. Die ophthalmochirurgischen Augenärzte machen in der GAeSO nur eine Minderheit aus. Die GAeSO vertritt die Interessen einer Fachgruppe des Verbandes und die Interessen einer Minderheit ihrer Mitglieder, die der Ophthalmologen, die zum neu zugelassenen Arzt in Konkurrenz stehen. Auch aus diesen Gründen kann auf die Beschwerde des Verbandes nicht eingetreten werden.
g) In der Beschwerde werden auch allgemeine Interessen gesundheitspolitischer Natur vertreten. Die Beschwerdeführerin wendet sich aus ideellen Gründen gegen die Bewilligung einer Praxis, die nach ihrer Meinung die Gesundheitskosten erhöht. Um mit dieser Argumentation zum Verfahren zugelassen zu werden, müsste die Beschwerdeführerin geltend machen können, sie würde durch die angefochtene Verfügung persönlich und unmittelbar einen Nachteil erleiden. Denn weder ein mittelbares noch ein bloss öffentliches Interesse genügt zur Beschwerdelegitimation (Rhinow/Koller/Kiss: Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel 1996, N 1269). Soweit sie sich für öffentliche Zwecke einsetzt, fehlt das Erfordernis der "Nützlichkeit" der Beschwerde und damit die besondere Beziehungsnähe. Die Beschwerdeführerin kann nicht nachweisen, dass sie oder die von ihr Vertretenen in diesem Punkt mehr als alle anderen Bürger von der Verfügung betroffen sind.
Verwaltungsgericht; Urteil vom 14. Mai 2003 (VWBES.2003.88)