Generell sind verwaltungsrechtliche Verträge nach dem Vertrauensprinzip auszulegen. Massgebend ist somit, wie der Empfänger eine Willensäusserung aufgrund der Umstände, die ihm im Zeitpunkt des Empfangs bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in guten Treuen verstehen durfte oder musste. Bei der Auslegung ist zudem zu beachten, dass die Verwaltungsbehörden dem öffentlichen Interesse Rechnung zu tragen haben. Im Zweifelsfall ist daher zu vermuten, dass sie keinen Vertrag abschliessen wollten, der mit dem öffentlichen Interesse im Widerspruch steht (U. Häfelin/G. Müller/F. Uhlmann, a.a.O., § 17 N 1103). Primäres Auslegungsmittel ist der Wortlaut.