SOG 1979 Nr. 23

 

 

§ 75 Bodenverbesserungsverordnung; §§ 22, 28 VRG. Zur Frage, unter welchen Voraussetzungen und bis wann Ausgleichszahlungen verfügt werden dürfen, die auf einer Neuschätzung der Tauschwerte beruhen (Widerruf bzw. Revision der Bonitierung wegen nachträglicher Wertsteigerung des fraglichen Landes).

 

 

Bei ihren Bonitierungsarbeiten für die Güterzusammenlegung Oensingen setzte die Flurgenossenschaft Oensingen für bevorzugtes Land in der Industrie- und der Bauzone Zuschläge zur landwirtschaftlichen Bonitierung fest. Sie stützte sich dabei auf einen ersten Entwurf für einen Zonenplan, der 1961 im Rahmen der Ortsplanung Oensingen erarbeitet worden war. Da die Ortsplanung nicht rasch genug vorwärtsging, nahm die Flurgenossenschaft die definitive Abgrenzung der Gebiete, welche mit dem Bonitätszuschlag versehen werden sollten, vor, ohne sich auf einen rechtskräftigen Zonenplan stützen zu können. Am 2. Oktober 1962 und 17. September 1963 genehmigte der Regierungsrat die Bonitierung. Im September 1963 legte die Genossenschaft die Neuzuteilungsakten (mit altem und neuem Besitzstand) öffentlich auf, und am 20. März 1964 erteilte der Regierungsrat der Neuzuteilung die Genehmigung. Die Ortsplanung kam erst im Jahre 1968 zum Abschluss. Am 20. September 1968 genehmigte der Regierungsrat Zonenplan, Bebauungsplan und Baureglement. Der rechtskräftige Zonenplan enthielt nun aber südlich des Bahnhofes Oensingen ein bedeutend grösseres Industriegebiet, als der Bonitierung der Güterzusammenlegung zugrunde gelegt worden war. Das hatte zur Folge, dass Flächen, die seinerzeit rein landwirtschaftlich bonitiert worden waren, zonenplanmässig nun Industriegebiet wurden. Die Arbeiten an der Güterzusammenlegung zogen sich noch lange dahin. In der Zeit vom 26. März bis 8. April 1974 legte die Flurgenossenschaft "Richtlinien und Grundelemente für den Kostenverteiler der Güterzusammenlegung" öffentlich auf. Die "Richtlinien und Grundelemente" enthielten u. a. eine Liste von "Extrabelastungen" für einzelne Grundeigentümer, womit Veränderungen der Landqualität seit der Bonitierung ausgeglichen werden sollten. Drei der von den Belastungen betroffenen Grundeigentümer - es handelte sich um Belastungen von Fr. 118'545.--, Fr. 25'186.-- und Fr. 10'377.-- -- setzten sich dagegen zur Wehr. Die Bodenverbesserungskommission brachte einige Änderungen an, schützte aber im Grundsatz die "Extrabelastungen". Die Eigentümer erhoben hierauf beim Verwaltungsgericht Beschwerde und verlangten die gänzliche Streichung der "Extrabelastungen". Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde gut, wobei es den Entscheid in der Hauptsache wie folgt begründete:

 

a) Die "Extrabelastungen" sind offensichtlich als Ausgleich von Mehrwerten, welche den betreffenden Grundeigentümern durch die Neuzuteilung zugekommen sind, gemeint. Die Geldentschädigungen zum Ausgleich von Mehr- und Minderwerten erwähnt die Bodenverbesserungsverordnung (im Folgenden abgekürzt mit BoVo) in § 75 Abs. 3. Hauptinhalt dieser Bestimmung ist allerdings die Aussage, dass der Ausgleich in Geld -- als Gegensatz zum Realersatz -- die Ausnahme bilden soll. Allein, die Bestimmung stellt -- weil die Sache sonst nicht geordnet ist -- gleichzeitig die gesetzliche Grundlage für die Auferlegung bzw. für die Zuerkennung von Ausgleichszahlungen für Mehr- oder Minderwerte dar: Wo der reale Ausgleich nicht möglich war, steht Geldentschädigung zu, bzw. ist Geldentschädigung geschuldet. Die Ausgleichszahlungen sind im vorliegenden Fall am Schluss des gesamten Meliorationsverfahrens zusammen mit dem Kostenverteiler verfügt worden. Dagegen ist an sich nichts einzuwenden, doch ist zu beachten: Bei der Festsetzung der Ausgleichszahlungen ist zu berücksichtigen, was in früheren Phasen des Verfahrens bereits verbindlich entschieden worden ist. Die Flurgenossenschaft Oensingen hat das Meliorationsverfahren mehrstufig durchgeführt. Der Vorstand hat -- was ihm aufgrund der BoVo und der Statuten zustand (§ 59 Abs. 1 BoVo; § 17 Statuten 1952; § 26 Statuten 1962) -- die Bonitierung und die Neuzuteilung gesondert aufgelegt, je mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen. Was mit der Bonitierung und mit der Neuzuteilung verfügt worden ist, ist im Zeitpunkt der regierungsrätlichen Genehmigung rechtskräftig geworden und für das nachfolgende Verfahren grundsätzlich verbindlich. Fraglich ist einzig, ob und unter welchen Voraussetzungen die Rechtskräftigen Verfügungen widerrufen oder revidiert werden können. Darauf ist hinten einzugehen. Hier soll hingegen noch festgehalten werden, dass die Flurgenossenschaft den Sinn des mehrstufigen Verfahrens verkennt, wenn sie glaubt, der Vorstand könne ganz am Schluss des Meliorationsverfahrens, bei der Kostenverteilung, noch einmal vollständig frei überprüfen, ob nun eigentlich ein befriedigender realer Ausgleich erfolgt sei oder nicht, um dann je nachdem Ausgleichszahlungen festzulegen. Die Genossenschaft beruft sich für diese ihre Meinung zu Unrecht auf § 67 Abs. 1 BoVo, wonach sich die Kostenverteilung u.a. nach "den besonderen Vor- und Nachteilen, die den Pflichtigen erwachsen", richtet. In dieser Bestimmung geht es nicht um die Festsetzung von Ausgleichszahlungen nach § 75 Abs. 3 BoVo, sondern um die Endkosten nach Erledigung der Ausgleiche. Aber auch wenn man die Festlegung von Ausgleichszahlungen grundsätzlich ebenfalls zur Kostenverteilung zählen will, versteht es sich von selbst, dass der Vorstand bei dieser Festlegung nicht mehr "Vor- und Nachteile" würdigen darf, welche in den früheren Verfahrensstadien bereits rechtskräftig gewürdigt worden sind. Sind nun aber wirklich Fragen, welche für die "Extrabelastungen" wesentlich sind, bereits in früheren Verfahrensabschnitten entschieden worden? Das Ist zu bejahen: Der Vorstand hat den Beschwerdeführern die "Extrabelastungen" auferlegt, weil er der Tatsache Rechnung tragen wollte, dass das fragliche, nachträglich der Industriezone zugeteilte Land richtigerweise als Industrieland anzusehen ist, bei der Bonitierung und Neuzuteilung aber als Landwirtschaftsland behandelt worden ist, so dass -- nach Ansicht des Vorstandes -- die Beschwerdeführer als neue Eigentümer zu gut gefahren sind. Es geht somit um nichts anderes als um die Qualität des Landes im Sinne der Bonitierung; bereits bei der Bonitierung sind nämlich landwirtschaftliches Land und Bauland auseinandergehalten, verschieden bonitiert worden. Die Ausgleichung, welche der Vorstand nun angeordnet hat, setzt deshalb, wie die Bodenverbesserungskommission ganz richtig erkannt hat, eine Abänderung der Bonitierung voraus. Demnach konnte der Vorstand die angefochtenen Ausgleichszahlungen nur dann verfügen, wenn er in Bezug auf die fraglichen Grundstücke der Beschwerdeführer die Bonitierung (den festgelegten Tauschwert) widerrufen konnte. Der Vorstand hat allerdings die Bonitierung nie ausdrücklich widerrufen. Man kann aber in der Festsetzung der Ausgleichszahlungen einen stillschweigenden Widerruf der Bonitierung sehen. Die Festsetzung der Ausgleichszahlungen wurde zusammen mit den Richtlinien und Grundelementen für den Kostenverteiler vom 26. März bis 8. April 1974 aufgelegt. Das Ende der Publikationszeit würde somit das für die Eröffnung des Widerrufes massgebliche Datum darstellen. Durfte der Vorstand die Bonitierung widerrufen? Durfte er es grundsätzlich und durfte er es in diesem späten Zeitpunkt? Dazu ist im folgenden Stellung zu nehmen.

 

b) Der Widerruf rechtskräftiger Verfügungen ist in § 22 VRG geordnet. Darnach kann die zuständige Behörde Verfügungen abändern oder widerrufen, wenn sich die Verhältnisse geändert haben oder wichtige öffentliche Interessen dies erfordern. Vorbehalten bleiben aber Verfügungen, die nach besonderer Vorschrift oder der Natur der Sache nach nicht oder nur unter erschwerten Voraussetzungen widerrufen werden können. Die Flurgenossenschaft ist der Meinung -- so darf man ihren Standpunkt rechtlich interpretieren --, das öffentliche Interesse verlange, dass die Wertsteigerung des fraglichen Landes nachträglich berücksichtigt und mit Geld ausgeglichen werde; eine Nichtberücksichtigung wäre derart stossend, dass das Gerechtigkeitsgefühl allzusehr verletzt würde. Es besteht kein Zweifel, dass das betreffende Land seit der Bonitierung im Jahre 1962 eine grosse Wertsteigerung mitgemacht hat. Es fragt sich aber, wann die entscheidende Wertsteigerung eingetreten ist. Die Flurgenossenschaft berief sich zuerst auf das Inkrafttreten des Zonenplanes Oensingen im Jahre 1968 (Genehmigung durch den Regierungsrat vom 20. September 1968).Eine Wertsteigerung, die 1968 eingetreten ist, ist indessen zum vornherein unbeachtlich. Mit der Genehmigung der Neuzuteilung durch den Regierungsrat vom 20. März 1964 fand der Eigentumserwerb am neu zugeteilten Land statt (§ 77 BoVo).Für zukünftige Wertsteigerungen oder -verminderungen lagen nun Gewinn und Risiko beim neuen Eigentümer (ebenso Urteil des Obergerichtes Schaffhausen vom 1. März 1974 i.S. Meliorationsgenossenschaft Buchberg-Rüdlingen, S. 20; vgl. auch Bänziger, Bodenverbesserungen, rechtliche Probleme der landwirtschaftlichen Güterzusammenlegungen und der Gesamtumlegungen, S. 71 unten). Die im vorliegenden Verfahren zum Teil vertretene Auffassung, dass bis zum Abschluss des Meliorationsverfahrens neu eintretende Wertänderungen Anlass zu Ausgleichsverfügungen geben würden, ist nicht haltbar. Sie widerspricht nicht nur diametral der Idee des Eigentumsübergangs, sondern würde auch praktisch zu grössten Schwierigkeiten führen, indem am Ende des Meliorationsverfahrens -- im Kanton Solothurn vielfach 10 bis 15 Jahre nach dem Eigentumsübergang -- um der Konsequenz und Rechtsgleichheit Willen für sämtliche Grundstücke die Entwicklung der Bodenpreise überprüft werden müsste. -- Nach allem kann eine Preissteigerung die nach dem Übergang des Eigentums eintritt, die Bonitierung nicht als falsch oder ungerecht erscheinen lassen, und sie kann deshalb zum vornherein nicht Anlass für einen Widerruf der Bonitierung bilden. Das Inkrafttreten des Zonenplanes im Jahre 1968 ist deshalb im vorliegenden Zusammenhang unerheblich.

 

Nun beruft sich aber die Flurgenossenschaft neuerdings gar nicht mehr auf das Inkrafttreten des Zonenplanes, sondern macht geltend, schon bei der Auflage der Neuzuteilung im September 1963 sei eine Wertsteigerung gegenüber dem bonitierten Wert evident gewesen. Auch die Bodenverbesserungskommission beruft sich nicht auf das Inkrafttreten des Zonenplanes, sondern macht geltend, dass bei der Genehmigung der Neuzuteilung vom 20. März 1964 bereits der neue Zonenplan aufgelegen sei (Auflage Januar und Februar 1964). Flurgenossenschaft wie Vorinstanz berufen sich nun also auf Tatsachen, die vor dem Eigentumsübergang eingetreten sind. Wenn der Zonenplan, der 1968 rechtskräftig wurde, bereits im Januar/Februar 1964 auflag, ist in der Tat anzunehmen, dass er schon damals (ja wohl auch schon in den vorhergehenden Monaten, wo er vorbereitet wurde) Einfluss auf den Bodenwert hatte und insbesondere das für die Industriezone vorgesehene Land aufwertete. Eine Wertsteigerung, die vor dem Eigentumsübergang eingetreten ist, sollte nun aber grundsätzlich dem alten und nicht dem neuen Eigentümer zukommen. Nichtberücksichtigung des alten Eigentümers kann sehr stossend sein. An der Berücksichtigung der nachträglich eingetretenen Wertsteigerung kann deshalb ein wesentliches öffentliches Interesse bestehen. Rechtfertigt dieses öffentliche Interesse einen Widerruf der Bonitierung mit nachfolgendem Geldausgleich oder liegt eine Verfügung vor, die im Sinne von § 22 Abs. 2 VRG nach der Natur der Sache nicht oder nur beschränkt widerrufen werden kann?

 

c) Die im Laufe des Meliorationsverfahrens erlassenen Verfügungen sind nicht schlechthin unabänderlich. Die Genossenschaft kann vielmehr zur Wahrung öffentlicher Interessen, insbesondere bei neuen Verhältnissen, auf die Verfügung zurückkommen, sofern im Einzelfall eine Wertabwägung ergibt, dass das öffentliche Interesse an einer Abänderung dem gegen die Abänderung sprechenden Rechtssicherheitsinteresse vorgeht (Praxis des Verwaltungsgerichtes des Kantons Graubünden 1972 Nr. 69; Friedrich, Das Verfahrensrecht der Güterzusammenlegung, Bl. für Agrarrecht 1970, Heft 1/2, S. 60; Bänziger, a.a.O., S. 125 f.; zur Widerruflichkeit der Verfügungen überhaupt: Imboden/Rhinow, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, 5. A., S. 250 f. und die dort angeführte Bundesgerichtspraxis).Die neuere Doktrin nimmt einheitlich an, dass mindestens bis zur Genehmigung des Neuzuteilungsplanes eine Abänderung früherer Verwaltungsakte -- also auch der Bonitierung -- durchaus möglich sei (Friedrich, a.a.O.; Bänziger, a.a.O.; Antognini, Le respect de la garantie de la propriété dans les remaniements parcellaires, in Zbl. 1971, S. 9/10, und Bl. für Agrarrecht 1970, Heft 1/2, S. 34; ebenso der zitierte Entscheid des Verwaltungsgerichtes Graubünden).Die Autoren Friedrich und Bänziger (a.a.O.) lehnen hingegen für die Zeit nach der Genehmigung der Neuzuteilung eine Abänderungsmöglichkeit ab. Umgekehrt vertritt Antognini (a.a.O.) die Meinung, dass auch nach Rechtskraft der Neuzuteilung Ausgleichszahlungen verfügt werden dürften, die auf einer Neuschätzung der Tauschwerte beruhen. Es mag sein, dass die Autoren Friedrich und Bänziger, wenn sie Abänderungen nur bis zur Genehmigung der Neuzuteilung zulassen wollen, im besonderen an solche Abänderungen dachten, die sich auf die realen Neuzuteilungen auswirken sollen. Aber auch wenn die Bonitierung nur deshalb geändert wird, um eine Ausgleichszahlung zu begründen, stellt die rechtskräftige Neuzuteilung eine schwerwiegende Cäsur dar: Der Eigentümer, der die Zuteilung eines bestimmten Stück Landes akzeptiert und deshalb auf ein Rechtsmittel gegen die Neuzuteilung verzichtet, geht davon aus, dass er dieses Land im Tausch gegen das eingeworfene Land erhält, und er rechnet, wenn nichts Entsprechendes verfügt worden ist (wie das z. B. bezüglich der normalen Mehrzuteilungen, die in den aufgelegten Neubesitzlisten vermerkt sind, der Fall ist), nicht damit, dass er zusätzlich noch eine Geldzahlung leisten muss. Hätte er gewusst, dass mit dem zugeteilten Land ein bedeutender Geldausgleich verbunden ist, hätte er eventuell dieses Land abgelehnt und Einsprache erhoben. Es braucht nun aber nicht abschliessend entschieden zu werden, wie es sich mit dem Widerruf der Bonitierung nach der genehmigten Neuzuteilung verhält. Auf jeden Fall nämlich ist ein so später Widerruf, wie er vorliegend in Frage steht, nicht mehr möglich. Die Sonderbelastungen und damit der Widerruf der Bonitierung sind vom 26. März bis 4. April 1974 publiziert worden. Der Widerruf erfolgte also für die Betroffenen mehr als 10 Jahre nach Rechtskraft der Bonitierungsverfügung. Mehr als 10 Jahre waren aber -- wenn auf das Ende der Auflagezeit (4. April 1974) abgestellt wird -- auch seit der Genehmigung der Neuzuteilung verflossen und ebenfalls seit der Zeit, da den Organen der Flurgenossenschaft die neue Tatsache, d. h. die Wertsteigerung, bekannt war. (Die Flurgenossenschaft schreibt, dass die Wertsteigerung schon im September 1963 "evident" gewesen sei; zudem war den Organen der Flurgenossenschaft selbstverständlich der aufgelegte Zonenplan bekannt.) Dass bis zum Widerruf der Verfügung eine derart lange Zeit verfloss, ist vom Rechtssicherheitsinteresse aus unhaltbar (auch Antognini, a.a.O. will Ausgleichsforderungen, die auf einer Abänderung des Tauschwertes beruhen, nicht beliebig lange zulassen, sondern nur "dans un délai raisonnable").Die von der Verfügung Betroffenen, auch wenn sie seinerzeit ungerechtfertigterweise zuviel oder zu wertvolles Land erhalten haben, können sich darauf berufen, dass sie auf jeden Fall nicht noch nach so langer Zeit mit einem Zurückkommen auf die Bonitierung und einer daraus abgeleiteten Geldforderung rechnen mussten. Sie können unter Umständen auch geltend machen, dass sie sich während der langen Zeit wirtschaftlich anders verhalten hätten -- z. B. einen Verkaufsgewinn für die Ausgleichszahlung reserviert hätten --, wenn sie um das Zurückkommen auf den Tauschwert der Grundstücke gewusst hätten. Die Flurgenossenschaft war keineswegs durch die Umstände verhindert, das Zurückkommen auf den Tauschwert der Grundstücke rechtzeitig bekannt zu geben. Wenn die Wertsteigerung erst nach der Fertigstellung der Neuzuteilungsakten evident geworden sein sollte und der Vorstand eine Änderung der Neuzuteilung als praktisch nicht mehr durchführbar erachtet haben sollte, hätte der Vorstand eben unverzüglich die Ausgleichspflichten bekannt geben sollen, zum mindesten in Form eines entsprechenden Vorbehaltes. Das wäre zeitlich ohne weiteres noch vor der Genehmigung der Neuzuteilung möglich gewesen. Aber selbst wenn man eine solche prompte Reaktion als nicht zumutbar erachtet: Die Verfügung ist auch nicht in absehbarer Zeit nach der Genehmigung erfolgt, und sie ist nicht einmal -- 4 Jahre später -- nach dem Inkrafttreten des Zonenplanes erfolgt, sondern eben erst mehr als 10 Jahre nach dem Bekanntwerden der Wertsteigerung. An der Unzulässigkeit eines Widerrufs in so spätem Zeitpunkt ändert auch der Umstand nichts, dass die Bonitierung eventuell auch auf Antrag der früheren Eigentümer der betreffenden Grundstücke hätte abgeändert werden können. Die Wertsteigerung hätte offenbar eine neue Tatsache im Sinne von § 28 VRG dargestellt, und die betroffenen Eigentümer hätten zu ihren Gunsten eine Wiedererwägung oder, um die heute für dieses Rechtsmittel gebräuchliche Ausdrucksweise zu gebrauchen, die Revision verlangen können. Aber auch die Revision hätte nicht beliebig lange verlangt werden können. Die vorn erwähnten Autoren Friedrich und Bänziger wollen auch bei Vorliegen eines Revisionsgesuches nach der Genehmigung der Neuzuteilung eine Änderung nicht mehr zulassen (a.a.O.).Vor allem aber ist zu beachten, dass die Wiedererwägung (Revision) nach § 28 VRG vernünftigerweise überhaupt nicht beliebig lange verlangt werden kann. Eine ausdrückliche Frist enthält § 28 nicht. Für verwaltungsgerichtliche Urteile gilt, dass die Revision innerhalb eines Jahres seit Entdeckung des Revisionsgrundes und auf jeden Fall innerhalb von 10 Jahren seit Eröffnung des Urteils verlangt werden muss (§ 73 VRG in Verb. mit § 313 ZPO).Ob diese -- eher weitgehenden -- Fristen direkt auf die Verfügungen übertragen werden können, ist fraglich. Auf jeden Fall aber kommt für die Verfügungen nicht eine noch längere Befristung in Frage. Die früheren Eigentümer haben -- soweit aus den Akten ersichtlich -- nie ein Wiedererwägungs- (Revisions) Gesuch gestellt. Im Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung hätten sie ein solches Gesuch nicht mehr stellen können, die genannten äussersten Fristen waren längst abgelaufen. Man kann also -- das ergibt sich aus all diesem -- auch nicht etwa sagen, der Widerruf sei deshalb noch zulässig gewesen, weil wegen der gleichen Tatsache immer noch eine Revision zulässig wäre.

 

d) Aus allem folgt, dass ein Zurückkommen auf den Tauschwert und damit die Festsetzung einer auf neuem Tauschwert beruhenden Ausgleichungspflicht nicht mehr zulässig waren. Die angefochtenen Extrabelastungen sind aufzuheben.

 

Verwaltungsgericht, Urteil vom 21. Mai 1979