3.2 Im Weiteren trifft es nicht zu, dass Weisungen für Rechtsmittelinstanzen generell nicht verbindlich seien. Zum einen gilt dies nur für gerichtliche Rechtsmittelinstanzen, nicht aber für Organe der verwaltungsinternen
Rechtspflege, jedenfalls dann nicht, wenn das Organ der hierarchischen Aufsicht der Behörde untersteht, welche die Weisungen erlassen hat. Zum anderen weichen auch die Gerichte nicht ohne Not von der Ermessensbetätigung
der Verwaltung ab, wenn sich diese auf eine Verwaltungsweisung abstützt,
die das Ermessen konkretisiert und eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren Bestimmungen zulässt.