Publikationsplattform Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden Fall-Nr.: DIGS411-731 Stelle: Generalsekretariat Departement des Innern Instanz: Departement des Innern Publikationsdatum: 20.06.2025 Entscheiddatum: 24.06.2024 Entscheid Departement des Innern vom 24. Juni 2024 Gemeinderecht, Abstimmungsbeschwerde, Art. 164 GG. Urnenabstimmung. Rüge von Verfahrensmängeln im Vorfeld der Abstimmung. Beginn des Fristenlaufs (Erw. 1.3.3). Nichteintreten auf die Abstimmungsbeschwerde infolge Fristversäumnis, insofern der Beschwerdeführer geltend macht, die Information des Gemeinderates im erläuternden Bericht, dass er das Initiativbegehren einstimmig ablehne, verletze die Schweigepflicht bzw. das Kollegialprinzip und sei geeignet, die Stimmbürger zu beeinflussen (Erw. 1.3.4). Eintreten auf die Abstimmungsbeschwerde, insofern der Beschwerdeführer rügt, der Titel der Abstimmungsvorlage im erläuternden Bericht sei falsch (Erw. 1.3.5). Die verwendeten Formulierungen sind sachlich und nicht irreführend. Eine unzulässige behördliche Beeinflussung der Willensbildung aufgrund der Verwendung des Begriffs «Anpassung» des Baureglements im Titel des erläuternden Berichts liegt nicht vor (Erw. 2). Abweisung der Abstimmungsbeschwerde, soweit darauf eingetreten wird. Den Entscheid DIGS411-731 vom 24. Juni 2024 finden Sie im angehängten PDF- Dokument. © Kanton St.Gallen 2026 Seite 1/15 Kanton St.Gallen Departement des Innern DIGS411-731 Entscheid vom 24. Juni 2024 Beschwerdeführer A.___ gegen Vorinstanz Politische Gemeinde Wattwil vertreten durch den Gemeinderat Wattwil, Grüenaustrasse 7, 9630 Wattwil Betreff Urnenabstimmung vom 4. Februar 2024, Initiativbegehren «700-Meter-Abstandsinitiative» zur Anpassung des Baureglements der Politischen Gemeinde Wattwil; Abstimmungsbeschwerde Sachverhalt A. Am 4. Februar 2024 fand in der politischen Gemeinde Wattwil die Urnenabstimmung betreffend das Initiativbegehren «700-Meter-Abstandsiniti- ative» zur Anpassung des Baureglements der politischen Gemeinde Wattwil statt. Diese hatte die Aufnahme einer Abstandsregelung für Windkraftanlagen im Baureglement zum Gegenstand. Im Rahmen der Vorbereitung der Abstim- mung hatte der Gemeinderat den erläuternden Bericht zur Vorlage erlassen (act. 6-2). Er hatte unter «2. Argumente des Gemeinderates» einleitend fest- gehalten, dass der Gemeinderat einstimmig zum Schluss gelangt sei, die Initi- ative aus grundsätzlichen Überlegungen abzulehnen. B. Mit Eingabe vom 24. Januar 2024 – also vor dem Abstimmungs- termin – hatte A.___ (nachfolgend Beschwerdeführer) eine Abstimmungsbe- schwerde erhoben (act. 1). Er hatte beantragt, die Abstimmung sei zu kassie- ren und der Gemeinderat sei anzuweisen, die Abstimmung nochmals korrekt durchzuführen und sich dabei jedweder Äusserung zu enthalten, die geeignet wäre, die Stimmbürgerschaft zu beeinflussen. Zur Begründung machte er im Wesentlichen geltend, die Angabe in der Abstimmungsvorlage (gemeint wohl: im erläuternden Bericht), dass der Gemeinderat das Initiativbegehren einstim- mig ablehne, verletze die Schweigepflicht bzw. das Amtsgeheimnis und sei geeignet, die Stimmbürgerschaft zu beeinflussen. Im Weiteren sei der Titel in der Abstimmungsvorlage falsch, denn die Initiantinnen und Initianten wollten das Baureglement ergänzt haben. Von einer Anpassung sei nirgends die Rede. C. Die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger der politischen Ge- meinde Wattwil lehnten das Initiativbegehren in der Urnenabstimmung vom 4. Februar 2024 mit 60.8 Prozent Nein-Stimmenanteil bei einer Stimmbeteili- gung von 37.2 Prozent ab (act. 6-6). D. Der vom Departement des Innern am 29. Januar 2024 erhobene Kostenvorschuss von Fr. 2'000.– wurde am 12. Februar 2024 fristgerecht be- zahlt (act. 2, 3). E. Das Departement des Innern gab dem Beschwerdeführer am 23. Februar 2024 unter Hinweis auf das Resultat der Urnenabstimmung Gele- genheit zum Rückzug der Beschwerde (act. 4). Der Beschwerdeführer machte davon keinen Gebrauch. F. Mit Vernehmlassung vom 5. April 2024 beantragte die politische Gemeinde Wattwil, vertreten durch den Gemeinderat Wattwil (nachfolgend Vorinstanz), unter Kostenfolge die Ablehnung der vom Beschwerdeführer ge- stellten Rechtsbegehren, sofern darauf einzutreten sei (act. 6). Seite 2/14 G. Mit undatierter Eingabe (Posteingang 23. April 2024) nahm der Beschwerdeführer im Sinn einer Replik Stellung (act. 8). H. Mit Duplik vom 16. Mai 2024 hielt die Vorinstanz an den Anträgen fest und nahm zu den Ausführungen des Beschwerdeführers in der Replik Stellung (act. 10). I. Auf weitere Begebenheiten und Ausführungen der Beteiligten wird, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen. Erwägungen 1. 1.1 Vorweg ist von Amtes wegen zu prüfen, ob auf die Abstimmungs- beschwerde eingetreten werden kann. Zu den Eintretensvoraussetzungen, die allesamt erfüllt sein müssen, gehören die Zuständigkeit der Beschwer- deinstanz, ein taugliches Anfechtungsobjekt, die Legitimation des Beschwer- deführers sowie eine frist- und formgerechte Beschwerdeeingabe (Art. 110 des Gesetzes über Wahlen und Abstimmungen [sGS 125.3; abgekürzt WAG] i.V.m. Art. 164 f. des Gemeindegesetzes [sGS 151.2; abgekürzt GG] und Art. 45 ff. des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [sGS 951.1; abge- kürzt VRP]). 1.2 Stimmberechtigte können bei Wahlen und Abstimmungen der Ge- meinden beim zuständigen Departement Beschwerde führen. Das Verfahren richtet sich nach Art. 164 und 165 GG (Art. 110 WAG). Vorbereitung und Durchführung von Abstimmungen können von Stimmberechtigten wegen Ver- fahrensmängeln angefochten werden (Art. 164 Abs. 1 GG). Die Beschwerde ist innert vierzehn Tagen seit Bekanntwerden des Beschwerdegrunds, spä- testens innert vierzehn Tagen seit der Abstimmung einzureichen. Das zustän- dige Departement sagt die Abstimmung ab oder hebt sie auf, wenn der Ver- fahrensmangel von entscheidendem Einfluss auf das Ergebnis sein könnte, gewesen ist oder hätte sein können (Art. 164 Abs. 3 GG). 1.3 1.3.1 Das Departement des Innern ist für die Behandlung der Abstim- mungsbeschwerde zuständig (Art. 110 WAG i.V.m. Art. 164 GG und Art. 22 Bst. a und c des Geschäftsreglements der Regierung und der Staatskanzlei [sGS 141.3; abgekürzt GeschR]). Der Beschwerdeführer ist in der politischen Gemeinde Wattwil unbestrittenermassen stimmberechtigt, womit er die Legiti- mationsvoraussetzungen von Art. 164 Abs. 1 GG erfüllt. Die Rügen des Be- schwerdeführers betreffen die Ausführungen des Gemeinderates im erläu- ternden Bericht zur Urnenabstimmung vom 4. Februar 2024. Der erläuternde Seite 3/14 Bericht bildet ein taugliches Anfechtungsobjekt (vgl. HANGARTNER / KLEY / BRAUN BINDER / GLASER, DIE DEMOKRATISCHEN RECHTE IN BUND UND KANTO- NEN DER SCHWEIZERISCHEN EIDGENOSSENSCHAFT, 2. AUFL., ZÜRICH / ST.GAL- LEN 2023, RZ. 2633; BGE 118 Ia 274 Erw. 1d, wonach die gerügte Anordnung das Anfechtungsobjekt bildet und die Abstimmung selber nur als Vollzugsakt der früheren, mangelhaften Anordnung erscheint). Die Beschwerde wurde formgerecht eingereicht (Art. 165 GG i.V.m. Art. 48 VRP). In Bezug auf die Einhaltung der Beschwerdefrist sind die Rügen des Beschwerdeführers im Detail zu prüfen. 1.3.2 Der Beschwerdeführer macht zusammengefasst geltend (act. 1), der Gemeinderat habe die Schweigepflicht bzw. das Amtsgeheimnis verletzt, indem er in der Abstimmungsvorlage (gemeint wohl: im erläuternden Bericht) zur Urnenabstimmung vom 4. Februar 2024 angegeben habe, er lehne das Initiativbegehren einstimmig ab. Der Gemeinderat habe zwar schon im Vor- feld der Entstehung und Einreichung der Initiative mehrfach betont, dass er einstimmig gegen das Initiativbegehren sei. Dies seien jedoch keine amtli- chen Publikationen gewesen. Mit der Äusserung in der Abstimmungsvorlage, die amtlich sei, habe er die rote Linie überschritten. Die Bekanntgabe des Stimmverhältnisses bei einem Beschluss einer Gemeindebehörde sei geeig- net, die Stimmbürgerschaft zu beeinflussen. Im Weiteren rügt der Beschwer- deführer, der Titel in der Abstimmungsvorlage sei falsch, denn die Initiantin- nen und Initianten wollten das Baureglement ergänzt haben. Von einer An- passung sei nirgends die Rede. In der Replik bringt der Beschwerdeführer in Bezug auf die Bekanntgabe des Stimmverhältnisses im Wesentlichen ergän- zend vor, dass nebst den gesetzlichen Vorgaben zur Geheimhaltung auch das Kollegialprinzip zum Tragen komme (act. 8). 1.3.3 Das Gesetz knüpft für den Beginn der Beschwerdefrist an das Be- kanntwerden des Beschwerdegrundes, also des Verfahrensmangels, an. Die- ser ist innert 14 Tagen zu rügen (Art. 164 Abs. 3 GG). Verfahrensmängel bil- den Fehler wie die nicht gehörige Auskündung der Abstimmung bezüglich der gesetzlich vorgesehenen Frist, die Anwendung eines ungesetzlichen Ver- handlungsmodus oder die fehlerhafte Zusammensetzung des Abstimmungs- körpers (P. GLAUS, KONZEPTION DER GEMEINDEAUTONOMIE, MIT BESONDERER DARSTELLUNG DER AUTONOMIE DER SANKTGALLISCHEN GEMEINDEN, ZÜRICH 1984, S. 222 UND 224 MIT HINWEISEN; J. SCHERRER, DIE DEMOKRATIE IN DER ORDENTLICHEN GEMEINDEORGANISATION DES KANTONS ST.GALLEN, ZÜRICH 1965, S. 251 F.; C. HILLER, DIE STIMMRECHTSBESCHWERDE, ZÜRICH 1990, S. 126 F.; VerwGE B 2021/133 vom 16. November 2021 Erw. 2.1; bestätigt durch Urteil des BGer 1C_6/2022 vom 30. Juni 2022 Erw. 3.3.1; vgl. auch VerwGE B 2017/29 vom 20. Juli 2018 Erw. 4.1). Mängel hinsichtlich von Vor- bereitungshandlungen im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen sind somit sofort bzw. innert vierzehn Tagen seit dessen Bekanntwerden und vor Durch- Seite 4/14 führung der Wahl oder Abstimmung zu rügen. Unterlässt dies die stimmbe- rechtigte Person, so verwirkt sie im Grundsatz das Recht zur Anfechtung. Diese Praxis bezweckt, dass Mängel möglichst noch vor der Wahl oder Ab- stimmung behoben werden können und der Urnengang nicht wiederholt zu werden braucht (vgl. BGE 147 I 197 Erw. 3.3; 140 I 341 Erw. 4.4; VerwGE B 2021/133 vom 16. November 2021 Erw. 2.1 mit Verweisen auf die bundes- gerichtliche Rechtsprechung). Werden Verfahrensmängel im Vorfeld von Abstimmungen angefochten, gel- ten mit Blick auf den Fristenlauf also besondere Regeln. Die Frist beginnt grundsätzlich mit der Möglichkeit der Kenntnisnahme des Mangels zu laufen (vgl. BGE 121 I 7 Erw. 4a.cc; KÖLZ / HÄNER / BERTSCHI, VERWALTUNGSVERFAH- REN UND VERWALTUNGSRECHTSPFLEGE DES BUNDES, ZÜRICH / BASEL / GENF 2013, RZ. 1743; C. HILLER, A.A.O., S. 27 F.). Das st.gallische Recht knüpft denn auch an das «Bekanntwerden» des Verfahrensmangels an, was die Massgeblichkeit einer objektivierten Betrachtungsweise zusätzlich unter- streicht. Für den Beginn der Beschwerdefrist ist es ausreichend, dass die Bür- gerin oder der Bürger mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit von der behaup- teten Unregelmässigkeit Kenntnis erhalten hat (KIENER / RÜTSCHE / KUHN, ÖF- FENTLICHES VERFAHRENSRECHT, ZÜRICH / ST.GALLEN 2021, RZ. 1844). Dabei können ein fehlerhafter Realakt (KIENER / RÜTSCHE / KUHN, A.A.O., RZ. 1844) oder eine aus sonstigen Gründen frühere Kenntnisnahme einer Tatsache oder eines Entscheids (P. ATTINGER, DIE RECHTSPRECHUNG DES BUNDESGE- RICHTES ZU KANTONALEN VOLKSINITIATIVEN, ZÜRICH 2016, S. 29 F.) fristauslö- send wirken. Es bedarf somit nicht zwingend einer formellen Anordnung (zum Ganzen VerwGE B 2021/133 vom 16. November 2021 Erw. 2.1; vgl. auch Ur- teil des BGer 1C_155/2021 vom 23. November 2021 Erw. 4.3). 1.3.4 Mit der Rüge, die Ausführungen des Gemeinderates im erläutern- den Bericht zur Abstimmungsvorlage, dass er das Initiativbegehren einstim- mig ablehne, stelle eine Verletzung der Schweigepflicht bzw. des Kollegial- prinzips dar und sei geeignet, die Stimmbürgerschaft zu beeinflussen, macht der Beschwerdeführer einen Verfahrensmangel geltend. Im Folgenden ist zu prüfen, wann die Beschwerdefrist zu laufen begonnen hat bzw. ob diese ein- gehalten worden ist. Der Beschwerdeführer macht sinngemäss geltend, dass die Zustellung des Stimmmaterials fristauslösend sei. Die Vorinstanz weist in der Vernehmlassung darauf hin, dass der Gemeinderat seine Haltung – die einstimmige Ablehnung des Initiativbegehrens – bereits in der Medienmittei- lung vom 20. September 2024 (recte: 19. September 2023, act. 6-3) publiziert habe (act. 6). In der Duplik weist sie ebenfalls auf diese Medienmitteilung hin und hält fest, sie habe die (einstimmige) Ablehnung der Initiative bereits da- mals öffentlich gemacht (act. 10). Aus den Akten ist ersichtlich, dass der Gemeinderat am 19. September 2023 eine Medienmitteilung verschickt hat (act. 6-3). Er hat diese am Folgetag Seite 5/14 auch auf der Webseite publiziert (https://www.wattwil.ch/aktuellesinformatio- nen/1958092). In der Medienmitteilung hat er die Öffentlichkeit darüber infor- miert, dass die Initiative zur Änderung des Baureglements zustande gekom- men und der Abstimmungstermin auf den 4. Februar 2024 festgelegt worden sei. Er hat festgehalten, dass er einstimmig die Ablehnung der Initiative emp- fehle und auf einen Gegenvorschlag verzichte. In den «Mitteilungen des Ge- meinderates» vom 19. Dezember 2023, die am 20. Dezember 2023 ebenfalls auf der Webseite publiziert worden sind (https://www.wattwil.ch/_docn/ 4901725/GR-News2023-12-19.pdf), hat sich der Gemeinderat gleich wie in der Medienmitteilung vom 19. September 2023 geäussert. Die einstimmig ge- fasste, ablehnende Haltung des Gemeinderates ist also bereits seit der Infor- mation der Öffentlichkeit betreffend das Zustandekommen des Initiativbegeh- rens am 20. September 2023 bekannt gewesen und am 20. Dezember 2023 bestätigt worden. Im erläuternden Bericht zur Abstimmungsvorlage hat der Gemeinderat diesbezüglich also nichts Neues veröffentlicht. Der Beschwerdeführer gibt an (act. 1), dass der Gemeinderat bereits im Vor- feld der Entstehung und Einreichung der Initiative betont habe, dass er ein- stimmig gegen das Initiativbegehren sei. Dem Beschwerdeführer ist die Hal- tung des Gemeinderates also schon seit längerem bekannt gewesen. Er macht jedoch geltend, dass es sich dabei – im Gegensatz zum erläuternden Bericht – nicht um amtliche Publikationen gehandelt habe. Dem Beschwerde- führer ist insofern zuzustimmen, als es sich bei den Publikationen vom 20. September 2023 und 20. Dezember 2023 nicht um Publikationen im amtli- chen Publikationsorgan der Vorinstanz gehandelt hat. Das amtliche Publikati- onsorgan der Vorinstanz ist die Publikationsplattform des Kantons St.Gallen und der St.Galler Gemeinden (https://publikationen.sg.ch/amtliche-publikatio- nen/; vgl. Art. 27 des Publikationsgesetzes [sGS 140.3; abgekürzt PubG] und die Angabe auf der Webseite der Vorinstanz unter https://www.wattwil.ch/ dienstleistungen/27723). Dort wurde lediglich die Anmeldung des Initiativbe- gehrens publiziert (amtliche Publikation vom 23. Mai 2023, ABl 2023- 00.101.259). Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers ist für die Frage des Beginns der Beschwerdefrist jedoch nicht massgebend, ob sich der Gemeinderat in einer amtlichen Publikation ablehnend geäussert hat, zu- mal sich die Frage stellt, was unter einer amtlichen Publikation zu verstehen ist. Die Publikationen vom 20. September 2023 und 20. Dezember 2023 las- sen sich nämlich auf Art. 4 des Öffentlichkeitsgesetzes (sGS 140.2; abgekürzt OeffG) stützen und es erscheint nicht von Vornherein ausgeschlossen, diese als amtliche Publikationen zu qualifizieren, da über die amtliche Tätigkeit des Gemeinderates informiert worden ist. Diese Frage kann vorliegend aber of- fenbleiben. Massgebend für den Beginn der Beschwerdefrist ist nämlich, wann der Beschwerdeführer mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit von der einstimmig gefassten, ablehnenden Haltung des Gemeinderates Kenntnis er- halten hat. Einer formellen Anordnung des Gemeinderates bedarf es dabei nicht zwingend (vgl. oben Erw. 1.3.3). Seite 6/14 Der Beschwerdeführer ist offenkundig am politischen Geschehen in seiner Wohngemeinde interessiert, was nicht zuletzt die Erhebung der Abstim- mungsbeschwerde zeigt. Von der Haltung des Gemeinderates hat er seit län- gerer Zeit Kenntnis gehabt. Der exakte Zeitpunkt der Kenntnisnahme ist aus den Akten nicht ersichtlich. Aus den Angaben des Beschwerdeführers lässt sich aber schliessen, dass dies bereits vor dem 20. September 2023 gewe- sen sein muss. Allerdings ist erst mit der Medienmitteilung vom 19. Septem- ber 2023 und deren Publikation auf der Webseite am Folgetag öffentlich be- kannt geworden, dass die Initiative zustande gekommen ist und dass darüber am 4. Februar 2024 abgestimmt wird. Es erscheint deshalb sachgerecht, dass der früheste Zeitpunkt der Möglichkeit der Kenntnisnahme der das Initia- tivbegehren ablehnenden Haltung des Gemeinderates am 20. September 2023 gewesen ist (vgl. auch BGE 145 I 286 Erw. 3). Die Haltung des Gemein- derates ist vom St.Galler Tagblatt in einen Bericht vom 5. Dezember 2023 («Neu formiertes Komitee will Älpli-Gegenwind-Initiative kippen: ‹Wollen sie mit allen Mitteln bekämpfen›») aufgenommen worden (zur Kenntnisnahme ei- nes durch eine Pressemitteilung veröffentlichten Regierungsratsbeschlusses vgl. BGE 113 Ia 395 Erw. 2a). Am 20. Dezember 2023 hat der Gemeinderat die Öffentlichkeit nochmals informiert. Aufgrund dieser Umstände und den ei- genen Angaben des Beschwerdeführers ist davon auszugehen, dass er als politisch interessierte Person bereits im Zeitraum ab 20. September bis Ende Dezember 2023 mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit von der Haltung des Gemeinderates Kenntnis gehabt hat. Der exakte Zeitpunkt kann offenbleiben, da die Beschwerde – wie nachfolgend aufgezeigt – offensichtlich verspätet er- hoben worden ist. Der Beschwerdeführer hat die Beschwerde am 24. Januar 2024 erhoben. Auf dem Couvert der Eingabe fehlt zwar der Poststempel. Dieses muss jedoch am 24. Januar 2024 der Post übergeben worden sein, da die Eingabe mittels A-Post versandt worden und am 25. Januar 2024 beim Departement des In- nern eingegangen ist. Damit die Beschwerde rechtzeitig erhoben worden wäre, hätte der Beschwerdeführer also erst am 10. Januar 2024 von der ein- stimmig ablehnenden Haltung des Gemeinderates Kenntnis erhalten dürfen. In Anbetracht der geschilderten Umstände erscheint dies als wenig wahr- scheinlich. Vielmehr ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer be- reits im Zeitraum ab 20. September 2023 bis Ende Dezember 2023 davon Kenntnis erhalten hat. Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerdeerhe- bung als verspätet. Der Beschwerdeführer hat sein Recht auf Anfechtung deshalb verwirkt (vgl. VerwGE B 2021/133 vom 16. November 2021 Erw. 2.2.2; VerwGE B 2017/29 vom 20. Juli 2018 Erw. 4.2). Auf die Abstim- mungsbeschwerde ist in diesem Punkt somit nicht einzutreten. Seite 7/14 1.3.5 Der Beschwerdeführer rügt des Weiteren, der Titel der Abstim- mungsvorlage im erläuternden Bericht sei falsch. Die Initiantinnen und Initian- ten wollten das Baureglement ergänzt haben. Von einer Anpassung sei nir- gends die Rede. Er rügt damit ebenfalls einen Verfahrensmangel. Der Gemeinderat hat im erläuternden Bericht als Titel angegeben: «Initiativ- begehren ‹700-Meter-Abstandsinitiative› zur Anpassung des Baureglements der Politischen Gemeinde Wattwil». In der amtlichen Publikation der Anmel- dung der Initiative vom 23. Mai 2023 hat der Gemeinderat die Initiative dage- gen wie folgt bezeichnet: «‹700 Meter Abstands-Initiative› zur Ergänzung des Baureglements der Politischen Gemeinde Wattwil». Der Wortlaut des Initiativ- begehrens hat gelautet: «Das Baureglement ist wie folgt zu ergänzen: […]» (ABl 2023-00.101.259). In den Publikationen vom 20. September 2023 und 20. Dezember 2023 hat sich der Gemeinderat nicht zum Titel des Initiativbe- gehrens geäussert. Grundlage des gerügten Verfahrensmangels bildet somit der erläuternde Bericht zur Urnenabstimmung vom 4. Februar 2024. Massge- bend für die Einhaltung der Beschwerdefrist ist somit der Zeitpunkt der Zustel- lung des Stimmmaterials, denn ab diesem Zeitpunkt hat der Beschwerdefüh- rer mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit vom gerügten Verfahrensmangel Kenntnis erhalten (vgl. BGE 121 I 7 Erw. 4a.cc). Nach Art. 52 Abs. 1 WAG müssen die Stimmberechtigten spätestens drei Wo- chen vor dem Abstimmungstag im Besitz des Stimmmaterials sein. Das Stimmmaterial umfasst unter anderem den erläuternden Bericht zur Abstim- mungsvorlage (Art. 46 Abs. 1 Bst. b WAG). Drei Wochen vor dem 4. Februar 2024 ist der Sonntag, 14. Januar 2024 gewesen. Mithin muss das Stimmma- terial den Stimmberechtigten spätestens am 13. Januar 2024 zugestellt wor- den sein. Der Beschwerdeführer gibt an, die Beschwerde bereits im Vorfeld der Abstimmung einzureichen, weil diese «nach Bekanntwerden eines Be- schwerdegrundes oder dann innert 14 Tagen nach der Abstimmung» einzu- reichen sei (act. 1). Er macht damit sinngemäss geltend, die Beschwerde rechtzeitig zu erheben. Er hat die Beschwerde am 24. Januar 2024 einge- reicht (vgl. Erw. 1.3.4). Die Beschwerdefrist ist also eingehalten worden, so- fern er frühestens am 10. Januar 2024 im Besitz des Stimmmaterials gewe- sen ist. Nach der allgemeinen Lebenserfahrung ist davon auszugehen, dass den Stimmberechtigten das Stimmmaterial als Massenversand mittels B-Post verschickt worden ist. Gemäss der Abstimmungsplanung der Vorinstanz hat das Stimmmaterial am 8. Januar 2024 verschickt werden müssen (act. 6-1). In den «Mitteilungen des Gemeinderates» vom 19. Dezember 2023 hat der Gemeinderat ausserdem angegeben, dass die Stimmunterlagen anfangs Ja- nuar 2024 verschickt würden. Die Darstellung des Beschwerdeführers, die Beschwerdefrist eingehalten zu haben, ist deshalb plausibel. Die Vorinstanz hat die Rechtzeitigkeit der Beschwerdeerhebung zudem nicht bestritten. Auf die Abstimmungsbeschwerde ist demzufolge in diesem Punkt einzutreten. Seite 8/14 2. 2.1 Der Beschwerdeführer führt zur Begründung der Rüge, der Titel der Abstimmungsvorlage im erläuternden Bericht sei falsch, aus (act. 1), von einer Anpassung des Baureglements sei nirgends (gemeint wohl: im Initiativ- begehren) die Rede. Damit werde unzulässigerweise suggeriert, dass Vor- handenes angepasst werden soll. Im Baureglement sei jedoch nichts vorhan- den, das auch nur ansatzweise mit Windkraftanlagen in Verbindung gebracht werden könnte. Er rügt damit sinngemäss eine Verletzung von Art. 34 Abs. 2 der Bundesverfassung (SR 101; abgekürzt BV). 2.2 Die Vorinstanz hält fest (act. 6), im Verlauf des ganzen Prozesses – von der Anmeldung der Initiative, deren Prüfung, Einreichung und Zustan- dekommen – sei von den Initianten stets die Rede von der «700-Meter-Ab- standsinitiative» gewesen und nicht von einer Ergänzung, Änderung oder An- passung des Baureglements. Auch dem Initiativbogen sei kein entsprechen- der Hinweis zu entnehmen. Folglich habe für das Initiativkomitee die Ab- standsregelung im Vordergrund gestanden und deren normative Umsetzung im Baureglement sei nicht relevant gewesen. Auch in der Kommunikation über die Einreichung und das Zustandekommen der Initiative habe der Ge- meinderat von der «Änderung» bzw. «Anpassung» des Baureglements ge- sprochen. Es handle sich dabei um austauschbare Begriffe (Synonyme), wel- che keineswegs wertend seien. Die Kommunikation bzw. Begriffswahl sei vom Initiativkomitee nicht bemängelt worden. Deren Argumentation im erläu- ternden Bericht sei kein Hinweis bzw. keine Präzisierung in Bezug auf das Baureglement zu entnehmen. Der Beschwerdeführer reduziere seine Begrün- dung einzig auf den Titel des erläuternden Berichts und verkenne dabei, dass darin auf S. 4 der Begriff «ergänzt» verwendet werde. Es sei nicht davon aus- zugehen, dass die Stimmenden ihr Abstimmungsverhalten auf den Titel einer Abstimmungsbroschüre stützen, sondern sich ihre Meinung aufgrund der ge- samten Ausführungen bilden würden. 2.3 Die Abstimmungsfreiheit gemäss Art. 34 Abs. 2 BV schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe. Sie gibt den Stimm- berechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und un- verfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jeder Stimm- berechtigte seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfas- senden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit seiner Stimme zum Ausdruck bringen kann. Die Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (BGE 135 I 292 Erw. 2 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 145 I 287 Erw. 4.1). Das Ergebnis eines Urnengangs kann unter anderem durch eine unzulässige behördliche Beeinflussung der Willensbildung der Stimmberechtigten im Vorfeld von Ur- Seite 9/14 nengängen verfälscht werden. Eine solche fällt namentlich in Bezug auf amtli- che Abstimmungserläuterungen in Betracht (BGE 138 I 82 Erw. 6.2 mit Hin- weisen). Nach der Rechtsprechung sind behördliche Abstimmungserläuterun- gen oder Abstimmungsbotschaften, in denen eine Vorlage erklärt und zur An- nahme oder Ablehnung empfohlen wird, unter dem Gesichtswinkel der Ab- stimmungsfreiheit zulässig. Die Behörde ist dabei zwar nicht zur Neutralität verpflichtet – und darf eine Abstimmungsempfehlung abgeben – wohl aber zur Sachlichkeit. Sie verletzt ihre Pflicht zu objektiver Information, wenn sie über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert. Dem Erfor- dernis der Objektivität genügen Abstimmungserläuterungen, wenn die Aussa- gen wohlabgewogen sind und beachtliche Gründe dafür sprechen, wenn sie ein umfassendes Bild der Vorlage mit ihren Vor- und Nachteilen abgeben und den Stimmberechtigten eine Beurteilung ermöglichen oder wenn sie trotz ei- ner gewissen Überspitzung nicht unwahr und unsachlich bzw. lediglich unge- nau und unvollständig sind. Die Behörde muss sich nicht mit jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwendungen, welche ge- gen eine Vorlage erhoben werden können, erwähnen. Im Sinne einer gewis- sen Vollständigkeit verbietet das Gebot der Sachlichkeit indessen, in den Ab- stimmungserläuterungen für den Entscheid des Stimmbürgers wichtige Ele- mente zu unterdrücken, für die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten zu verschweigen oder Argumente von gegnerischen Referendums- oder Initi- ativkomitees falsch wiederzugeben (BGE 138 I 683 Erw. 6.2 mit Hinweisen; zum Ganzen BGE 139 I 13 Erw. 6.2 mit Hinweisen auf die Literatur; vgl. auch BGE 145 I 177 Erw. 5.1). Art. 1bis Abs. 1 des Gesetzes über Referendum und Initiative (sGS 125.1; ab- gekürzt RIG), der gemäss Art. 25 der Gemeindeordnung der Vorinstanz auf ein kommunales Initiativbegehren sachgemäss anwendbar ist, nimmt diese von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze auf. Demnach sind beim Verfassen des erläuternden Berichts die Grundsätze der Vollständigkeit, der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit zu beachten (vgl. Botschaft der Regierung zum VII. und VIII. Nachtrag zum Gesetz über Refe- rendum und Initiative vom 14. Dezember 2021, ABl 2022-00.059.903 S. 13). 2.4 Zu prüfen ist, ob der Gemeinderat mit der Titelgebung der Abstim- mungsvorlage im erläuternden Bericht gegen Art. 34 Abs. 2 BV und Art. 1bis Abs. 1 RIG verstossen hat. 2.4.1 Vorab ist festzuhalten, dass das Initiativkomitee das Initiativbe- gehren bei Einreichung der Initiative mit «Initiative der Gemeinde Wattwil» be- zeichnet hat (vgl. Formular zur Unterschriftensammlung, Stand am 25. April 2023, act. 6-5). Im Gemeinderatsbeschluss vom 25. April 2023 betreffend die Zulässigkeit der Initiative hat der Gemeinderat das Initiativkomitee aufgefor- dert, den Titel anzupassen bzw. die Bezeichnung «Gemeinde Wattwil» zu streichen, da es sich nicht um eine gemeindeeigene Initiative handle Seite 10/14 (act. 6-4). Ob das Initiativkomitee den Titel anschliessend geändert hat, ist aus den Akten nicht ersichtlich. Gemäss dem Wortlaut des Initiativbegehrens ist damit jedoch beabsichtigt worden, das Baureglement um einen neuen Art. 10 Abs. 4 zu ergänzen. Dem Beschwerdeführer ist also insofern zuzu- stimmen, als es dem Initiativkomitee um eine Ergänzung des Baureglements gegangen ist. Zu prüfen ist nachfolgend, ob mit der Verwendung des Begriffs «Anpassung» des Baureglements im Titel des erläuternden Berichts die Wil- lensbildung der Stimmberechtigten unzulässig beeinflusst worden ist. Weil diese Frage auch einen rechtsetzungstechnischen und einen sprachlichen Aspekt beschlägt, ist zunächst auf diese Punkte näher einzugehen. 2.4.2 Bei Annahme des Initiativbegehrens wäre Art. 10 des Bauregle- ments um einen Absatz 4 erweitert bzw. wäre der Initiativtext als neue Be- stimmung in das Baureglement aufgenommen worden (vgl. erläuternder Be- richt S. 4, act. 6-2). Rechtsetzungstechnisch handelt es sich dabei um eine Teilrevision des Baureglements. Bei einer Teilrevision werden einzelne Best- immungen eines Erlasses ergänzt, ersetzt oder aufgehoben oder es werden neue Bestimmungen eingefügt (vgl. Rechtsetzungsleitfaden der Staatskanzlei des Kantons St.Gallen, Stand Juni 2016, Rz. 113; Richtlinien der Rechtset- zung des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 21. Dezember 2005, Rz. 120). Vorliegend wäre das Baureglement also ergänzt worden. Soweit er- sichtlich gibt es keine allgemeingültige Definition des Begriffs der Teilrevision eines Erlasses. Der Begriff «Änderung» wird jedoch als Synonym für Teilrevi- sion verwendet (vgl. Rechtsetzungsleitfaden der Staatskanzlei des Kantons St.Gallen, Stand Juni 2016, Überschrift vor Rz. 113; Richtlinien der Rechtset- zung des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 21. Dezember 2005, Überschrift vor Rz. 120; vgl. als Beispiel Entwurf der Regierung zum VII. Nachtrag zum Gesetz über Referendum und Initiative vom 14. Dezember 2021, ABl 2022-00.059.903 S. 33: «Der Erlass […] wird wie folgt geändert»; vgl. auch die Änderung von Erlassen des Bundes, abrufbar in der amtlichen Sammlung unter https://www.fedlex.admin.ch/). Im Zusammenhang mit Rechtsetzungsprojekten ist aber auch der Begriff der «Anpassung» von Erlas- sen anzutreffen, wobei es dann in der Regel um eine Anpassung eines Erlas- ses aufgrund einer Änderung von höherrangigem Recht geht (vgl. Gesetzge- bungsleitfaden des Bundesamtes für Justiz, Stand 2019, mit Änderungen von 2023, Rz. 110, 370, 442, 998). Als Zwischenfazit ist festzuhalten, dass aus rechtsetzungstechnischer Sicht bei einer Teilrevision eines Erlasses in der Regel der Begriff der «Änderung» eines Erlasses verwendet wird. Die Ergän- zung einer Bestimmung bzw. die Einfügung einer neuen Bestimmung in einen Erlass stellt einen Anwendungsfall einer Teilrevision dar. 2.4.3 Aus sprachlicher Sicht bedeutet Anpassung das Sicheinstellen auf jemanden oder etwas, das [Sich]einfügen, Angleichen (https://www.duden.de/ rechtschreibung/Anpassung). Synonyme bilden zum Beispiel die Wörter Ab- stimmung, Angleichung, Harmonisierung, In-Einklang-Bringen, Adaption Seite 11/14 (https://www.duden.de/synonyme/Anpassung). Die Verwendung des Begriffs «Anpassung» des Baureglements deutet – wie der Beschwerdeführer zu Recht geltend macht – also darauf hin, dass das Baureglement an andere Rechtsnormen angepasst würde. 2.4.4 In Bezug auf die Frage, ob die Stimmbürgerinnen und Stimmbür- ger in ihrer Willensbildung unzulässig beeinflusst worden sind, ist der Titel der Abstimmungsvorlage jedoch nicht isoliert nach rechtsetzungstechnischen und sprachlichen Gesichtspunkten, sondern im Zusammenhang mit den weiteren Ausführungen im erläuternden Bericht zu betrachten. Die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger bilden sich ihren Willen nicht allein aufgrund des Titels einer Abstimmungsvorlage im erläuternden Bericht (vgl. auch BGE 130 I 295 Erw. 3.2, wonach der behördliche Bericht nicht das einzige Informationsmittel im demokratischen Meinungsbildungsprozess bildet). Der Gemeinderat hat im erläuternden Bericht unter «1. Initiativbegehren» festgehalten, das Initiativko- mitee strebe mit ihrem Begehren eine Ergänzung des Baureglements mit ei- ner Abstandsregelung für Windkraftanlagen an. Er hat das Ziel des Initiativko- mitees also korrekt wiedergegeben. Unter «2. Argumente des Gemeindera- tes» hat er ausgeführt, mit dem Initiativbegehren werde über die Einführung einer Abstandsregelung für Windkraftanlagen abgestimmt (S. 4). Im Weiteren hat er angegeben, der Erlass einer Abstandsregelung im Baureglement sei grundsätzlich möglich (S. 6 Mitte). Die Ablehnung der Ergänzung des Baureg- lements habe ausschliesslich zur Folge, dass im Baureglement keine kommu- nale Abstandsregelung für Windkraftanlagen aufgenommen werde (S. 6 un- ten). Unter «4. Empfehlung des Gemeinderates» hat er festgehalten, mit der Aufnahme einer Abstandsnorm wäre kein zusätzlicher direkter Nutzen gege- ben. Der Gemeinderat hat also wahlweise von der Einführung, dem Erlass bzw. der Aufnahme einer Abstandsregelung und von einer Ergänzung des Baureglements gesprochen, ohne dies zu qualifizieren oder zu werten. Das Initiativkomitee selber hat unter «3. Argumente des Initiativkomitees» angege- ben, die Initiative fordere den Eintrag eines Sicherheitsabstands von 700 Me- tern im Baureglement. Das Initiativkomitee hat sich also ebenfalls einer ande- ren Wortwahl bedient. Aus dem erläuternden Bericht geht ungeachtet der un- terschiedlichen Formulierungen klar hervor, dass bei Annahme des Initiativbe- gehrens das Baureglement geändert und um die Abstandsregelung, über die abgestimmt worden ist, ergänzt worden wäre. Die verwendeten Formulierun- gen sind sachlich und nicht irreführend. Eine unzulässige behördliche Beein- flussung der Willensbildung aufgrund der Verwendung des Begriffs «Anpas- sung» des Baureglements im Titel des erläuternden Berichts liegt damit nicht vor. Art. 34 Abs. 2 BV und Art. 1bis Abs. 1 RIG wurden nicht verletzt, weshalb keine Verfahrensmangel vorliegt. Die Abstimmungsbeschwerde ist in diesem Punkt somit abzuweisen. Seite 12/14 3. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass auf die Abstimmungsbe- schwerde infolge Fristversäumnis nicht einzutreten ist, insofern der Be- schwerdeführer rügt, die Information des Gemeinderates im erläuternden Be- richt, dass er das Initiativbegehren einstimmig ablehne, verletze die Schwei- gepflicht bzw. das Kollegialprinzip und sei geeignet, die Stimmbürger zu be- einflussen. Die einstimmig ablehnende Haltung des Gemeinderates ist bereits vor der Zustellung des Stimmmaterials an den Beschwerdeführer durch die Veröffentlichung einer Medienmitteilung am 20. September 2023 sowie der «Mitteilung des Gemeinderates» am 20. Dezember 2023 auf der Webseite der Vorinstanz öffentlich bekannt gewesen. Die Haltung des Gemeinderates ist auch in einen Bericht des St.Galler Tagblatts vom 5. Dezember 2023 auf- genommen worden. Der Beschwerdeführer hat selber angegeben, der Ge- meinderat habe bereits im Vorfeld der Entstehung und Einreichung der Initia- tive betont, dass er einstimmig gegen das Initiativbegehren sei. Aufgrund die- ser Umstände hat der Beschwerdeführer mit einer gewissen Wahrscheinlich- keit bereits vor Erhalt des erläuternden Berichts von der Haltung des Gemein- derates Kenntnis erhalten. Die Beschwerde ist deshalb offensichtlich verspä- tet erhoben worden. Auf die Abstimmungsbeschwerde ist demgegenüber einzutreten, insofern der Beschwerdeführer rügt, der Titel der Abstimmungsvorlage im erläuternden Bericht sei falsch. Er rügt damit sinngemäss eine Verletzung von Art. 34 Abs. 2 BV. Hinsichtlich der Frage, ob die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger in ihrer Willensbildung unzulässig beeinflusst worden sind, ist der Titel der Ab- stimmungsvorlage nicht isoliert, sondern im Zusammenhang mit den weiteren Ausführungen im erläuternden Bericht zu betrachten. Der Gemeinderat hat darin wahlweise von der Einführung, dem Erlass bzw. der Aufnahme einer Abstandsregelung bzw. von einer Ergänzung des Baureglements gespro- chen, ohne dies zu qualifizieren oder zu werten. Das Initiativkomitee hat sich selber einer anderen Wortwahl als im Initiativbegehren bedient. Aus dem er- läuternden Bericht geht klar hervor, dass bei Annahme des Initiativbegehrens das Baureglement geändert und um die Abstandsregelung, über die abge- stimmt worden ist, ergänzt worden wäre. Die verwendeten Formulierungen sind sachlich und nicht irreführend. Art. 34 Abs. 2 BV und Art. 1bis Abs. 1 RIG, der die von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze zum Verfassen des erläuternden Berichts aufnimmt, wurden damit nicht verletzt. Ein Verfahrens- mangel liegt nicht vor. Die Abstimmungsbeschwerde ist in diesem Punkt so- mit abzuweisen. 4. 4.1 In Streitigkeiten hat grundsätzlich jener Beteiligte die amtlichen Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden (Art. 165 GG i.V.m. Art. 95 Abs. 1 VRP). In der gleichen Lage befindet sich, wer durch ein Nichteintreten keine materielle Beurteilung des geltend ge- Seite 13/14 machten Anspruchs erwirken kann (CAVELTI / VÖGELI, VERWALTUNGSGE- RICHTSBARKEIT IM KANTON ST.GALLEN, 2. AUFL., ST.GALLEN 2003, RZ. 669; R. HIRT, DIE REGELUNG DER KOSTEN NACH ST.GALLISCHEM VERWALTUNGS- RECHTSPFLEGEGESETZ, DISS. ST.GALLEN 2004, S. 99 FF.; R. VON RAPPARD- HIRT, PRAXISKOMMENTAR ZUM GESETZ ÜBER DIE VERWALTUNGSRECHTSPFLEGE (VRP), ZÜRICH / ST.GALLEN 2020, ART. 95 VRP RZ. 5). Entsprechend dem Verfahrensausgang wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig. Eine Ent- scheidgebühr von Fr. 1'000.– erscheint angemessen (Nr. 10.01 des Gebüh- rentarifs für die Staats- und Gemeindeverwaltung [sGS 821.5]). Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 2'000.– wird angerechnet. Dem Beschwerdeführer werden Fr. 1'000.– zurückerstattet. 4.2 Über den Ersatz von ausseramtlichen Kosten ist mangels eines entsprechenden Antrags nicht zu befinden. Ohnehin werden bei Abstim- mungsbeschwerden in der Regel keine ausseramtlichen Kosten zugespro- chen (Art. 98 Abs. 3 Bst. c VRP). Entscheid 1. Die Abstimmungsbeschwerde von A.___, vom 24. Januar 2024 wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird. 2. A.___ hat die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 1'000.– zu bezahlen. Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 2'000.– wird angerechnet. Fr. 1'000.– werden ihm zurückerstattet. Die Vorsteherin Dr. Laura Bucher Regierungsrätin Seite 14/14